I OSK 1880/22

I OSK 1880/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Gd 56/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-07-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 8, art. 12 par. 1, art. 35 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 133 par. 1, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 56/22 w sprawie ze skargi J. W. R. na przewlekłość Wojewody Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz J. W. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 56/22, po rozpoznaniu skargi J. W. na przewlekłość Wojewody Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego, w pkt 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do rozstrzygnięcia wniosku J.W. R. z 20 września 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, w pkt 2. stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłości i że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. oddalił wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, w pkt 4. wymierzył Wojewodzie Pomorskiemu grzywnę w wysokości w wysokości 1.000 zł, w pkt 5. zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 20 września 2018 r. J. W. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2018/2019 na dzieci: A.i J. W. Pismem z 21 września 2018 r. r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]przekazał wniosek wraz z dokumentami Wojewodzie Pomorskiemu zgodnie z właściwością.
Pismem z 1 września 2021 r. Wojewoda wezwał skarżącą do przedłożenia formularza PIT za lata 2016 i 2017 oraz zaświadczenia o dochodach uzyskanych za granicą w latach 2016 i 2017 przez męża skarżącej, bądź w przypadku braku takich dokumentów do poinformowania o uzyskanych dochodach za te lata na dołączonym oświadczeniu. Dokumenty zostały przedłożone przez wnioskodawczynię wraz z oświadczeniem z dnia 2 września 2021 r.
Decyzją z dnia 4 marca 2022 r. Wojewoda Pomorski odmówił świadczenia wychowawczego na dziecko A. W. W aktach brak dowodu doręczenia decyzji stronie.
Pismem z dnia 4 marca 2022 r. Wojewoda Pomorski wydał również informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na J. W., przy czym w jej uzasadnieniu wyjaśnił, że związku z brakiem wskazania przez stronę adresu poczty elektronicznej, organ zwrócił się do właściwego organu gminnego o powiadomienie strony o możliwości odebrania tejże informacji.
J. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie świadczenia wychowawczego na okres 2018/2019 na rzecz małoletniego J. W. i A. W.. Wniosła o stwierdzenie, że miało miejsce przewlekłe prowadzenie sprawy z rażącym naruszeniem prawa, a także o orzeczenie na jej rzecz kwoty 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, jak wskazano na wstępie.
Sąd wskazał, że Wojewoda Pomorski w dniu 4 marca 2022 r. wydał decyzję o odmowie przyznania świadczenia na pierwsze dziecko, tj. A.W. oraz w dniu 4 marca 2022 r. wydał informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, tj. J. W. W tym samym dniu tj. 4 marca 2022 r., J.W. wniosła poprzez nadanie w urzędzie pocztowym skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego, która to skarga wpłynęła do organu w dniu 10 marca 2022 r.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, chronologia czynności podejmowanych przez Wojewodę w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że postępowanie prowadzono w sposób przewlekły. Wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego wpłynął bowiem do Wojewody w dniu 20 września 2018 r. Natomiast organ ten wydał w dniu 4 marca 2022 r. decyzję oraz informację o przyznaniu świadczenia na jedno z dzieci, kończące postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej z 20 września 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Wobec tego Sąd uznał, że organ "załatwił" wniosek, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpatrzenia wniosku strony.
Sąd podał, że po otrzymaniu w dniu 20 września 2018 r. wniosku o świadczenie wychowawcze, Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] niezwłocznie, pismem z dnia 21 września 2018 r. przekazał wniosek zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci Wojewodzie Pomorskiemu, do którego dokumenty wpłynęły w dniu 25 września 2018 r. Następnie, po ponad 23 miesiącach, w dniu 30 sierpnia 2021 r. dokonano czynności weryfikacyjnych, w wyniku których pismem z 1 września 2021 wezwano stronę postępowania do złożenia wyjaśnień, które strona złożyła w dniu 2 września 2021 r. Następnie po ponad 6 miesiącach, wydano decyzję oraz informację z 4 września 2022 r. Sąd zauważył przy tym, że organ nie informował strony postępowania o jego przedłużeniu wraz z podaniem przyczyn, ani też nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.).
Mając na uwadze brak terminowości czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania rażąco przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie zaistniały bowiem okoliczności, gdy organowi można zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności.
Sąd nie uwzględnił przy dokonywaniu oceny biegu terminów rozpoznania sprawy, okresu od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r., w którym nie biegł termin rozpoznania sprawy administracyjnej, a to w związku z treścią przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów ustawy covidowej.
Sąd I instancji stwierdził że sposób prowadzenia postępowania przez Wojewodę Pomorskiego należy ocenić jako opieszały i wypełniający znamiona przewlekłości w prowadzeniu sprawy administracyjnej. Wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami – w ocenie Sądu – nie realizują zasady terminowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd uznał zatem, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że ze względu na to, iż ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego.
Sąd Wojewódzki wskazał, że postępowanie Wojewody Pomorskiego w sprawie ustalenia skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego trwało niemal trzy i pół roku. Sąd podzielił wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że tak długi okres prowadzenia postępowania wskazuje nie tylko na przewlekłość postępowania, ale przewlekłość, która posiada cechy kwalifikowane, rażąco naruszające przepisy prawa. W konsekwencji, w ocenie Sądu, już z tego tylko faktu, zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd podał, że w punkcie 3 sentencji, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej. W ocenie Sądu fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas wprost w przepisie zobligowałby do tego sąd, a nie jedynie ustanowił taką możliwość. W ocenie Sądu przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Sąd wskazał, że w złożonej skardze nie wskazano na ewentualny uszczerbek skarżącej.
W ocenie Sądu I instancji, w zaistniałych okolicznościach sprawy bardziej uzasadnione jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 000 zł, o czym Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, zarówno sam fakt orzeczenia o grzywnie, jak też i jej wysokość spełnią funkcje, jakie z tym środkiem wiąże ustawodawca, mając na względzie efektywne prowadzenie przez Wojewodę postępowań z wniosków o przyznanie świadczeń wychowawczych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Pomorski, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2 i 4. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono również o przeprowadzenie rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1 a p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy niniejsza przewlekłość winna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego,
2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 K.p.a., przez wymierzenie Wojewodzie Pomorskiemu grzywny w wysokości 1000 zł, podczas gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki aby stosować środki dyscyplinujące albowiem wniosek strony został załatwiony, a zwłoka organu w załatwieniu sprawy nie była drastyczna.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku obywatela i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Skarżący kasacyjnie organ zaznaczył, że poza istniejącymi już w chwili przejęcia zadania zaległościami w rozpoznawaniu wniosków, należy mieć na uwadze bardzo dużą liczbę nowych wniosków, które nieustannie wpływają do organu – Wydziału Koordynacji Świadczeń, co przekłada się na ponadprzeciętne obciążenie pracowników pracą, zwłaszcza biorąc pod uwagę ich niewystarczającą liczbę. Podkreślono, że powyższy stan przekłada się na dużą rotację pracowników.
W ocenie Wojewody, pomimo, że czynności w sprawie skarżącej były podejmowane z opóźnieniem w stosunku do terminów ustawowych, to nie można organowi postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa.
W odniesieniu do wymierzonej grzywny wskazano, że może być ona stosowana w sytuacji, gdy całokształt działań organu wskazuje, że noszą one znamiona celowego unikania udzielenia informacji, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów. Podkreślono, że na dzień przesłania skargi wraz z aktami sprawy, organ zakończył postępowanie administracyjne. Tym samym nie zachodzi obawa, że bez tej sankcji organ nie będzie realizować powinności obciążających go na mocy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, że przy wymierzaniu grzywny powinny być brane pod uwagę okoliczności polegające na znacznej ilości wniosków, które wpływają do Wydziału Koordynacji Świadczeń, bardzo duże obciążenie pracowników pracą, braki kadrowe oraz częsta rotację pracowników. Podkreślono, że kwestie te, pomimo, że nie mogą usprawiedliwiać przewlekłego prowadzenia postępowań, czy bezczynności organu jako takiej, mają wpływ na ocenę zasadności wymierzenia grzywny, tym bardziej, jeżeli ma ona charakter fakultatywny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w tej części, w której Sąd stwierdził, że przewlekłość Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku) oraz w części, w której wymierza Wojewodzie Pomorskiemu grzywnę (pkt 4 wyroku).
Odnosząc się do zarzutów skargi, Naczelny Sąd Administracyjny odwoła się do prawnego uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1879/22, który dotyczył również J. W. R.i zapadł w tożsamym stanie faktycznym i prawnym., wobec czego tezy w nim zawarte mogą znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.
Skarżący kasacyjnie organ uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a., nie zgadzając się z oceną, że doszło do przewlekłości w stopniu rażącym, podnosi, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z K.p.a. z przyczyn od niego niezależnych, wskazując na zmiany organizacyjne i braki kadrowe. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zatem, że skarżący nie kwestionuje, iż nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z K.p.a., lecz wskazuje na okoliczności uzasadniające (usprawiedliwiające) wydanie decyzji ze znacznym opóźnieniem.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do oceny Sądu I instancji dotyczącej określenia przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.
W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej z 20 września 2018 r. został rozpoznany dopiero w dniu 4 marca 2022 r., a więc po upływie ponad trzech lat i 7 miesięcy od złożenia wniosku, choć jeszcze przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (skarga została wniesiona za pośrednictwem organu w dniu 4 marca 2022 r. – data stempla pocztowego). Pierwszą czynność w sprawie Wojewoda podjął dopiero w dniu 1 września 2021 r. (wezwanie skarżącej do przedłożenia formularza PIT za lata 2016 i 2017 oraz zaświadczenia o dochodach uzyskanych za granicą w latach 2016 i 2017 przez męża skarżącej), czyli po upływie prawie trzech lat od wpływu wniosku.
Jak również wynika z akt sprawy, organ nie informował strony, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Naruszył tym samym przepis art. 36 § 1 K.p.a.
W dacie składania skargi zwłoka organu wynosiła ponad trzy i pół roku w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Terminy rozpoznania sprawy określone w K.p.a. zostały nadmiernie przekroczone, skoro zgodnie z art.35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
W odniesieniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności braków kadrowych organu, to podkreślić należy, że do okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu nie zalicza się problemów organizacyjnych, takich jak obciążenie ilością spraw, czy braków kadrowych, ponieważ nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Zasadnie zatem Sąd I instancji orzekł o tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało w niniejszej sprawie charakter rażący, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może również uwzględnić zarzutu naruszenia art.149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy czym, ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy orzekł o wysokości wymierzonej grzywny. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy do uznania, że organ pozostawał w przewlekłości, ustalił czasokres, w jakim przewlekłość ta występowała i ocenił, czy można i należy przypisać jej charakter rażącego naruszenia prawa, czy zasadne było wymierzenie organowi grzywny, wskazując także cele, jakie ma spełniać możliwość nałożenia na organ grzywny.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował normę wynikającą z art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą miał on w takiej sytuacji kompetencję do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro fakt przewlekłości organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie został skutecznie podważony, podobnie - jak i wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., to zarzut dotyczący błędnego ustalenia podstaw do wymierzenia grzywny jest niezasadny.
Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej przewlekłości i zasadnie orzekł, jak w sentencji wyroku. Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.