I OSK 1757/07

I OSK 1757/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Kacprzak /przewodniczący/
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Jolanta Sikorska
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Go 135/07 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2007-08-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art.11 ust.2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Jolanta Sikorska NSA Jan Paweł Tarno ( spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 135/07 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2007 r., II SA/Go 135/07 oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ administracyjny bada czy zaistniały warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia. W szczególności ustala czy zaistniała trudna do przezwyciężenia sytuacja życiowa wnioskodawcy, czy może on ją pokonać samodzielnie, czy należy do kręgu uprawnionych do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej (art. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i spełnia kryterium dochodowe (art. 8 ustawy) oraz przesłanki uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ ocenia również czy zainteresowany realizuje ciążący na nim z mocy art. 4 ustawy o pomocy społecznej obowiązek współdziałania z jednostkami i pracownikami opieki społecznej. Pomoc społeczna nie ma bowiem charakteru stałego i nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Ma ona stanowić rodzaj wsparcia w celu pokonania trudności życiowych beneficjentów. Jednym z celów pomocy społecznej jest bowiem aktywizacja i usamodzielnienie świadczeniobiorców. W żadnym razie świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być traktowane jako stałe źródło dochodu. Brak realizacji obowiązku współdziałania z jednostkami pomocy społecznej lub pracownikami socjalnymi może prowadzić do odmowy przyznania świadczeń ze środków pomocy społecznej. Art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej przyjmowana jest przykładowo: odmowa podjęcia pracy we własnym gospodarstwie rolnym, permanentne korzystanie ze świadczeń przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek udziału osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych jak też nieskorzystanie z oferty pracy. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko NSA zaprezentowane wyroku z 15 kwietnia 1999 r., I SA 2078/98 (LEX Nr 47406), iż istotą pomocy społecznej, oprócz zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, jest także doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia się osoby korzystającej z pomocy. Jeśli więc skarżący, posiadający zawód i możliwości zatrudnienia, nie chciał skorzystać z oferty pracy, jak również nie podjął własnych czynności w celu poprawy sytuacji materialnej, to działanie jego uzasadniało odmowę przyznania świadczeń.
Z akt administracyjnych wynika, że skarżący (urodzony w 1956 roku) jest technikiem budowlanym, pozostaje w wieku aktywności zawodowej, a stopień niepełnosprawności (lekki) nie jest przeszkodą w podjęciu zatrudnienia zgodnego z kwalifikacjami. W lipcu 2006 roku nie skorzystał on z możliwości podjęcia pracy oferowanej przez Powiatowy Urząd Pracy na stanowisku, która bez wątpienia odpowiadała jego kwalifikacjom zawodowym. Z uzasadnienia decyzji Starosty wynika, iż skarżący po pobraniu skierowania nie udał się do przyszłego pracodawcy, ale oświadczył, że "odmawia podjęcia jakiejkolwiek pracy ze względu na zagrożenie życia i zdrowia, bo żyje poniżej minimum biologicznego z powodu odmowy zasiłku okresowego w miesiącu lipcu 2007 roku". Oznacza to, że odmowa podjęcia zatrudnienia miała charakter nieuzasadniony. Również okoliczność, iż skarżący nie pobierał przyznanego mu w okresie od stycznia do czerwca 2006 roku zasiłku okresowego, wyrażając w ten sposób niezadowolenie z jego wysokości mogło -w ocenie Sądu - stanowić, podobnie jak odmowa podjęcia pracy, podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia i świadczy o wybitnie roszczeniowej postawie A. P. W takiej sytuacji bezpodstawny jest zarzut "pochopności" zastosowania przez organy obu instancji przepisu art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że powoływanie się na okoliczność, iż podjęcie pracy stanowiłoby zagrożenie dla jego zdrowia i życia stanowi jedynie subiektywne przekonanie skarżącego. Sam lekki stopień niepełnosprawności nie jest przeszkodą do podjęcia pracy. Oferta - wbrew wywodom skargi - nie dotyczyła pracy fizycznej. O braku zdolności do wykonywania proponowanej pracy mógłby jedynie wypowiedzieć się lekarz po wykonaniu wstępnych badań lekarskich, na które obligatoryjne przyszły pracodawca kieruje pracowników przyjmowanych do pracy. Jedynie orzeczenie lekarskie o niezdolności do pracy w proponowanym przez PUP charakterze, a nie subiektywne przekonanie skarżącego, dawałoby podstawy do wniosku, iż jest on do niej niezdolny, a odmowa podjęcia zatrudnienia uzasadniona.
Zarzuty skarżącego, iż pracownicy organów obu instancji naruszyli swym działaniem jego dobra osobiste i tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest przesłanką do dochodzenia roszczeń z tego tytułu na drodze procesu cywilnego. Ochronę dóbr osobistych, w tym katalog możliwych z tego tytułu roszczeń, reguluje bowiem kodeks cywilny. Zarzuty naruszenia przepisów art. 119 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, w których sprecyzowane zostały zasady, jakimi powinien kierować się pracownik socjalny przy wykonywaniu swoich obowiązków (kierowanie się zasadami etyki zawodowej; kierowanie się zasadą dobra osób i rodzin, itp.) pozostają również w sferze naruszenia dóbr osobistych.
Natomiast kwestia nieprawomocności orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Go 135/07 pozostaje bez znaczenia dla przedmiotu niniejszego procesu. We wskazanej sprawie przedmiot sporu stanowiła decyzja SKO z dnia [...] marca 2006 roku, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2006 r., przyznająca skarżącemu zasiłek okresowy od 1 stycznia do 31 marca 2006 roku w kwocie po 231 złotych, zaś skarżący kwestionował wysokość przyznanego świadczenia. Taki przedmiot sporu pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrywanej obecnie.
Odnosząc się do sformułowanego na rozprawie zarzutu pełnomocnika skarżącego naruszenia przez organy obu instancji art. 10 kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w ostatniej fazie postępowania poprzedzającej wydanie decyzji (tj. niepowiadomienie go o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów) Sąd wskazał, iż postępowanie w rozpatrywanej sprawie toczyło się z wniosku skarżącego. Organ I instancji wydając decyzję z [...] listopada 2006 roku oparł się wyłącznie na dowodach złożonych przez skarżącego, aktualizacji wywiadu środowiskowego z 30 października 2006 roku oraz decyzji Starosty Powiatu w Żarach z [...] lipca 2006 roku, bezspornie znanej stronie. Zatem nie orzekał w oparciu o żadne dowody "zewnętrzne". Faktem jest natomiast, iż w aktach administracyjnych, na podstawie których orzeka Sąd, brak jest dowodu zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wskazać jednak należy, iż w wyroku z 18 sierpnia 2006 roku (II OSK 831/05 - ONSA i WSA 2006 / 6/ 157 ) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W rozpatrywanej sprawie ani w skardze, ani przez pełnomocnika na rozprawie 23 sierpnia nie zostało wykazane podjęcia jakich czynności, czy złożenia jakich dowodów skarżący został wskutek uchybienia organu I instancji pozbawiony, jak też by uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Również w uchwale składu siedmiu sędziów z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66 ), wydanej na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 kpa przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), NSA stwierdził, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji to do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (vide: wyrok NSA z 15 maja 2003 roku sygn. akt i SA/Gd 199/00, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 1, s. 43). Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Należy dodać, że wspomniana czynność procesowa powinna mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie może dotyczyć okoliczności już udowodnionych lub niemających znaczenia dla końcowego rezultatu postępowania administracyjnego. Odnosząc zarzut skarżącego do obowiązków organu II instancji wskazać należy, że to do jego oceny należy, czy zawiadomić wszystkie strony, nie tylko odwołującą się, o możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed drugą instancją. Z pewnością należy to uczynić w sytuacji, gdy strona dołączyła do odwołania nowe dowody lub zgłosiła wnioski dowodowe, które organ odwoławczy zamierza uwzględnić. Obowiązek określony w art. 10 § 1 kpa spoczywa na organie drugiej instancji w każdym przypadku, gdy oceniany przez niego materiał dowodowy różni się od materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed pierwszą instancją. Żadna ze wskazanych sytuacji nie wystąpiła w postępowaniu przed organem II instancji.
W skardze kasacyjnej A. P. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), tj.:
a) niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., niezastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., w zw. z art. 10 § 1 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, poprzez przyjęcie, że zaniechanie przez organ administracji umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań stanowiło w rozstrzyganej sprawie jedynie naruszenie przepisów postępowania nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, a dla uchylenia decyzji niezbędne jest wykazanie przez skarżącego, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym pominięcie, że w sprawie naruszono prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
b) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a, art.141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 1 kpa poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że organ administracji nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w Żarach z 23 października 2006 r. o braku dla skarżącego propozycji jakiejkolwiek pracy oraz form aktywizacji zawodowej.
2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) art. 11 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że każda odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącego w przeszłości stanowi podstawę do odmowy przyznania i wypłaty zasiłku okresowego.
Wskazując na powyższe, wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z twierdzeniem Sądu I instancji, że fakt naruszenia art.10 § 1 kpa musi mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie sposób się zgodzić. Przyjmuje się, że postępowanie administracyjne można podzielić na cztery etapy. Pierwszy z nich to wszczęcie postępowania, drugi obejmuje fazę postępowania wyjaśniającego, w trakcie której przeprowadza się dowody mające służyć za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, trzeci obejmujący okres między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz czwarty obejmujący wydawanie decyzji. Obowiązkiem organów wydających decyzję jest zapewnienie, a przynajmniej umożliwienie stronie udziału w postępowaniu na każdym etapie. Nie ulega wątpliwości, co wynika też z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że strona nie brała udziału przynajmniej w trzecim etapie postępowania, z uwagi na to, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie umożliwiły stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zapewnienie stronie udziału w tym etapie postępowania poprzez skierowanie do niej stosownego zawiadomienia jest obowiązkiem organów prowadzących postępowanie. Nie ma przy tym znaczenia, czy organy rozstrzygają sprawę administracyjną w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, czy też zgromadzone z inicjatywy organu prowadzącego postępowanie. Organ drugiej instancji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się w sprawie zgromadzonych dowodów nawet wówczas, gdy rozstrzyga sprawę wyłącznie w oparciu o akta sprawy przekazane przez organ pierwszej instancji.
Jak ogromną rolę przypisuje ustawodawca możliwości wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów wynika z art. 10 § 2 i § 3 kpa, gdzie wprowadzono odstępstwo od tej zasady wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, nakazując jednocześnie utrwalić w aktach sprawy przyczyny odstąpienia od tej zasady. Przyczyną wznowienia postępowania w świetle art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował np. szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Nie tylko niezapewnienie stronie udziału w całym toczącym się postępowaniu, ale również niezapewnienie udziału w jednym z etapów postępowania, co w przedmiotowej sprawie odnieść należy do fazy między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji, wbrew postanowieniu art. 10 § 1 kpa skutkuje uznaniem, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Sąd I instancji powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie wskazując przy tym kolejnych jednostek redakcyjnych tego przepisu (lit. a-c). Jednak analiza dalszej części uzasadnienia wskazuje, że przy wyrokowaniu Sąd wziął pod uwagę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i stwierdził, że dla uchylenia decyzji niezbędne jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz z uwagi na to, że naruszenie przepisów postępowania nie miało zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy, nie zastosował tego przepisu. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić, gdyż w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania zastosowanie powinien mieć art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W sprawie niniejszej, z powodu niezastosowania się do obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa i to przez organy administracji obu instancji naruszono prawo strony do udziału w toczącym się postępowaniu, co stanowi przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa W razie stwierdzenia tego rodzaju naruszenia, Sąd nie bada, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy, lecz powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. i zaskarżoną decyzję uchylić, czego jednak nie uczynił. W tym stanie rzeczy nie było podstaw do zastosowania art.151 p.p.s.a. i oddalenia skargi.
Skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny. Jednakże na skutek odmowy przyjęcia propozycji pracy został pozbawiony statusu bezrobotnego w dniu 19.07.2006 r. Po upływie trzech miesięcy, w dniu 23.10.2006 r. status bezrobotnego odzyskał i w dniu 24.10.2006 r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku okresowego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej podstawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski. Sąd nie zwrócił uwagi, że organy administracji rozpoznające sprawę nie odniosły się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Obowiązkiem Sądu było m.in. sprawdzenie, czy organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy po myśli art. 77 § 1 k.p.a oraz czy zaskarżona decyzja zawiera wszelkie elementy wymienione w art. 107 § l k.p.a, w tym prawidłowe uzasadnienie. Wbrew art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie dostrzegł, że w zaskarżonej decyzji pominięto fakt, iż skarżący zwracając się w dniu 24.10.2006 r. z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego przedłożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Żarach zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w Żarach z 23.10.2006 r. znajdujące się w aktach sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., że został zarejestrowany jako bezrobotny i nie otrzymał oferty odpowiedniej pracy, zatrudnienia w ramach robót publicznych, prac interwencyjnych oraz propozycji, jak to wcześniej ujęto, aktywizacji zawodowej tj. przekwalifikowania lub przyuczenia do zawodu oraz że nie korzystał z pożyczki z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. Co niezwykle istotne z punktu widzenia toczącego się postępowania, z zaświadczenia wynika, że nie było wówczas możliwości zatrudnienia skarżącego z powodu braku odpowiednich ofert pracy. Brak oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji pod kątem art. 77 § l kpa i art. 107 § 1 kpa, gdy ta zawiera wady w związku z pominięciem i nieuwzględnieniem dowodu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi w konsekwencji o sporządzeniu uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., niezależnie od naruszenia art. l34 § l p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z najistotniejszych elementów stanu faktycznego podlegającego ocenie przez Sąd I instancji przy badaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jakim jest dowód w postaci zaświadczenia o braku propozycji pracy dla skarżącego. Brak propozycji pracy dla bezrobotnego bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym niemożność zapewnienia sobie środków utrzymania może być argumentem przesądzającym o przyznaniu prawa do zasiłku okresowego z pomocy społecznej. To z kolei uzasadnia argument o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że główną przyczyną odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego jest odmowa przyjęcia propozycji pracy. Dokonując wykładni art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Sąd I instancji stwierdza, że odmowa przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy była nieuzasadniona. Trzeba jednak w tym miejscu wskazać, że w wyniku odmowy przyjęcia tej propozycji pracy skarżący został wyrejestrowany z ewidencji bezrobotnych przez Powiatowy Urząd Pracy w Żarach i możność ponownego ubiegania się o status bezrobotnego uzyskał dopiero po upływie trzech miesięcy, z czego skorzystał. Odmowa przyznania zasiłku okresowego byłaby kolejnym, po pozbawieniu statusu bezrobotnego, negatywnym następstwem odmowy przyjęcia propozycji pracy, mającej miejsce kilka miesięcy wcześniej, licząc od daty złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku okresowego Przyjmując taką wykładnię art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, na tej podstawie skarżący jeszcze przez bliżej nieokreślony czas nie mógłby otrzymać żadnego świadczenia z pomocy społecznej nawet wówczas, gdyby nie uzyskiwał jakichkolwiek dochodów. Skarżący poniósł już konsekwencje odmowy przyjęcia propozycji pracy w postaci pozbawienia go statusu bezrobotnego i jeżeli powtórnie został zarejestrowany jako bezrobotny, to odmowa przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego mogłaby mieć miejsce wówczas, gdyby ponownie po przyznaniu statusu bezrobotnego tj. od dnia 23 października 2006 r. odmówił przyjęcia propozycji pracy. W przeciwnym razie organ pomocy społecznej mógłby w każdym czasie powołać się na odmowę przyjęcia propozycji pracy przez skarżącego i każdorazowo odmówić przyznania jakiegokolwiek świadczenia, z czym nie można się zgodzić.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.)
W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej strony powołał się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.
Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, przez niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., niezastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., w zw. z art. 10 § 1 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na skutek przyjęcia, że zaniechanie przez organ administracji umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań stanowiło w rozstrzyganej sprawie jedynie naruszenie przepisów postępowania nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, a dla uchylenia decyzji niezbędne jest wykazanie przez skarżącego, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym pominięcie, że w sprawie naruszono prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest całkowicie nieuzasadniony.
Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1) nakłada na organ prowadzący postępowanie dwojakiego rodzaju obowiązki. Po pierwsze, ma on obowiązek zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Mówiąc innymi słowy, strona powinna być zawiadomiona, co najmniej na siedem dni wcześniej (por. np. art. 79 § 1) o wszystkich istotnych czynnościach postępowania. Po drugie, organ jest zobowiązany umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ten sposób omawiana zasada obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie jej interesów.
Niedopełnienie pierwszego z tych obowiązków traktowane jest w orzecznictwie NSA jako wada skutkująca wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4). Uchybienie drugiemu obowiązkowi jest poczytywane za naruszenie procedury, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli w jego następstwie strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw – por. np. wyrok NSA z 13.02.1986 r. (II SA 2015/85), ONSA 1986, z. 1, poz. 13. Zatem niepowiadomienie strony o zakończeniu postępowania dowodowego, a tym samym uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów może być uznane przez sąd administracyjny za naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji obronę jej interesu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie w ogóle nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa. Wszak postępowanie administracyjne toczyło się na żądanie skarżącego i na podstawie przedstawionych przez niego dowodów lub dowodów, w których przeprowadzeniu brał udział. W takie sytuacji zawiadamianie strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą szybkości postępowania (art. 12 kpa w zw. z art. 35 § 2 kpa), ponieważ mija się z sensem zawiadamianie strony o czymś, o czym ona doskonale wie. W dodatku, tego rodzaju tryb postępowania nie uniemożliwia stronie przedstawiania kolejnych wniosków dowodowych, jak i nie stoi na przeszkodzie do występowania przez stronę z żądaniem umożliwienia przeglądania akt sprawy (art. 73 kpa). Przy czym, może to strona czynić zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu odwoławczym.
Zarzut naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 1 kpa poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że organ administracji nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w Żarach z 23 października 2006 r. o braku dla skarżącego propozycji jakiejkolwiek pracy oraz form aktywizacji zawodowej również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Okoliczność faktyczna, wynikająca z tego zaświadczenia nie ma bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Gdyby skarżący skorzystał z możliwości podjęcia pracy oferowanej przez Powiatowy Urząd Pracy w lipcu 2006 roku na stanowisku, która bez wątpienia odpowiadała jego kwalifikacjom zawodowym (kierownik działu usług montażowo-budowlanych), to miałby pracę i pieniądze na swoje utrzymanie. W konsekwencji należy uznać, że dalsze pozostawanie skarżącego w trudnej sytuacji życiowej jest następstwem jego własnego zaniechania, zaniechania, za które sam ponosi odpowiedzialność. Świadczy ono niezbicie o tym, że skarżący nie chce pracować, bo woli pozostawać na utrzymaniu podatników. Jest to postawa zdecydowanie roszczeniowa. Udzielenie skarżącemu zasiłku okresowego w takiej sytuacji byłoby sprzeczne z celami pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu przypomnieć, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie powstawania wyżej wymienionym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 1 i art. 2 ustawy o pomocy społecznej). Z przepisów tych jednoznacznie zatem wynika, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego – na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny (art. 4 ustawy o pomocy społecznej) pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należało wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
Zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że każda odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącego w przeszłości stanowi podstawę do odmowy przyznania i wypłaty zasiłku okresowego także nie jest trafny. Przede wszystkim dlatego, że Sądowi I instancji bezpodstawnie przypisano taką wykładnię. Po prostu, nie ma takiej wykładni w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu tym Sąd stwierdza jedynie, że skoro skarżący, posiadający zawód i możliwości zatrudnienia, nie chciał skorzystać z oferty pracy, jak również nie podjął własnych czynności w celu poprawy sytuacji materialnej, to działanie jego uzasadniało odmowę przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Mówiąc innymi słowy, Sąd uznał, że w zaistniałym stanie faktycznym zastosowanie sankcji określonej w art. 11 ust. 2 było zgodne z prawem. Zatem ocena prawna Sądu I instancji dotyczyła właściwego zastosowania cyt. przepisu, a nie jego znaczenia. To bowiem pozostawało poza sporem. Najlepiej świadczy o tym fakt, że skarżący nigdzie nie kwestionował, że odmowa podjęcia przez niego zatrudnienia w lipcu 2006 r. była nieuzasadniona w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.