I OSK 1878/22

I OSK 1878/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2620/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 1 i 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 215 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2267
art. 29 ust. 1 pkt 3 i 3a, art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4a
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 28, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 84
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 12
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2620/19 w sprawie ze skarg A. A. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzje Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 24 września 2019 r. nr KR II R 5/19, nr KR II R 6/19, nr KR II R 9/19, nr KR II R 10/19 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) oddala skargi kasacyjne; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2620/19, po rozpoznaniu skarg K.S. i Miasta Stołecznego Warszawy przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu, uchylił decyzje Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 24 września 2019 r. nr KR II R 5/19, nr KR II R 6/19, nr KR II R 9/19, nr KR II R 10/19 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (powoływana dalej również jako "Komisja"), decyzjami z 24 września 2019 r. o numerach: KR II R 5/19, nr KR II R 6/19, nr KR II R 9/19, nr KR II R 10/19 uchyliła cztery decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z 24 listopada 2011 r. o numerach odpowiednio: 526/GK/DW/2011, 527/GK/DW/2011, 530/GK/DW/2011 i 531`/GK/DW/2011 i przekazała sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m. st. Warszawy.
Decyzje Prezydenta m. st. Warszawy dotyczyły ustalenia odszkodowania, na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", za nieruchomość położoną w Warszawie, przy ul. B., oznaczoną dawniej hip. jako "[...]" rej. hip. nr [...] oraz [...] (nr wykazu hipotecznego [...]).
Nieruchomość ww. została przejęta dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanym dalej jako "dekret". Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych z 16 czerwca 2005 r. L.dz. [...] tytuł własności nieruchomości warszawskiej ozn. hip. [...] jako "[...]", rej. hip. [...] i [...] zapisany był na imię H.R. na mocy wniosku nr 55 z 9 marca 1944 r.
Spadek po H.R. nabył wnuk K.R. (postanowienie Sądu Rejonowego z 19 listopada 1992 r. sygn. akt II Ns 13 24/92).
W dniu 27 sierpnia 2008 r. K.R. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości położonych przy ul. B. i ul. P. o nr hip: [...] i [...], które powstały w wyniku parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]".
Kolejno K.R. zawarł z J.P., K.S., K.S.1 i M.K. umowę sprzedaży spadku i umowę o dział spadku po H.R. w formie aktu notarialnego z 19 stycznia 2011 r. nr rep. [...]. J.P., działając w imieniu własnym oraz na rzecz K.R., sprzedał spadek po H.R. K.S. (udział w 1/4 części), K.S.1 (udział w 1/4 części), M.K. (udział w 1/4 części) oraz sobie (w 1/4 części). W związku z nabyciem spadku K.S., K.S.1, M.K. oraz J.P. dokonali działu spadku po H.R. w ten sposób, że K.S. nabyła część ww. nieruchomości w postaci działek, oznaczonych numerami hipotecznymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a reszta nabywców spadku nabyła pozostałe działki hipoteczne.
W wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego 27 sierpnia 2008 r. przez K.R. w części dotyczącej projektowanych hip: Nr [...] i [...], Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 24 listopada 2011 r. nr 526/GK/DW/2011, ustalił na rzecz K.S. odszkodowanie w wysokości 178 316,10 zł za część nieruchomości objętej hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], oraz nieruchomości objętej hip. nr [...], która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
K.S., reprezentowana przez adwokata R.N., we wnioskach z 21 stycznia 2011 r. wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. B. i P., pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]" w części dotyczącej projektowanych hip. nr [...], o pow. 592 m2 i nr [...] o pow. 592 m2.
Decyzją Prezydenta z 24 listopada 2011 r. nr 527/GK/D W/2011 ustalono na rzecz K.S. odszkodowanie w wysokości 652 887,90 zł za nieruchomość objętą hip. nr [...] i hip. nr [...] (I SA/Wa 2621/19).
Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 24 listopada 2011 r. nr 530/GK/D W/2011 ustalono na rzecz K.S. odszkodowanie w wysokości 2 288 370 zł za "część nieruchomości przejętych dekretem, położonych w Warszawie przy ulicy B., pochodzących z nieruchomości hipotecznej "[...]" objętych hip. nr [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...] oraz hip. [...] (I SA/Wa 2622/19).
Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 24 listopada 2011 r. nr 531/GK/D W/2011 ustalono na rzecz K.S. odszkodowanie w wysokości 1 095 800,00 zł za pochodzące z nieruchomości hipotecznej "[...]" nieruchomości objęte hip. nr [...] i hip. nr [...] (I SA/Wa 2662/19).
Z powyższych decyzji wynika, że Prezydent m. st. Warszawy, badając przesłanki określone w art. 215 ust. 2 u.g.n., uznał, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu, ww. nieruchomości położone przy ul. B., które powstały w wyniku parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]", znajdowały się w strefie II a, w której obowiązywała zabudowa "luźna lub grupowa" o 3 kondygnacjach i 30% powierzchni zabudowania, a więc mogły być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Z kolei, pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością, będącą przedmiotem decyzji odszkodowawczej, nastąpiło po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ocenie organu, zostały spełnione zatem obie przesłanki kwalifikujące ww. nieruchomości do wypłacenia odszkodowania za działki budowlane.
Prokurator Regionalny we Wrocławiu w dniu 8 października 2018 r. wniósł sprzeciw od wskazanych wyżej decyzji do Wojewody Mazowieckiego. Zarzucił wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na błędne przyjęcie przez organ, że stroną uprawnioną do przyznania odszkodowania są następcy prawni H.R., podczas gdy z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że osoba ta nigdy skutecznie nie nabyła prawa własności nieruchomości.
Następnie sprawę przejęła do rozpoznania Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Komisja, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267), powoływanej dalej jako "ustawa", ww. decyzjami z 24 września 2019 r. uchyliła w całości odpowiednio decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z 24 listopada 2011 r. i przekazała sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie Komisji, decyzje z 24 listopada 2011 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz K.S. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Komisja zarzuciła, że Prezydent m.st. Warszawy nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Naruszono też normy określone w treści art. 104 § 2, 107 § 1 i 3 K.p.a.
Komisja uznała, że organ nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości kto był właścicielem nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu, tj. przed 21 listopada 1945 r. Organ zaniechał bowiem zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, poprzestając na niezweryfikowanych, fragmentarycznych informacjach, w szczególności jedynie na danych z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych z 16 czerwca 2005 r. Nr L.dz. [...]. Zdaniem Komisji, organ pominął okoliczności dotyczące zniszczenia części ww. księgi hipotecznej, braku możliwości określenia na podstawie pozostałej części księgi czy część zaginiona zawierała wpisy i jakiej treści, braku możliwości wydania zaświadczenia o treści księgi wieczystej, a także rozbieżności w nazwisku notariusza i dacie sporządzenia aktu notarialnego. W ocenie Komisji, na podstawie zaświadczenia z 16 czerwca 2005 r. nie można w sposób jednoznaczny ustalić, że H.R. była poprzednią właścicielką nieruchomości albo w jakim zakresie przysługiwało jej prawo własności, zwłaszcza że zaginęła znaczna cześć dokumentacji ww. księgi hipotecznej, w tym akt notarialny z 22 lipca 1942 r., plan złożony pod nr 16 do zbioru tomu I księgi oraz plan złożony pod nr 45 do zbioru dowodów tomu IV. W ocenie Komisji, już tylko treść zaświadczenia z 16 czerwca 2005 r. i brak aktu notarialnego z 1942 r. powodowały, że w uzasadnieniach decyzji Prezydenta m. st. Warszawy powinny się znaleźć szersze rozważania w tym zakresie.
Kolejno Komisja podniosła, że pomimo zaginięcia aktu notarialnego z 22 lipca 1942 r. nr rep. 570/42 zasadne jest ustalanie, czy czynność nim stwierdzona pozostaje ważna, skoro został sporządzony przez niemieckiego notariusza w Generalnym Gubernatorstwie A.E.. W świetle bowiem przepisów dekretu z 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenach R.P. (Dz. U. poz. 151) w brzmieniu z 11 kwietnia 1947 r. (Dz. U. poz. 144) nie mógł być on uznany za ważny w rozumieniu prawa polskiego, zwłaszcza że okoliczności dotyczące zawarcia przedmiotowej umowy wskazują, że naruszała ona interesy Państwa Polskiego i jego obywateli, prowadząc do zaspokojenia roszczeń osób przynależnych do narodowości niemieckiej reprezentowanych przez Reichsführera SS Komisarza Rzeszy dla utwierdzania niemieckości Heinricha Himmlera i Niemieckiego Towarzystwa Powierniczo-Przesiedleńczego sp. z o.o. z siedzibą w Berlinie oraz SS - Untersturmführera Gerharda Stabenow. W ocenie Komisji, to Prezydent m.st. Warszawy jest najwłaściwszym organem na obecnym etapie postępowania do podjęcia odpowiednich rozważań w przedmiocie wątpliwości co do ważności tej umowy, jak i zadecydowania o ewentualnym wniesieniu powództwa na zasadach ogólnych do sądu powszechnego celem stwierdzenia nieważności umowy z 22 lipca 1942 r.
W ocenie Komisji, uzasadnione wątpliwości budzą też ustalenia organu co do przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne, gdyż określona w planie miejscowym z 1931 r. zabudowa "luźna lub grupowa" o 3 kondygnacjach i 30% powierzchni zabudowania, różni się od ustaleń zawartych w operatach szacunkowych z 2 listopada 2011 r., według których sporna nieruchomość hipoteczna przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w rozproszonej zabudowie do wysokości maksymalnej 2 kondygnacji.
Komisja podniosła także, że wątpliwości budzi pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania ww. działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zgodnie bowiem z zaświadczeniem lokalizacyjnym z 22 czerwca 1957 r. nr 5351 Prezydium Naczelnej Rady Narodowej w m.st. Warszawie na podstawie uzgodnionej lokalizacji ogólnej, MKPG w piśmie z 23 października 1956 r. znak Pl.III/s36/8280/56, wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową Wytwórni Galanterii Metalowej na terenie położonym w Warszawie na Targówku przy ul. B., oznaczonym na załączonym szkicu nr [...] literami [...]. W ocenie Komisji, ww. dokumenty mogą świadczyć o utracie możliwości władania badaną działką przed dniem 5 kwietnia 1958 r. lub o ewentualnym kierunku poszukiwań nowych dokumentów i dowodów w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ. Konieczne jest zatem uzupełnienie zebranego materiału dowodowego w celu precyzyjnego ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością, gdyż ustalenia organu w tym zakresie, wobec ich lapidarności i oczywistych sprzeczności z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym, budzą uzasadnione wątpliwości. Ponadto, w materiale dowodowym brak jest dokumentów wskazujących na władanie nieruchomością przez H.R.
Skargi na decyzje Komisji z 24 września 2019 r. wnieśli K.S. oraz Miasto Stołeczne Warszawa. W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie.
Postanowieniem z 2 lutego 2022 r. sprawy z powyższych skarg w sprawach o sygn. akt: I SA/Wa 2620/19, I SA/Wa 2621/19, I SA/Wa 2622/19 i I SA/Wa 2662/19 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt I SA/Wa 2620/19.
Przed rozprawą udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu, który wniósł o oddalenie skarg.
Do udziału w postępowaniu na prawach uczestnika postępowania dopuszczono [...] – Stowarzyszenie [...], które wniosło o oddalenie skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że zaskarżone decyzje Komisji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, ale nie z powodu argumentów podniesionych w skargach.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, postępowanie prowadzone przez Komisję to nadzwyczajne postępowanie kontrolne, wynikające z przepisów ustawowych będących lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca, mocą ustawy szczególnej, to jest ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustanowił Komisję jako organ specjalny do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych na podstawie przepisów dekretu, a w art. 30 tej ustawy zawarł przepisy określające przesłanki wadliwości decyzji dekretowych.
Sąd I instancji wskazał, że w sprawie jako podstawę prawną zaskarżonych decyzji Komisja powołała art. 29 ust. 1 pkt 3 (w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy), który stanowi, że w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi przy tym o sytuację, w której decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że Komisja w całokształcie swoich obszernych rozważań nie stwierdziła rażącego naruszenia prawa ani choćby naruszenia prawa przy wydawaniu ww. decyzji odszkodowawczych, lecz wielokrotnie podniosła, że istnieją wątpliwości co do prawidłowości ww. decyzji oraz że wątpliwości te organ powinien wyjaśnić w ramach ponownie przeprowadzonych postępowań wyjaśniających. Zdaniem Sądu, takie rozumienie uprawnień kasatoryjnych Komisji nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. Dyspozycja zawarta w normie określonej w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy wymaga bowiem stwierdzenia przez Komisję wydania decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, a nie jedynie zasugerowania wątpliwości i podejrzeń co do wystąpienia nieprawidłowości przy jej wydawaniu. Wyeliminowanie przez Komisję z obrotu ostatecznych decyzji odszkodowawczych z 2011 r. może mieć zatem miejsce dopiero wówczas, gdy Komisja stwierdzi oczywiste nieprawidłowości w postępowaniu organu, a w następstwie tego uzna, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego od początku, celem merytorycznego zakończenia sprawy, wymaga podjęcia szerszych dodatkowych czynności. Zdaniem Sądu I instancji, już tylko stwierdzenie tego błędu w rozumowaniu Komisji, musiało skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji.
Ponadto, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Komisji, co do zaleceń zawartych w decyzjach, którymi Prezydent, na mocy art. 29 ust. 2 ustawy, jest związany. Sąd I instancji wskazał przy tym, że nie oznacza to, że decyzje odszkodowawcze wydane na rzecz K.S. zapadły zgodnie z prawem i z dotychczasową linią orzecznictwa czy doktryny. Jednocześnie podkreślił, że w niniejszym postępowaniu kontrolą sądowoadministracyjną objęte są decyzje Komisji, a nie Prezydenta m.st. Warszawy. Oddalenie skarg na decyzje Komisji związałoby Prezydenta zaleceniami Komisji zawartymi w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, tymczasem zalecenia Komisji pozostają nieuzasadnione bądź bezprzedmiotowe z punktu widzenia istoty sprawy.
Odnośnie do powyższego, Sąd I instancji uznał, że zalecenie Prezydentowi wystąpienia na drogę procesu cywilnego w celu wyeliminowania z obrotu umowy cywilnoprawnej, na podstawie której strony procesu administracyjnego domagają się określonych praw, jest w obecnym stanie prawnym pozbawione racji (wyrok SN z 4 czerwca 2003 r. sygn. akt I CKN 471/01 z cytowanym tam orzecznictwem). W świetle wiążącej normy zawartej w art. 29 ust. 2 ustawy, ww. zalecenia Komisji pozostają więc niewykonalne. Ponadto, Sąd zwrócił uwagę, że organ administracji publicznej, działający w ramach imperium, również nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 64 Kodeksu postępowania cywilnego. Te same argumenty Sąd I instancji podniósł odnośnie do sugestii Komisji, że ze stosownym powództwem o "unieważnienie" umowy z 1942 r. miałoby wystąpić Miasto Stołeczne Warszawa. Sąd nie znalazł bowiem podstaw prawnych do skutecznego zobowiązania przez Komisję strony postępowania, tj. gminy, do wystąpienia z jakimkolwiek powództwem do sądu.
Sąd I instancji wskazał, ze powyższe pozostaje bez wpływu na dalszą argumentację i nie oznacza, że uzasadnione było rozpatrzenie przez Prezydenta złożonego w 2008 r. wniosku K.R. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość pn. "[...]" o pow. 5 4142 ha, a następnie wniosków skarżącej o ustalenie odszkodowania za poszczególne części ww. nieruchomości.
Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, zarówno wydanie kilku decyzji odszkodowawczych na rzecz spadkobiercy H.R., tj. na rzecz K.R., jak i następnie kilkudziesięciu decyzji na rzecz nabywców spadku po ww., w tym na rzecz skarżącej K.S. - oparte było na "zaświadczeniu" sądu wieczystoksięgowego z 16 czerwca 2005 r., według którego księga hip. [...] pn. "[...]" uległa zniszczeniu i "nie można wydać zaświadczenia o jej treści". Prezydent procedował więc w sprawie odszkodowania opierając się na "treści zaświadczenia" "o niemożliwości wydania zaświadczenia". Komisja w ramach sprawowanej kontroli nadzwyczajnej zwróciła uwagę na wskazaną okoliczność, nie oceniła jednak tego ustalenia, lecz uznała, że organ naruszył przepisy procedury, gdyż nie zawarł w uzasadnieniach decyzji odszkodowawczych stosownych rozważań w tym zakresie. Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, ustalenia poczynione przez Komisję powinny być przedmiotem jej oceny w zakresie prawidłowości poszczególnych decyzji organu, a nie jedynie w zakresie uzupełnienia ich uzasadnienia.
Sąd I instancji podał, że kluczową kwestią w sprawie dla dalszych rozważań co do spełnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. było udowodnienia prawa własności nieruchomości dekretowej. Zebrany w sprawie odszkodowawczej materiał dowodowy powinien zatem dowodzić istnienia tego prawa w określonej dacie, przy czym nie jest zadaniem organu zbieranie materiału dowodowego na okoliczność, czy ewentualnie doszło do zbycia prawa własności nieruchomości w całości bądź w części przed wejściem w życie dekretu. To podmiot wnioskujący o odszkodowanie, inicjując postępowanie po ponad pół wieku od wejścia w życie dekretu, powinien wykazać i udowodnić swoje prawo własności. Zadaniem organu jest zaś ocena, czy prawo to zostało udowodnione. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie Komisja powinna była przede wszystkim dokonać oceny, czy "zaświadczenie" Sądu wieczystoksięgowego z 2005 r. stanowi wystarczający dowód własności, uzasadniający przyznanie odszkodowania za grunt o pow. 5 4142 ha pn. "[...]". Natomiast, skoro w sprawie pozostaje wątpliwe, czy w dacie wejścia w życie dekretu H.R. nadal była właścicielką całej nieruchomości zakupionej w 1942 r., a jeśli nie całej, to w jakim zakresie, to zalecenie Komisji co do zbadania możliwości posiadania poszczególnych działek nieruchomości w 1958 r., nie jest tak istotne.
Następnie, Sąd I instancji podkreślił, że w sprawach kontrolowanych przez Komisję, a następnie przez sąd administracyjny, kluczowa jest kwestia jednoznacznego określenia przedmiotu wniosku, to jest ustalenie, czy odszkodowanie powinno być przyznane za jedną nieruchomość pn. "[...], na którą składało się 59 działek, czy za każdą z działek osobno, pomimo tego, że formalnie nie zostały one prawnie wyodrębnione jako nieruchomości hipoteczne. W konsekwencji, ustalenia wymagało, czy złożone przez skarżącą jako nabywcę części roszczeń dekretowych wnioski o odszkodowanie dotyczące poszczególnych działek ewidencyjnych ze wskazaniem na numer hip. (który nigdy nie powstał), mogły być indywidualnie procedowane jako dotyczące osobnych nieruchomości hipotecznych.
Sąd zwrócił uwagę, że dla wyniku niniejszej sprawy znaczenie mają także ustalenia wskazujące, że znaczna część nieruchomości dekretowej pn. [...]" (co najmniej 2 ha) nie tylko została rozdysponowana przed 1945 r., ale też niewątpliwie co do określonych jej części nie można mówić o utracie posiadania po dacie określonej w art. 215 u.g.n.
Kolejno Sąd podniósł, że kontrola wszystkich rozdzielonych przez Prezydenta spraw (decyzji) odszkodowawczych dotyczących nieruchomości nabytej przez H.R., powinna być powadzona w jednym kompleksowym postępowaniu, ponieważ dotyczy jednej nieruchomości hipotecznej. Komisja wprawdzie zwróciła uwagę na tę okoliczność, ale procedowała osobno w stosunku do każdej z kilkudziesięciu decyzji odszkodowawczych. Tymczasem rozproszenie spraw na kilkadziesiąt wydanych przez Komisję decyzji nadzorczych, powieliło błąd Prezydenta i przysłoniło istotę sprawy.
Zdaniem Sądu I instancji, powyższe ustalenia, o ile w ogóle Komisja uzna, że prawo własności zostało wykazane przez K.R. (a następnie przez skarżącą), miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, czyniłyby przy tym bezprzedmiotowymi zalecenia Komisji odnośnie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność potencjalnego posiadania spornych pojedynczych działek ewidencyjnych w 1958 r. Prowadziłoby to do zastosowania przez Komisję art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, a nie art. 29 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.
Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz K.S..
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok w całości oraz zarzuciła Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy "w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji oraz w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a." polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że Komisja mogła wydać decyzje o charakterze kasatoryjnym tylko w sytuacji, w której decyzje reprywatyzacyjne zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w sytuacji stwierdzenia innych naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy, uzasadnione jest wydanie przez Komisję decyzji o uchyleniu decyzji reprywatyzacyjnej w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeśli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy), podczas gdy wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa uzasadniałoby wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy;
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób przedstawiający stan sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy poprzez wskazanie, że:
– Komisja nie wykazała wad prawnych decyzji reprywatyzacyjnych (a jedynie wyraziła wątpliwości co do tych decyzji),
– Komisja uchyliła się od dokonania oceny dowodów dotyczących własności, uzasadniających przyznanie odszkodowania,
podczas gdy:
– Komisja wskazała wady prawne decyzji, w tym dotyczące kwestii własności, przez nieustalenie w decyzji "istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości";
– Komisja zakwestionowała ustalenia decyzji, że w świetle dowodów przedstawionych w postępowaniu, "stroną uprawnioną do przyznania odszkodowania są następcy prawni H.R.";
– Komisja dokonała oceny dowodów, w tym zaświadczenia wieczystoksięgowego z 2005 r., uznając je za dowód niepoświadczający w sposób dostateczny kwestii własnościowych dla potrzeb postępowania (będący jedynym dowodem w zakresie własności), wyrażając identyczną wątpliwość jak Sąd I instancji, co do tego czy H.R. i jej następcom prawnym przysługiwało prawo własności i w jakim zakresie;
– Komisja dokonała szeregu innych uwag co do materiału dowodowego, dokonując jego pełnej oceny;
a tym samym stwierdziła naruszenie przez decyzje reprywatyzacyjne wymogów z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
1. w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na dokonaniu kontroli decyzji Komisji i przedstawieniu przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od ustaleń dokonanych w zaskarżonych decyzjach Komisji;
2. a w dalszej konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na dokonaniu wadliwej kontroli decyzji Komisji skutkującej wydaniem wyroku kasatoryjnego zamiast wyroku oddalającego skargi;
3. art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 i w związku z art. 153 P.p.s.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że z uwagi na wiążący charakter zapatrywań prawnych i wskazań Komisji, w zakresie wynikającym z art. 29 ust. 3 ustawy, konieczne jest wydanie wyroku uchylającego zaskarżone decyzje, aby zapobiec związaniu przedmiotowymi zapatrywaniami prawnymi i wskazaniami uznanymi przez Sąd I instancji, w zakresie wszczęcia postępowania przed sądem cywilnym za nieprawidłowe, podczas gdy:
– Komisja nie nakazywała w sposób wiążący wszczęcia postępowania przed sądem cywilnym, a jedynie wskazywała na celowość rozważenia tej możliwości;
– wystarczającym dowodem zmiany ewentualnych wadliwych zapatrywań prawnych i wskazań Komisji było wyrażenie odmiennych zapatrywań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które miałyby charakter wiążący z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a., eliminując tym samym rzekomą potrzebę uchylenia zaskarżonych decyzji, z uwagi na rzekomą konieczność korekty wadliwych zapatrywań prawnych i wskazań Komisji;
4. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy i niedokonaniu jednoznacznej oceny prawnej w zakresie przesłanki planistycznej i władania nieruchomością po 1958 r. w rozumieniu art. 215 ust. 2 u.g.n. przez:
– całkowite zaniechanie rozpoznania sprawy w zakresie przesłanki planistycznej
– brak wyrażenia jednoznacznej oceny prawnej w zakresie przesłanki władania nieruchomością po 1958 r. (wyrażenie jedynie wątpliwości prawnych o charakterze inspiracji do dalszych rozważań przez organy administracji);
z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów, Komisja zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy przez sformułowanie końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, podczas gdy Sąd I instancji kontrolując decyzję kasatoryjną nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy.
Z uwagi na powyższe Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie wniesionych skarg. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, Komisja wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie z uwzględnieniem art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.).
Jak podkreślono w skardze kasacyjnej, Komisja podważyła wiarygodność jedynego dowodu, na jakim opierały się decyzje reprywatyzacyjnego, to jest "zaświadczenia" wieczystoksięgowego, które de facto nie było zaświadczeniem, czyli ustaliła, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., zgromadziła dodatkowy materiał dowodowy, który pozwolił zidentyfikować problem, polegający na szeregu niespójności (w tym nazwisko notariusza, daty aktu notarialnego, zbywanie części nieruchomości przy ul. B.) i w świetle tego uznała, że sprawa wymaga ponownego zbadania. To wszystko wskazywało na konieczność wydania przez Komisję decyzji kasatoryjnej.
Sąd I instancji błędnie uznał, że "rozważenie celowości" wszczęcia postępowania przed sądem cywilnym stanowi wiążące zalecenie dla Prezydenta m.st. Warszawy. Tym samym, nieprawidłowo stwierdził, że sformułowanie zaleceń przez Komisję wykluczało oddalenie skarg. Wystarczyłoby, żeby Sąd I instancji oddalając skargę sformułował odpowiednie wytyczne, które byłyby wiążące na zasadzie art. 153 P.p.s.a.
Następnie, w ocenie Komisji, Sąd I instancji rozpoznając sprawę pominął ocenę przesłanki planistycznej. Bez oceny tej przesłanki kontrola sądowa jest niepełna.
Biorąc pod uwagę, że art. 29 ustawy stanowi odpowiednik art. 138 § 2 K.p.a. (tak NSA w wyroku z 3 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 46/22), Komisja wskazała, że art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi odpowiednik art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to uprawnienie organu do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym, w przypadku gdy kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też, orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące art. 138 § 2 K.p.a. powinno być stosowane do decyzji wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy. I tak, w orzecznictwie zaprezentowany został pogląd, że kontrola zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszący się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Tymczasem, Sąd I instancji dokonał oceny prawnej kwestii prawa własności nieruchomości H.R., jak i pozostałych przesłanek roszczenia odszkodowawczego. Jak podkreśliła Komisja, Sąd I instancji nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszący się do przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy.
K.S. w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok w całości oraz zarzuciła Sądowi I instancji
I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 15 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywileiach i hypotekach w mieysce tytułu XVIII. księgi III. kodexu cywilnego ogłoszonego 20 lipca 1818 r. (Dziennik Praw Królestwa Polskiego Nr 21, Tom 5, s. 295), powoływanego jako "ustawa hipoteczna z 1818 r." w związku z art. 92 i art. 108 Instrukcji z dnia 30 czerwca 1819 r. wydanej przez Komisję Rządową Sprawiedliwości dla Komisji Hypotecznej i Kancelarji Ziemiańskiej Województwa Mazowieckiego, powoływanej dalej jako "Instrukcja z 1819 r.", w związku art. 52 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. poz. 216 ze zm.), powoływanego dalej jako "Prawo budowlane z 1928 r.", przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że nie doszło do podziału prawnego nieruchomości objętej księgą wieczystą dawnej nieruchomości pn. "[...]" hip. nr [...], ponieważ nie doszło do odłączenia nowo utworzonych 59 działek do oddzielnie prowadzonych ksiąg hipotecznych oznaczonych odrębnymi numerami hipotecznymi, a zatem poszczególne numery hipoteczne w rzeczywistości nigdy nie powstały i były jedynie numerami planowanymi a działki (parcele) nimi objęte stanowiły wyłącznie część nieruchomości objętej księgą wieczystą dawnej nieruchomości pn. "[...]" nr hip. [...],
podczas gdy doszło do podziału prawnego tej nieruchomości w wyniku ujawnienia w tej księdze "czystym wpisem" podziału przeprowadzonego na skutek zatwierdzonego planu parcelacyjnego, na szereg nieruchomości hipotecznych, oznaczonych odrębnymi numerami hipotecznymi, gdzie granica i przestrzeń poszczególnych nowo utworzonych działek zostały dokładnie oznaczone na planie parcelacyjnym, a dane te zostały wniesione i ujawnione w wykazie hipotecznym księgi wieczystej dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] pn. "[...]", obowiązującym wszystkich właścicieli oddzielnych działek hipotecznych, co powoduje, że zatwierdzony plan parcelacyjny określał, w jakich granicach i przestrzeni każdy właściciel nabywał własność parcelowanej działki, pomimo że nowo utworzone księgi hipoteczne pozostały uregulowane w dotychczasowym wykazie hipotecznym księgi wieczystej dawnej nieruchomości pn. "[...]" nr hip. 1750,
2. art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że utrata faktycznej możliwości władania działką przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne przed 5 kwietnia 1958 r. powinna być oceniana wyłącznie co do całej nieruchomości objętej księgą wieczystą dawnej nieruchomości hip. nr [...] (jako działki wydzielonej prawnie), a w konsekwencji bezzasadne uznanie, że stroną postępowania o przyznanie i ustalenie odszkodowania powinni być dawni właściciele nieruchomości oraz wszyscy następcy prawni roszczeń odnoszących się do nowo utworzonych działek objętych numerami hipotecznymi od Nr [...] do [...], pochodzących z wykazu hipotecznego księgi wieczystej dawnej nieruchomości nr hip. [...], pn. "[...],
podczas gdy ocena przesłanki utraty możliwości faktycznego władania działką przed 5 kwietnia 1958 r. dotyczy pojęcia działki wydzielonej geodezyjnie, stanowiącej część powierzchni ziemskiej, a zatem dotyczy również części nieruchomości wydzielonej prawnie, co powoduje, że stroną każdego postępowania odszkodowawczego byłby każdoczesny nabywca roszczenia odnoszącego się do każdej z poszczególnych działek objętych poszczególnymi numerami hipotecznymi Nr [...]; dlatego, nawet gdyby potencjalnie uznać, że działki nie zostały wydzielone prawnie, a numery hipoteczne w rzeczywistości nigdy nie powstały i były jedynie numerami planowanymi, to kwestia ta jest bez znaczenia dla oceny przesłanek odszkodowawczych na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n.;
3. art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 1 i art. 12 dekretu przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że wykazanie legitymacji do ustalenia i przyznania odszkodowania polega na udowodnieniu własności nieruchomości warszawskiej 21 listopada 1945 r., to jest w dacie wejścia w życie dekretu,
podczas gdy przesłanką ustalenia i przyznania odszkodowania jest wykazanie nabycia prawa własności nieruchomości warszawskiej przed 21 listopada 1945 r. oraz pozostanie jej właścicielem do 21 listopada 1945 r., a zatem niewłaściwie uznano, że dawny właściciel dla wykazania swojej legitymacji powinien przedstawić dokument potwierdzający własność nieruchomości warszawskiej, zgodnie ze stanem prawnym na dzień 21 listopada 1945 r.;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 ust. 1 (powinno być "pkt 1" – przypis NSA) lit. a i lit. c w związku z art. 3 § 1 pkt 2 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę z przekroczeniem granic sprawy legalności zaskarżonych decyzji Komisji pod względem zgodności z prawem, w wyniku zaniechania wnikliwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego, wydania rozstrzygnięcia w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy oraz ustaleń objętych zaskarżonymi decyzjami Komisji oraz z pominięciem racji podniesionych przez stronę skarżącą, a także orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji Komisji, podczas gdy w wypadku prawidłowej kontroli, decyzje Komisji powinny zostać uchylone z powodu naruszenia art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 i 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a., lecz z przyczyn odmiennych niż wskazane przez Sąd I instancji, ponieważ:
a) postępowanie dowodowe w administracji polega na gromadzeniu przez organ materiału dowodowego samodzielnie, a następnie poddaniu go weryfikacji oraz ocenie; oznacza to, że to na organie spoczywa obowiązek zebrania stosownego materiału dowodowego weryfikującego twierdzenia wnioskodawcy, że jego poprzednik prawny był właścicielem nieruchomości do 21 listopada 1945 r. oraz poddać ocenie ten materiał;
b) stosownie do art. 76 § 1 i 3 K.p.a. w związku z § 34 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 1946 r. o urządzeniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych (Dz. U. poz. 366 ze zm.), w związku z § 62 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 grudnia 1932 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania sądów apelacyjnych, okręgowych i grodzkich w sprawach cywilnych (Dz. U. poz. 941), zaświadczenie z 16 czerwca 2005 r. zostało sporządzone w przepisanej formie przez podmiot umocowany na podstawie ustawy, w zakresie jego działania, więc stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone; zatem, domniemaniem prawdziwości dokumentu urzędowego objęte jest również stwierdzenie, że zachowana część księgi hipotecznej potwierdza, że wniosek z 5 stycznia 1943 r. nr 34, dotyczący wpisu nabycia przez H.R. prawa własności nieruchomości "[...]" na mocy umowy sprzedaży z 28 lipca 1942 r., zawartej przed notariuszem niemieckim A.G., za nr rep. [...], oraz wniosek z 9 marca 1944 r. nr 55, zawierający informację, jakimi numerami hipotecznymi, po przeprowadzeniu parcelacji, oznaczono 59 działek wchodzących w skład nabytej przez H.R. w dniu 28 lipca 1942 r. nieruchomości hipotecznej, zostały zatwierdzone postanowieniem Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego w Warszawie z 17 marca 1944 r., ponieważ nie został przeprowadzony skuteczny dowód przeciwko treści tego zaświadczenia;
c) Sąd I instancji naruszył reguły dowodowe odnoszące się do wykazania tzw. faktów negatywnych w postaci braku sprzedaży do 21 listopada 1945 r. przez H.R. działek hip. nr [...], [...], [...] oraz nr [...], objętych wykazem hipotecznym księgi wieczystej nieruchomości dawnej pod nazwą "[...]" hip nr [...], w wyniku przedstawienia faktu pozytywnego przeciwnego, to jest nabycia przez H.R. na mocy umowy sprzedaży z 28 lipca 1942 r. działki o nr hip. [...] pn. "[...]", co wyłącza wskazywaną okoliczność negatywną, że nie zostało wykazane (z uwagi na brak dokumentów mogących stanowić przeciwdowód), że 21 listopada 1945 r. H.R. nie pozostawała właścicielką wyżej wymienionych działek hipotecznych;
d) dokonane rozporządzenia działkami, to jest darowanie przez H.R. gminie gruntów pod drogi oraz teren użyteczności publicznej oraz zbycie przez nią przed 21 listopada 1945 r. działek na rzecz A.S., M. i B. P., M. P,. E. B., L. H. T., a także na rzecz Z. U. (zakładając, że do tego rozporządzenia doszło), nie mają znaczenia dla wykazania, że nie przysługiwało jej prawo własności działek, będących przedmiotem kontrolowanych decyzji Komisji, do 21 listopada 1945 r.;
e) Sąd I instancji podjął próbę narzucenia Komisji oceny prawnej odnośnie do stanu faktycznego, który jest sprzeczny z ustaleniami Komisji, wykracza poza te ustalenia oraz nie ma potwierdzenia w aktach sprawy; nie stanowi też wyrażonych przez Sąd I instancji wytycznych co do dalszego postępowania w ujęciu art. 153 P.p.s.a. (przez stwierdzenie, że 59 nowo utworzonych działek stanowiło grunty budowlane inwestycyjne oraz że H.R. jako właścicielka działek, za które żądane jest odszkodowanie, była właścicielką jeszcze innej nieruchomości na której zamieszkiwała), pomimo że fakty te nie były przedmiotem ustaleń organu administracyjnego na podstawie akt sprawy; zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji, Komisja ma dokonać oceny, czy następcom prawnym dawnych właścicieli przysługuje na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie za szereg działek (parcel) o przeznaczeniu budowlanym inwestycyjnym, o ile dawny właściciel zamieszkiwał na innej nieruchomości, która pozostawała jego własnością;
1. art. 145 § 1 ust. 1 (powinno być "pkt 1" – przypis NSA) lit. a i lit. c w związku z art. 3 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 i 2 oraz 153 P.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę, z przekroczeniem granic sprawy, decyzji Komisji skutkującą ich uchyleniem, podczas gdy w wypadku właściwej kontroli decyzje powinny zostać uchylone, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez Sąd I instancji; zgodnie z wiążącymi Komisję oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (w wyniku rozstrzygnięcia sprawy na niekorzyść skarżącej), Komisja powinna ocenić:
a) czy spadkobierca H.R., a także nabywcy jego roszczeń, w tym skarżąca kasacyjnie, występując o odszkodowanie za 5,4142 ha, wykazali się tytułem prawnym do nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu, to jest 21 listopada 1945 r., podczas gdy granicami niniejszej sprawy jest objęte jedynie odszkodowanie za działki hip. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], a nie odszkodowanie za całą nieruchomość objętą księgą wieczystą dawnej nieruchomości pn. "[...]" nr hip. [...], co skutkuje brakiem wyrażenia przez Sąd I instancji jednoznacznej oceny prawnej, dlaczego zgromadzony dotychczas materiał dowodowy w postaci zaświadczenia z 16 czerwca 2005 r. oraz pozyskanych przez Komisję dokumentów stanowiących karty z wykazu hipotecznego księgi wieczystej dawnej nieruchomości pn. "[...]", jest zdaniem Sądu I instancji, niewystarczający do wykazania tytułu prawnego przysługującego H.R. do działek hipotecznych będących przedmiotem decyzji Komisji;
b) czy procedowanie przez organ administracyjny w celu przyznania odszkodowania za szereg działek budowlanych objętych księgą wieczystą dla dawnej nieruchomości pn. "[...]" i podzielenia postępowania odszkodowawczego na kilkadziesiąt pojedynczych spraw, nie doprowadziło do obejścia przepisów co do przesłanek art. 215 u.g.n., w wypadku przyjęcia, że art. 215 u.g.n. odnosi się do "działki" w znaczeniu nieruchomości wydzielonej prawnie;
c) czy w świetle obowiązujących przepisów i praktyki orzeczniczej zasadne było podzielenie postępowania odszkodowawczego na kilkadziesiąt pojedynczych spraw i prowadzenie ich w stosunku do poszczególnych części nieruchomości, podczas gdy to Sąd I instancji powinien jednoznacznie wyrazić wiążącą Komisję ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, czy stosownie do art. 215 u.g.n. przesłanka władania powinna być oceniana w stosunku do całej nieruchomości objętej księgą wieczystą dawnej nieruchomości nr hip. [...], czy też powinna odnosić się do pojęcia działki wydzielonej geodezyjnie, stanowiącej część powierzchni ziemskiej, a zatem również części nieruchomości wydzielonej prawnie; w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, wbrew stanowisku Sądu I instancji, to etap kontroli decyzji administracyjnej jest miarodajny dla tego rodzaju ocen prawnych; Sąd I instancji opowiedział się za oceną prawną, zgodnie z którą faktyczne władanie nieruchomością powinno dotyczyć całej nieruchomości wydzielonej prawnie;
2. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę kasacyjną, weryfikację rozstrzygnięcia oraz prześledzenie toku rozumowania Sądu w wyniku:
a) braku wskazania przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał, że badanie faktycznej możliwości władania działką przed 5 kwietnia 1958 r. powinno dotyczyć całej nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym, a nie nieruchomości w znaczeniu określonej części powierzchni ziemskiej wytyczonej granicami w przestrzeni, a zatem również części nieruchomości w znaczeniu prawnym;
b) braku wskazania przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał, że nie doszło do wyodrębnienia prawnego poszczególnych działek hipotecznych w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie zaprzeczył treści poszczególnych aktów notarialnych, zgodnie z którymi został zatwierdzony plan parcelacyjny nieruchomości dawnej pod nazwą "[...]";
c) braku jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów postawionych w skargach m.st. Warszawy oraz K.S., co powoduje, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli, czy ustalenia faktyczne dokonane przez Komisję odpowiadają prawu oraz zaniechał wnikliwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego, z uwzględnieniem racji podniesionych przez stronę skarżącą;
d) wydania wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy, ponieważ Przewodnicząca w trakcie sprawozdania wskazała, że sprawa ul. B. jest bardzo rozległa i dlatego przekazane akta administracyjne zostały podzielone pomiędzy poszczególne składy orzekające, a więc przyznała, że wydając zaskarżony wyrok nie dysponowała całością akt sprawy.
Z uwagi na powyższe K.S. wniosła o "oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwzględnieniem odmiennej oceny prawnej" na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a. Następnie, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz rozpoznanie jej skarg na 4 decyzje Komisji. Ewentualnie, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniosła o zasądzenie od Komisji zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa przed sądami administracyjnymi według norm przepisanych. Wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sformułowano również wniosek dowodowy.
Wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie, poświadczonych za zgodność z oryginałem w dniu 8 marca 2022 r., dowodów z:
a) wykazu hipotecznego księgi wieczystej dawnej nieruchomości pn. "[...]", przechowywanej w archiwum Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa: (i) strony tytułowej tomu I oraz kart działu I wykazu hipotecznego w tomie I, k. 2-11; (ii) strony tytułowej tomu II oraz kart działu I wykazu hipotecznego w tomie I, k. 2-12;
b) przechowywanej w archiwum Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa: kart działu II wykazu hipotecznego w tomie I, k. 34-58, to jest kart w zakresie wpisu wniosku nr 55;
c) wykazu hipotecznego księgi wieczystej dawnej nieruchomości pn. "[...]" przechowywanej w archiwum Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa (i) kart księgi umów tomu I, k. 213-234, to jest kart w zakresie wniosku nr 55 z księgi umów tej księgi; (ii) resztki wyrwanej karty 45 (planu) ze zbioru dokumentów tomu I tej księgi, (iii) kart 46-51 ze zbioru dokumentów tomu I tej księgi, obejmujących zaświadczenie Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie z 19 marca 1943 r. numer VI-g-1; (iv) karty działu I wykazu hipotecznego w tomie I, k. 5, to jest w zakresie wpisu zastrzeżenia z wniosku nr 55; (v) karty księgi umów tomu I, k. 236 i 238, czyli karty w zakresie postanowienia z 17 marca 1944 r. zatwierdzającego wniosek nr 55 księgi umów tej księgi; (vi) kart działu I wykazu hipotecznego w tomie I, k. 9-10, czyli kart w zakresie wpisu wniosku nr 55;
d) wykazu hipotecznego księgi wieczystej dawnej nieruchomości pn. "[...]" przechowywanej w archiwum Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa - mapy sytuacyjnej dla celów prawnych na podstawie badań archiwalnych i hipotecznych, sporządzonej we wrześniu 1975 r. złożonej do zbioru dokumentów tomu I tej księgi;
"na fakt: treści tych dokumentów w tym stanu prawnego oraz faktycznego objętego w/w dokumentami".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wprawdzie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje Komisji, ale na skutek błędnej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, które zostały wydane na niekorzyść skarżącej i z naruszeniem art. 134 § 2 P.p.s.a. Decyzje Komisji powinny zostać uchylone, ale nie z przyczyn wyrażonych w zaskarżonym wyroku.
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie uznał, że nie doszło do prawnego wyodrębnienia nieruchomości hipotecznych dla działek gruntu oznaczonych numerami 1-59 i miejskimi numerami hipotecznymi [...] do [...]. Zdaniem Sądu, księgi hipoteczne były wyłącznie projektowane, co powoduje, że wnioski o odszkodowanie nie mogły być procedowane jako dotyczące osobnych nieruchomości hipotecznych. Na 19 marca 1943 r. datowane jest zaświadczenie Wydziału Planowania Miasta Zarządu Miejskiego w Warszawie Nr VI-g-1, potwierdzające ustalenie numerów parceli oznaczonych od 1 do 59 oraz przyporządkowanych im miejskich numerów hipotecznych od [...] do [...]. Jak wskazał Sąd Najwyższy, "przy sprzedaży oddzielnych działek przy parcelacji przestrzeń ich z powołaniem się na plan parcelacyjny wchodzi do wykazu hipotecznego wszystkich nabywców, obszar więc i granica działek mają znamię wiary publicznej" (orzeczenie SN z 17 października 1930 r. sygn. akt I C 533/30, OSN(C) 1930/2/190). Również w piśmiennictwie akceptowano praktykę ujawniania w wykazie hipotecznym oddzielnych parceli powstałych na skutek zatwierdzonego planu parcelacyjnego wraz z przyporządkowanymi im numerami hipotecznymi. Zmiana właścicieli poszczególnych działek hipotecznych oznaczonych oddzielnymi miejskimi numerami hipotecznymi mogła nastąpić w ramach dotychczasowego wykazu hipotecznego nieruchomości. To miało miejsce w niniejszej sprawie.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 28 K.p.a., skarżąca podała, że Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że utrata faktycznej możliwości władania "działką" przed 5 kwietnia 1958 r. powinna być oceniana wyłącznie co do całej nieruchomości objętej księgą wieczystą dawnej nieruchomości nr hip. [...] (jako działki wydzielonej prawnie), a poza tym stanowiska tego nie uargumentował, natomiast przywołany przez Sąd wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3830/18 dotyczy odmiennego stanu faktycznego.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, "działka" w ujęciu art. 215 u.g.n. powinna być interpretowana tak, jak "działka gruntu" na podstawie art. 4 pkt 3 u.g.n., ponieważ trudno uznać, aby zbliżone pojęcia, którymi posługuje się ustawa były interpretowane różnie. Stanowisko uzasadniające możliwość przyznania odszkodowania za "działkę gruntu" w znaczeniu faktycznym, w ujęciu art. 4 pkt 3 u.g.n., jest szeroko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2306/16). Biorąc pod uwagę historyczną wykładnię przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., przy rekonstrukcji terminu "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" należy odwołać się do terminologii zamieszczonej w dekrecie. Dekret z kolei nie posługuje się pojęciem nieruchomości w znaczeniu prawnym, w tym wieczystoksięgowym, lecz pojęciem gruntu. Z tego względu istnieje możliwość rozpoznania wniosku dekretowego i wydania decyzji administracyjnej na podstawie projektowanego podziału nieruchomości, przyjmowanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem, "ustalenie przesłanek art. 215 u.g.n., w tym utraty faktycznej możliwości władania działką, może odnosić się do części nieruchomości wytyczonej w przestrzeni, w sytuacji gdy znany jest przebieg granic przedmiotowych działek na podstawie współrzędnych i punktów granicznych, określających ich położenie we właściwym układzie przestrzennym".
Konsekwencją dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni określenia "działka" w ujęciu art. 215 ust. 2 u.g.n. było niewłaściwe ustalenie podmiotów stanowiących strony postępowania o ustalenie i przyznanie odszkodowania. Sąd błędnie uznał, że stroną każdego postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. powinni być wszyscy nabywcy roszczeń odnoszących się do każdej z poszczególnych działek (parceli) objętych poszczególnymi numerami hipotecznymi [...]. Takie stanowisko powoduje, że wskazania dotyczące dalszego postępowania są niewykonalne z uwagi na wydanie szeregu ostatecznych decyzji administracyjnych uwzględniających dokonanie parcelacji dawnej nieruchomości pn. "[...]".
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonych decyzji Komisji z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. w wyniku oderwania rozstrzygnięcia od treści materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy oraz ustaleń objętych zaskarżonymi decyzjami Komisji. Sąd powinien odnieść się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego, z uwzględnieniem racji podniesionych przez stronę skarżącą. Sąd przekroczył granice sprawy, co doprowadziło do orzeczenia na niekorzyść K.S.. Sąd I instancji dokonał oceny stanu faktycznego oraz prawnego, który nie był przedmiotem poszczególnych decyzji Komisji – w zakresie, w jakim odniósł się do stanu prawnego oraz faktycznego całej nieruchomości pn. "[...]", podczas gdy taka nieruchomość nie była przedmiotem którejkolwiek z zaskarżonych decyzji.
Odnosząc się do kwestii ciężaru dowodu wykazania własności nieruchomości do 21 listopada 1945 r., wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że to organ administracji powinien zebrać stosowny materiał dowodowy, weryfikujący jej twierdzenia oparte na treści zaświadczenia z 16 czerwca 2005 r., że jej poprzednik prawny był właścicielem nieruchomości do 21 listopada 1945 r. oraz dokonać jego ewentualnego uzupełnienia, a następnie poddać go ocenie. Uzyskane przez Komisję materiały źródłowe z wykazu hipotecznego potwierdziły treść wpisów objętych zaświadczeniem z 16 czerwca 2005 r. Poza zaświadczeniem, dla stwierdzenia przysługiwania H.R. prawa własności nieruchomości co do poszczególnych zatwierdzonych parceli (działek) do 21 listopada 1945 r., jest wystarczająca analiza zgromadzonych w sprawie odpisów akt, wykazu hipotecznego księgi wieczystej nieruchomości dawnej pn. "[...]". Natomiast zawarte w zaświadczeniu z 16 czerwca 2005 r. stwierdzenie, że zaświadczenie o treści księgi wieczystej nie może być wydane nie powoduje, że nie mogło zostać wydane zaświadczenie na podstawie ksiąg i akt z zachowanej części księgi wieczystej. Z kolei, treść zaświadczenia objęta jest domniemaniem prawdziwości dokumentu urzędowego, w tym na temat wniosku z 5 stycznia 1943 r. nr 34 o nabyciu przez H.R. 28 lipca 1942 r. prawa własności nieruchomości "[...]", oraz wniosku z 9 marca 1944 r. nr 55 zawierającego informację, jakimi numerami hipotecznymi, po przeprowadzeniu parcelacji, oznaczono 59 działek wchodzących w skład nabytej nieruchomości. Domaganie się przez Sąd I instancji, aby to ona wykazała i udowodniła brak sprzedaży przez H.R. do dnia wejścia w życie dekretu działek nr hip. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz [...], stanowi rażące naruszenie podstawowych, obowiązujących również w postępowaniu administracyjnym, reguł dowodowych. W sprawie nie zostało w jakikolwiek sposób nawet uprawdopodobnione, że doszło do rozporządzenia parcelami (działkami), będącymi przedmiotem decyzji Komisji.
Ponadto, dla ustalenia czy 21 listopada 1945 r. H.R. była właścicielką wyżej wskazanych działek, nie ma znaczenia fakt sprzedaży innych działek przed 21 listopada 1945 r. Stanowisko WSA, że oceny legitymacji K.S. należy dokonać w stosunku do całej powierzchni nieruchomości pn. "[...]" jest niezasadne. Tym samym, Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy i orzekł na niekorzyść skarżącej z naruszeniem art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a., odnosząc się do całości nieruchomości pn. "[...]", to jest również w części, w której nie doszło do wydania kontrolowanych decyzji Komisji.
Sformułowane przez Sąd I instancji zalecenie, żeby Komisja ustaliła, czy H.R. nie zamieszkiwała na terenie innej nieruchomości, której była właścicielką, nie stanowią w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, wiążącej oceny prawnej (art. 153 P.p.s.a.) oraz wiążących wytycznych dla Komisji co do dalszego postępowania. Ponadto, z naruszeniem tego przepisu Sąd I instancji nakazał Komisji wyjaśnienie, czy H.R., a także nabywcy jej roszczeń, w tym K.S., występując o odszkodowanie wykazali się tytułem prawnym do całej nieruchomości pn. "[...]" na dzień wejścia w życie dekretu. Sąd I instancji nie wyjaśnił bowiem, z jakiego powodu uznał zgromadzony materiał dowodowy za niewystarczający dla wykazania tytułu prawnego przysługującego H.R. do działek będących przedmiotem decyzji Komisji, bądź też całej dawnej nieruchomości pn. "[...]". Nie wskazał również, w jaki sposób organ administracji ma zweryfikować, czy zaświadczenie z 16 czerwca 2005 r. oraz pozyskane przez Komisję dokumenty z wykazu hipotecznego księgi wieczystej dawnej nieruchomości pn. "[...]" w sposób wystarczający wykazują przysługiwanie H.R. prawa własności.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, brak odłączenia poszczególnych ksiąg hipotecznych dla szeregu parceli utworzonych na podstawie zatwierdzonego planu parcelacyjnego nie stanowi dowodu, że nie doszło do ich wyodrębnienia prawnego, ponieważ, zgodnie z Instrukcją do ustawy hipotecznej z 1818 r., dopuszczono możliwość uregulowania osobnych parceli należących do różnych właścicieli w jednej księdze hipotecznej.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że Sąd I instancji nie podał przyczyn, dla których badanie faktycznej możliwości władania działką przed 5 kwietnia 1958 r. powinno dotyczyć całej nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym. Nie wskazał również przyczyn, dla których uznał, że nie doszło do wyodrębnienia prawnego poszczególnych działek hipotecznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez K.S., Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisji.
W piśmie, które wpłynęło 17 września 2024 r., K.S., na podstawie art. 124 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wniosła o zawieszenie postępowania kasacyjnego z uwagi na niewłaściwy skład Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich do czasu wykazania przez Komisję, że jej skład jest zgodny z art. 4 ust. 1 ustawy.
W piśmie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, to jest:
a) wniosku z 24 lipca 2024 r. o udzielenie informacji publicznej przez wskazanie, w jakim dokładnie terminie Bartłomiej Opaliński pełnił funkcję w Komisji oraz na jakiej podstawie faktycznej i prawnej został odwołany;
b) e-maila z 9 sierpnia 2024 r. Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, zawierającej pismo Komisji z 7 sierpnia 2024 r., na podstawie którego zawiadomiono r. pr. A.S. (pełnomocnika K.S.) o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia wniosku z 24 lipca 2024 r. – na dzień 24 września 2024 r.
na okoliczność braku odwołania Bartłomieja Opalińskiego z funkcji członka Komisji w sposób przewidziany w art. 4 ust. 1 ustawy. Zdaniem K.S., Sejm RP nie podjął uchwały w sprawie odwołania Bartłomieja Opalińskiego z funkcji członka Komisji. Zatem, skład Komisji (9 członków) jest nieznany ustawie, co uniemożliwia jej działanie.
K.S. zakwestionowała skuteczność udzielenia 31 lipca 2024 r. pełnomocnictwa adw. T.D. (k. 652) przez Przewodniczącego Komisji Arkadiusza Myrchę w związku z brakiem możliwości działania przez Przewodniczącego za Komisję, ponieważ jej skład jest sprzeczny z ustawą.
Ponadto, przedstawiła dodatkowe uzasadnienie skonkretyzowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego błędnego zastosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 28 K.p.a., również w kontekście niezastosowania zasad wynikających z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i ust. 1 Konstytucji RP.
K.S. podkreśliła, że treść uchwały NSA z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23 nie wpływa w jakimkolwiek stopniu na istnienie jej interesu prawnego jako strony postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją administracyjną, jako nabywczyni spadku po dawnym właścicielu (art. 1051 K.c. w związku z art. 1053 K.c.). NSA w tej uchwale wypowiedział się wyłącznie co do umowy przelewu wierzytelności (art. 509 § 1 K.c.), która stanowi przykład sukcesji singularnej. Tym samym nie zakwestionował poglądu zawartego w wyroku składu 7 sędziów NSA z 13 października 2003 r. sygn. akt OSA 4/03, zgodnie z którym nabywca spadku od spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości jest stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a., postępowania administracyjnego prowadzonego w związku ze zgłoszonym wnioskiem na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. W związku z tym, skoro K.S. nabyła udział w spadku po H.R. na podstawie umowy z 19 stycznia 2011 r., to uzyskała przymiot strony w postępowaniu o ustalenie i przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. w miejsce K.R., stosownie do art. 30 § 4 K.p.a. Gdyby nawet przyjąć, że uchwała NSA o sygn. akt I OPS 1/23 wykluczała, że nabywca spadku stosownie do art. 30 § 4 K.p.a. wchodzi w miejsce zbywcy, to rekomendowane przez NSA rozumienie przepisów art. 1051 I art. 1053 K.c. w związku z art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w związku z art. 28 K.c. jest sprzeczne z zasadami wynikającymi z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji.
Podsumowując, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2011 r. na podstawie nowej interpretacji przepisów prowadziłoby do naruszenia zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Usuwanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a więc nie może prowadzić do usuwania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych, w sytuacji w której istnieją rozbieżności orzecznicze co do wykładni przepisu prawa. Przyjęcie odmiennej interpretacji przepisów w postępowaniu, po uchyleniu ostatecznej decyzji administracyjnej, wywołuje taki sam skutek jak zmiana interpretacji w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym. Jest to niedopuszczalne i prowadzi do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy kontroli decyzji Komisji, nie był uprawniony do zastosowania obecnie praktykowanej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n., która nie obowiązywała w momencie wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2011 r.
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, Miasto Stołeczne Warszawa, Prokurator Regionalny we Wrocławiu, a także [...] – Stowarzyszenie [...] wnieśli o nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych. Granice te są wyznaczone wskazanymi w nich podstawami, którymi mogą być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Przed odniesieniem się do zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie zaznaczyć należy, że na rozprawach w dniu 16 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również sprawy o sygn. akt: I OSK 1041/22 (od wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 270/20), która dotyczyła przyznania odszkodowania K.R. za pierwszą działkę na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., I OSK 1042/22 (od wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 271/20), która dotyczyła przyznania odszkodowania K.R. za drugą działkę, I OSK 530/22 (od wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 272/20) oraz I OSK 1030/22 (od wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 273/20), w których przyznano odszkodowanie za dwie działki na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. K.S.1 jako nabywcy spadku, a także sprawę I OSK 1878/22 (od wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2620/19), która dotyczyła przyznania odszkodowania za cztery działki na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. K.S., która również powołała się na nabycie ¼ części spadku i umowę działu spadku z 19 stycznia 2011 r. zawartą z K.R. - spadkobiercą H.R..
We wszystkich tych sprawach Prezydent miasta Warszawy wydał decyzje na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. o przyznaniu odszkodowania na rzecz wskazanych osób, decyzje te stały się ostateczne i zostały wykonane. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich we wszystkich sprawach uchyliła decyzje odszkodowawcze, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wszystkich powołanych sprawach uchylił decyzję Komisji. Skargi kasacyjne we wszystkich tych sprawach zostały rozpoznane na rozprawach w dniu 16 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wszystkie skargi kasacyjne w wymienionych wyżej sprawach mając na uwadze, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiadają prawu mimo, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił w pełni stanowiska prawnego wyrażonego w uzasadnianiach zaskarżonych wyroków.
Stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z: 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 968/21, 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11, z 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i I OSK 345/05, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na wstępie należy odnieść się do podniesionych przez Komisję zarzutów kasacyjnych, co do których należy uznać, że ich istota sprowadza się do zarzucenia Sądowi I instancji dokonania wadliwej kontroli decyzji Komisji i przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od ustaleń dokonanych w zaskarżonych decyzjach oraz sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób przedstawiający stan sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. Zarzuty te dotyczą zarówno naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4a w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy o Komisji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a., jak również naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 P.p.s.a. Przy czym odnotować trzeba, że ich konstrukcja została oparta na tworzeniu swego rodzaju zbitek przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez jasnego ich wskazania. Niezależnie od tego, należało uznać, że zasadnie skarżąca kasacyjnie Komisja zwróciła uwagę, że treść decyzji Komisji jest różna od tej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku, choć należy zastrzec, że nie w takim zakresie, jak wskazała Komisja.
Z akt sprawy wynika, że zaskarżone decyzje Komisji z 24 września 2019 r. zostały wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Decyzjami tymi Komisja uchyliła w całości odpowiednio decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z 24 listopada 2011 r. i przekazała sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podał, że: "W tej sprawie jako podstawę prawną zaskarżonych decyzji kasatoryjnych Komisja powołała art. 29 ust. 1 pkt. 3 ustawy (w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4). Przepis ten stanowi, że w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi przy tym o sytuację, w której decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa." (s. 19). Doprowadziło to Sąd I instancji do przyjęcia stanowiska, że Komisja "(...) w całokształcie swoich obszernych rozważań nie stwierdziła rażącego naruszenia prawa (...)". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku została zatem wskazana niewłaściwa podstawa prawna decyzji Komisji (art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy), a co za tym idzie nieuzasadnione jest wymaganie Sądu I instancji, aby Komisja wykazała, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Trafnie Komisja zwróciła uwagę, że tylko przepisy art. 29 ust. 1 pkt 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 (a nie pkt 4a) ustawy odwołują się do przesłanek związanych z brakiem podstaw prawnych i rażącym naruszeniem prawa.
Wskazane uchybienie należało jednak potraktować wyłącznie jako omyłkę Sądu I instancji, która w istocie nie miała wpływu na wynik sprawy. Dalsze rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazują bowiem, że przedstawiony przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy znajduje oparcie w zaskarżonych decyzjach i zgromadzonym materiale dowodowym. Tym samym zaskarżony wyrok poddawał się kontroli. Poza tym nie można przypisać Sądowi I instancji wskazywanego przez Komisję stanowiska, zgodnie z którym decyzja o charakterze kasatoryjnym mogła być wydana tylko w sytuacji, w której decyzje reprywatyzacyjne zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (uzasadnienie zarzutu sformułowanego w punkcie 1). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie można wywieść, że takie stanowisko Sąd I instancji wyraził. Natomiast co do zasady, należy zgodzić się z Sądem i instancji, że wyeliminowanie przez Komisję z obrotu ostatecznych decyzji odszkodowawczych z 2011 r. powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy Komisja stwierdzi oczywiste nieprawidłowości w postępowaniu organu, a w następstwie tego uzna, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego od początku, celem merytorycznego zakończenia sprawy, wymaga podjęcia szerszych dodatkowych czynności. Nie jest natomiast zasadne zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w celu poszukiwania wadliwości decyzji reprywatyzacyjnych, bądź też jedynie w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych co do prawidłowości decyzji.
Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie (podobnie jak skargi kasacyjne wniesione w pozostałych sprawach wcześniej wymienionych, które są tożsame pod względem okoliczności faktycznych i prawnych) oraz obszerne zarzuty w nich sformułowane dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, koncentrują się na dwóch podstawowych zagadnieniach, które H.R. nabyła na podstawie umowy zawartej w dniu 22 lipca 1942 r. nieruchomość hipoteczną "[...]", a drugie zagadnienie dotyczyło ustalenia zakresu i przedmiotu odszkodowania z art. 215 ust. 2 u.g.n.
Z uwagi na tożsamość okoliczności faktycznych i prawnych w wymienionych wcześniej sprawach, a także chronologię zdarzeń, pierwsza była rozpoznawana sprawa o sygn. akt I OSK 1041/22 (wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 270/20), która dotyczyła przyznania odszkodowania K.R. decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 23 marca 2010 r. wydaną na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. w kwocie 813 576,00 zł za pierwszą działkę hip. nr [...] o pow. 933 m² powstałą z parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]" nr hip. [...]. Stąd też w sprawie o sygn. akt I OSK 1041/22 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się szczegółowo do dwóch podstawowych, a zasygnalizowanych wyżej zagadnień. Mając na uwadze tożsamość okoliczności faktycznych i prawnych wymienionych spraw, tożsamość zapadłych rozstrzygnięć, a także zarzutów skarg kasacyjnych jak również okoliczność, że sprawy te zostały rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawach w tym samym dniu, to jest 16 stycznia 2025 r., w tym samym składzie orzekającym, w niniejszej sprawie o sygn. akt I OSK 1878/22 należy wprost odwołać się do argumentacji zawartej w uzasadnianiu wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 1041/22.
Pierwsze zagadnienie o fundamentalnym znaczeniu związane jest z ustaleniami i oceną spełnienia przez poprzedniczkę prawną K.R. – H.R. przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości hipotecznej [...] hip. [...], z parcelacji której powstało kilkadziesiąt działek, w tym działki objęte wskazanymi wyżej sygnaturami spraw, przedmiotem których było przyznanie odszkodowania za poszczególne działki na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. Wątpliwości dotyczące nabycia przez H.R. prawa własności nieruchomości hipotecznej [...] hip. [...] na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 22 lipca 1942 r. mają zróżnicowany charakter. Po pierwsze, wątpliwości te wynikają z faktu niezachowania się pełnej dokumentacji w tym umowy sprzedaży z 22 lipca 1942 r., jak również niezachowania się kompletnej księgi hipotecznej. Zachowały się natomiast fragmenty księgi hipotecznej, w których między innymi występują wpisy dotyczące tej nieruchomości, jak również akty notarialne z 1943 r. i 1944 r., na podstawie których H.R. sprzedała osobom trzecim poszczególne parcele powstałe z parcelacji nieruchomości hipotecznej [...] nabytej na podstawie umowy z 22 lipca 1942 r. Po drugie, wątpliwości dotyczące nabycia przez H.R. na podstawie umowy z 22 lipca 1942 r. prawa własności nieruchomości hipotecznej [...] hip.1750, związane są z takimi faktami jak: sporządzenie aktu notarialnego z 22 lipca 1942 r. przez notariusza niemieckiego A.E. w Warszawie, wówczas Generalnym Gubernatorstwie, który to akt w świetle obowiązującego dekretu z 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenach RP, nie mógł być uznany za ważny w rozumieniu prawa polskiego, a także fakt, że sprzedający przedmiotową nieruchomość to osoby przynależne do narodowości niemieckiej, reprezentowani przy zawieraniu umowy przez Reichsführera SS Komisarza Rzeszy Heinricha Himmlera oraz Untersturmführera Gerharda Stabenow.
Natomiast drugie istotne zagadnienie podnoszone w skargach kasacyjnych dotyczy kwestii materialnoprawnych związanych z wykładnią art. 215 ust. 2 u.g.n., a więc przesłanek, od spełnienia których zależy możliwość uzyskania odszkodowania, oczywiście przy uprzednim przyjęciu, że poprzedniczka prawna K.R. – H.R. nabyła prawo własności nieruchomości hipotecznej [...] hip. [...] na podstawie umowy zawartej 22 lipca 1942 r. Jednak w ramach tego zagadnienia, pierwszoplanowe znaczenie ma kwestia podnoszona przez Sąd I instancji oraz w skardze kasacyjnej K.S., a dotycząca rozumienia samego przedmiotu odszkodowania, tzn. czy przedmiotem odszkodowania są poszczególne działki powstałe z parcelacji nieruchomości hipotecznej [...], jak przyjął Prezydent m.st. Warszawy w wydanych decyzjach odszkodowawczych, a następnie Komisja, czy też przedmiotem odszkodowania jest nieruchomość hipoteczna [...], jak przyjął Sąd I instancji i jak podnosi skarżąca kasacyjnie K.S. w niniejszej sprawie oraz m. st. Warszawa w skargach kasacyjnych w pozostałych sprawach. To zagadnienie dotyczące rozumienia przedmiotu odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. będzie tym samym przedmiotem rozważań w dalszej części.
Przechodząc do pierwszego wskazanego powyzej zagadnienia dotyczącego ustalenia, czy H.R. nabyła na podstawie umowy zawartej w dniu 22 lipca 1942 r. prawo własności nieruchomości hipotecznej [...] – skoro ustalenie tego tytułu prawnego jest niezbędną przesłanką do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. - należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy takie ustalenia może czynić organ administracji, a w konsekwencji sąd administracyjny. Zaznaczyć należy, że w powyższej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w uzasadnieniu wyroku z 21 kwietnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3140/19, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane stanowisko. Mianowicie NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 3140/19 wskazał, że "w toku postępowania organy administracji obowiązane są do czynienia ustaleń dotyczących prawa własności określonej nieruchomości. Ustalenie tytułu prawnego do nieruchomości powinno nastąpić w postępowaniu administracyjnym, skoro jest niezbędną przesłanką do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 u.g.n." W orzecznictwie Sądu Najwyższego zwrócono uwagę, że nie znajduje uzasadnienia poszukiwanie dowodów potwierdzających własność w postępowaniu cywilnym, podczas gdy postępowanie administracyjne użycza całego instrumentarium procesowego przydatnego do czynienia ustaleń w tym zakresie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 marca 2010 r. sygn. akt III CSK 169/09, publ. OSNC-ZD 2010/4/109).
W tej kwestii zasadne jest powołanie się na wyroki Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2009 r. sygn. akt I ACa 920/08 (publ. Lex nr 5309084, OSA 2011/7/79-80) i z 14 listopada 2014 r. sygn. akt I ACa 716/14 (publ. Lex nr 1649133). Obie sprawy dotyczyły ustalenia stanu prawnego nieruchomości przejętych na podstawie dekretu warszawskiego. Powyższy Sąd w sposób jednoznaczny wskazał, że fakt prawotwórczy, jako przesłanka nabycia prawa do określonego świadczenia (prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego), będzie musiał być ustalony w postępowaniu administracyjnym, nadal toczącym się na skutek wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Warto przytoczyć stanowisko Sądu Apelacyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 15 stycznia 2009 r. sygn. I ACa 920/08, w którym Sąd Apelacyjny stwierdził, że "w pełni podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, że powództwo o ustalenie nie może prowadzić do samodzielnego ustalania uprawnień, jeżeli rozstrzygnięcie o nich jest nierozerwalnie związane z rozstrzyganiem określonych stosunków prawnych (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 12 kwietnia 2001 r., III CZP 8/01, OSNC 2001/10/146 i Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, część pierwsza, tom 1 pod red. Tadeusza Erecińskiego s. 465). Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie sąd powszechny, lecz organ administracji w postępowaniu o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) posiada kompetencję do ustalenia wskazanego powyżej faktu prawotwórczego. Okoliczność zaginięcia księgi hipotecznej oraz dokumentów, które stanowiły podstawę wpisów w niej prawa współwłasności spornej nieruchomości na rzecz K.P. w 55% i R.P (dawniej R.P.) w 45% (tj. oryginałów umów sprzedaży sporządzonych w formie aktów notarialnych lub ich odpisów) nie uniemożliwia organowi administracyjnemu ustalenia ich treści. Dowód taki może zostać przeprowadzony przy pomocy wszelkich środków dowodowych (por. odpowiednio wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2003 r., I CK 50/02, Lex nr 269765). Wyrok ustalający, wydany na podstawie art. 189 k.p.c., tak jak i inne orzeczenia sądów stanowi dokument urzędowy (por. K. Knopek: Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 88-92). Podkreślić należy, iż wyrok ustalający prawo własności nieruchomości jest skuteczny tylko przeciwko pozwanemu i nie stanowi dokumentu stwierdzającego prawo własności (por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 1955 r., II CR 291/55, OSN 1955/4/90 i z dnia 25 marca 1953 r., II C 107/53, OSN 1954/2/38, E. Jefimko - Środki dowodowe w postępowaniu wieczystoksięgowym w razie zaginięcia lub zniszczenia dokumentów stwierdzających nabycie prawa własności nieruchomości - Przegląd Sądowy 2004, Nr 5 s. 115-121). Wyrok Sądu ustalający prawo własności nieruchomości nie może również stanowić podstawy wpisu w księdze wieczystej (por. A. Oleszko - Glosa do postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Rzeszowie z dnia 14 maja 1991 r. I CR 174/91, Rejent 1991 r., nr 3, s. 169 oraz Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1988 r., III CRN 434/88, Rejent 1992 r., Nr 6, s. 209 oraz artykuł pt. Wyrok sądowy jako podstawa wpisu do księgi wieczystej - Przegląd Sądowy 1993 r., nr 5, s. 57)".
Akceptując przedstawione wyżej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie mimo niezachowania umowy sprzedaży nieruchomości hipotecznej [...] hip. [...] z 22 lipca 1942. i niezachowania kompletnej księgi hipotecznej, to dowody jakie się zachowały, między innymi akty notarialne z 1943 r. i 1944 r., na podstawie których H.R. sprzedawała na rzecz osób trzecich poszczególne parcele powstałe z parcelacji nieruchomości hipotecznej, a także częściowe wpisy w księdze hipotecznej powinny zostać poddane ocenie jako dowody w sprawie. Dla prawidłowej i pełnej oceny powyższego materiału dowodowego jakim są akty notarialne oraz wpisy w księdze hipotecznej, niezbędne jest odwołanie się do stanu prawnego, jaki obowiązywał w dacie zawierania umowy tj. 22 lipca 1942 r., ponieważ tylko w ten sposób można poprawnie ustalić ich treść i skutki prawne z nich wynikające.
W chwili wybuchu II wojny światowej działalność notariatu w Polsce była uregulowana rozporządzeniem prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1933 r. Prawo o notariacie (Dz.U. poz.609), rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 12 grudnia 1933 r. w sprawie ksiąg notariuszów (Dz.U. poz.764), oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 31 października 1933 r. o pieczęciach natarjuszów i organów izb notarialnych (Dz.U. poz.764 ). Okupacja niemiecka przyniosła istotne zmiany między innymi w funkcjonowaniu polskiego notariatu. Mianowicie na ziemiach polskich wcielonych do Rzeszy (zarządzenie Hitlera z 8 października 1939 r. o wcieleniu do Rzeszy z dniem 1 listopada 1939 r. przedwojennych polskich województw: śląskiego, poznańskiego, pomorskiego, oraz części województw białostockiego, kieleckiego, krakowskiego, łódzkiego i warszawskiego), w związku z wprowadzeniem niemieckiego prawa, zlikwidowane zostały polskie kancelarie notarialne, jak również polskie sądy. Natomiast na terenie Generalnego Gubernatorstwa (zwanego również Generalną Gubernią, utworzonego na mocy dekretu Hitlera z 12 października 1939 r. o administracji okupowanych polskich terenów) pozostawiono w mocy przepisy prawa polskiego, funkcjonowały sądy polskie, a notariusze polscy mogli nadal dokonywać czynności w oparciu o przedwojenne polskie przepisy, z wyjątkiem notariuszy pochodzenia żydowskiego, którzy nie mogli kontynuować praktyki. W Generalnym Gubernatorstwie stworzone cztery izby notarialne - z siedzibami w Warszawie, Krakowie, Lublinie oraz Radomiu, a w 1941 r. powołano piątą izbę, z siedzibą we Lwowie. Oprócz polskich notariuszy, na terenie Generalnego Gubernatorstwa działali również notariusze niemieccy, których uprawnienia regulowały przepisy rozporządzenia Generalnego Gubernatora z 19 lutego 1940 r. o sądownictwie niemieckim oraz przepisy tegoż samego z 17 grudnia 1941 r. o niemieckich notariuszach w Generalnym Gubernatorstwie. Właściwość notariatu niemieckiego zawierała się w obrębie sądownictwa niemieckiego. Zaś w kompetencji sądownictwa polskiego przewidziano możliwość działania niemieckich notariuszy tylko w przypadku, gdy w czynności prawnej będącej przedmiotem aktu notarialnego brał udział obywatel niemiecki lub osoba pochodzenia niemieckiego, albo jeśli z tej czynności nabywały one prawo. W Warszawskiej Izbie Notarialnej, z której wykluczono rejentów pochodzenia żydowskiego, działało siedemdziesięciu polskich notariuszy. Liczba czynności dokonywanych w wybranych kancelariach była stabilna - w niektórych dochodziła nawet do dwóch, trzech tysięcy rocznie, co trzeba uznać za wysoką aktywność, zważywszy, że w grę wchodzi praktyka z lat wojny. Przykładowo w kancelarii notarialnej S.B. w 1940 r. sporządzono 374 czynności, w 1942 r. – 1 741 czynności, w 1944 r. - 694 czynności. Zmniejszenie liczby dokonywanych czynności notarialnych nastąpiło - co zrozumiałe - w 1944 r. (szerzej Anna Marciniak-Sikora, Akty notarialne notariuszy warszawskich działających w czasie II wojny światowej i ich zastosowanie, we współczesnym obrocie prawnym, Studia z Dziejów Państwa i Prawa Polskiego 18, 193-207, 2015 Muzeum Historii Polski).
Na terenie Generalnego Gubernatorstwa, oprócz przestrzegania polskich przepisów, notariusze musieli przy sporządzeniu aktów notarialnych uwzględniać akty prawne wprowadzone przez Generalnego Gubernatora. Takim istotnym aktem prawnym było rozporządzenie Generalnego Gubernatora z 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie (Dz. Rozp. GG z 1940 r., cz. I, nr 23, s.115-116). Zgodnie z tym rozporządzeniem w przypadku przeniesienia własności lub obciążenia nieruchomości na podstawie czynności prawnej, jak również przy przeniesieniu lub obciążeniu praw do nieruchomości i praw na nieruchomościach na podstawie czynności prawnej oraz umów, które mają za przedmiot zobowiązanie do przeniesienia własności lub obciążenie nieruchomości, jak również do przeniesienia lub obciążenia praw na majątkach i praw na nieruchomościach, wymagano następczego uzyskania zezwolenia wydanego przez administracyjne władze okupacyjne (przez starostę powiatowego/miejskiego), w którego okręgu była położona nieruchomość. Przed jego udzieleniem starosta badał, czy transakcja była ważna z prawnego punktu widzenia i czy spełniała wymagane przesłanki.
Odnosząc się zaś do powoływanego w decyzjach Komisji dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1945 r. poz.151, zmienionego dekretem z dnia 11 kwietnia 1947 r., Dz. U. poz. 144), to przede wszystkim zauważyć należy, że art. 1 dekretu dotyczył wyroków i innych orzeczeń wydanych podczas okupacji przez sądy niemieckie, natomiast art. 11 dekretu dotyczył postępowania przed sądami polskimi na terenie byłego Generalnego Gubernatorstwa. Artykuł 1 ust. 1 dekretu wprowadził zasadę, że wyroki i inne orzeczenia, wydane podczas okupacji przez sądy niemieckie, są nieważne i pozbawione skutków prawnych. Natomiast z art. 11 ust. 1 dekretu wynikała odmienna zasada. Mianowicie zgodnie z powołanym art. 11 ust. 1 postępowanie przed sądami polskimi w okresie okupacji na terenie b. Generalnego Gubernatorstwa i wydane przez te sądy orzeczenia są ważne. Zgodnie z art. 11 ust. 2: "Nieważne są jednak orzeczenia, wydane w postępowaniu hipotecznym i rejestrowym, jeżeli orzeczenia te zostały oparte na przepisach, skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom, albo na nieważnych orzeczeniach sądowych czy też na innych orzeczeniach lub zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku publicznego, z wyjątkiem orzeczeń nakazujących wpisy, określone w art. 1 ust. 3.".
Tym samym z art. 11 ust.1 dekretu wynikała generalna zasada, że orzeczenia sądowe wydane przez sądy polskie na terenie byłego Generalnego Gubernatorstwa są ważne, orzeczeniami sądowymi były również orzeczenia wydane w postępowaniu hipotecznym. Wyjątek od tej zasady został uregulowany w ust. 2 i zgodnie z tą regulacją orzeczenie sądu polskiego wydane w postępowaniu hipotecznym było nieważne gdy zostało oparte na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom. Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, skoro nieruchomość położona w Warszawie w wyniku umowy kupna sprzedaży została nabyta przez H.R. obywatelkę polską, a sprzedającymi były osoby pochodzenia niemieckiego, zaś na nabycie to starosta udzielił zezwolenia, a nadto zawarta umowa stanowiła podstawę do wydania orzeczenia przez sąd polski w postępowaniu hipotecznym prowadzonym według polskich przepisów.
Natomiast sam fakt, że sprzedający nie działali osobiście przy zawieraniu umowy, a przez pełnomocnika, którym był Reichsführer SS Komisarz Rzeszy Heinrich Himmler oraz Untersturmführer Gerhard Stabenow, nie zmienia powyższego wniosku. Pełnomocnik działa bowiem w imieniu i na rzecz osoby reprezentowanej. Dodatkowo należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią oświadczeń zawartych w zbiorze dokumentacji akt księgi [...] hip. [...] właściciele nieruchomości oświadczyli, że są osobami przesiedlonymi i pozostawili w Generalnym Gubernatorstwie nieruchomość położoną przy ul. B. zapisaną w księdze hipotecznej [...] nr hip. [...] i dla uzyskania wyrównania majątkowego udzieliły Reichsführerowi SS, Komisarzowi Rzeszy dla utwierdzania niemieckości nieodwołalne pełnomocnictwo do zarządzania i sprzedaży ww. nieruchomości, jak również do udzielania w tym celu potrzebnych oświadczeń wobec sądów i innych władz, tym samym fakt udzielenia powyższego pełnomocnictwa przez ówczesnych właścicieli nie jest sporny.
Dlatego też do aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza niemieckiego należy podchodzić indywidualnie mając na uwadze, po pierwsze, czy akt ten został sporządzony na terenie Generalnego Gubernatorstwa i stanowił podstawę do wydania przez sąd polski orzeczenia w postępowaniu hipotecznym, czy też na terenach polskich wcielonych do Rzeszy, gdzie nie działały sądy polskie, a po drugie, czy akt ten służył interesom obywateli polskich i nie był zdziałany na szkodę Państwa Polskiego. Należy jeszcze raz wyraźnie zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie na podstawie umowy sporządzonej w dniu 22 lipca 1942 r. przez notariusza niemieckiego na terenie Generalnego Gubernatorstwa, to H.R. obywatelska polska nabyła prawo własności nieruchomości od osób przesiedlonych reprezentowanych przez Komisarza Rzeszy dla utwierdzania niemieckości. Dlatego też powoływane w skargach kasacyjnych orzeczenia Sądu Najwyższego, które zostały podjęte w sprawach, w których stany faktyczne były zupełnie odmienne, tzn. w których dochodziło do zajęcia, konfiskaty majątku obywateli polskich, wykreślania hipotek ustanowionych na rzecz Państwowego Banku Rolnego, a działania te były podejmowane w celu wzmocnienia niemieckości, są zupełnie nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy, a tym samym i formułowane w nich wnioski nie mogą stanowić podstawy do oceny prawnej rozpoznawanej sprawy.
Kolejne zagadnienie, na które należy zwrócić uwagę, dotyczy problematyki parcelacji nieruchomości hipotecznej [...]. Mianowicie Prawo budowlane z 1928 r. regulowało między innymi problematykę planów zabudowania ogólnych i szczegółowych, jak również problematykę tworzenia nowych osiedli i działek budowlanych. Zgodnie z art. 3 lit. a: "Nowe działki budowlane w osiedlach tworzy się na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji (art. 52-67). Zgodnie z art. 52 ust 1 podział na dwie lub więcej części terenów, nie stanowiących własności Państwa lub związków samorządowych, a położonych na obszarach, określonych w art. 53 może być dokonywany tylko na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji.". Jak wynika z art. 52 ust. 3, przed uzyskaniem takiego zatwierdzenia umowy o odstąpienie części nieruchomości, lub o przeniesienie prawa użytkowania części nieruchomości określonych w ust. 1, nie mają mocy prawnej. Zgodnie z art. 53 ust. 1 lit. a przepisy art. 52 mają zastosowanie do: terenów, znajdujących się w obrębie granic administracyjnych gmin miejskich. Plan parcelacji powinien ustalić, rozmiary, kształt i położenie działek budowlanych (art. 54). Natomiast w art. 57 określono organy właściwe do zatwierdzania planów parcelacji, były to zarządy miejskie (ust. 1 lit. a), wydziały wykonawcze komisji uzdrowiskowych (ust 1 lit. b) lub wydziały powiatowe (ust. 1 lit. c). Przepisy rozporządzenia regulowały również takie sytuacje, gdy na terenach parcelacji zachodziła konieczność przeprowadzenia nowych ulic, dróg, placów bądź też ich zmiany. (Szerzej na temat powyższego rozporządzenia Gustaw Szymkiewicz, Komentarz do Prawa Budowlanego w nowym brzmieniu, nakładem własnym, Warszawa 1938). Z kolei w myśl art. 9 ustawy z 15 lipca 1935 r. o mierniczych przysięgłych, mierniczy przysięgli mieli wyłączne prawo sporządzania planów parcelacyjnych terenów.
Mając na uwadze powyższe regulacje i wynikających z nich stan prawny należy spojrzeć na treść zachowanych aktów notarialnych. W akcie notarialnym z 9 kwietnia 1943 r. sporządzonym przez S.B. notariusza przy wydziałach hipotecznych Sądu Okręgowego w Warszawie, na podstawie którego H.R. sprzedała M.P. niezabudowaną parcelę oznaczoną N. 22 dwudziestym drugim, N. hipotecznym [...] o powierzchni 592 m² znajdują się między innymi następujące postanowienia:
1. H.R. oświadczyła, że na mocy aktu zeznanego przed A.E. niemieckim notariuszem w Generalnym Gubernatorstwie, w dniu 22 lipca 1942 r. nieruchomość pod nazwą "[...]" N. rejestru hipotecznego [...], zatwierdzonego przez Starostę Miejskiego w Warszawie stosownie do pisma z 15 października 1942 r. Akt [...] nabyła od E.D., M.K., A.D. oraz M.K..
2. Zgodnie z okazanym przy akcie ulegającym załączeniu do księgi hipotecznej planem sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J.R. w dniu 29 grudnia 1942 r. nr L.dz. [...], zatwierdzonym przez Zarząd Miejski w mieście Warszawie w dniu 20 marca 1943 r. Nr.VI-g-l i zaświadczeniem tegoż Zarządu z 19 marca 1943 r. Nr VI-g-l podzielony został na 59 parceli o łącznej powierzchni 3 hektary dziewięć tysięcy dwieście sześćdziesiąt pięć metrów kwadratowych, Nr. kolejnymi od 1 do 59 oraz Numerami hipotecznymi od N. [...] do N. [...]. Pozostała powierzchnia 1 hektar 4 877,75 cztery tysiące osiemset siedemdziesiąt siedem całych i siedemdziesiąt pięć setnych metrów kwadratowych zgodnie z powołanym wyżej planem pod użyteczność publiczną oraz regulację przyległych ulic, odstąpiona została przez H.R. bezpłatnie Gminie miasta Warszawa na mocy aktów zeznanych przed notariuszem K.J. w dniu 5 i 20 lutego 1943 r. Nr repertorium [...] i [...].
3. Notariusz pouczył strony zawierające niniejszą umowę. że ich ważność jest zależna od zezwolenia władz po myśli rozporządzenia z dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie i o ryzyku na jakie narażają się wymieniając wzajemne świadczenia, w szczególności płacąc cenę kupna przed udzieleniem zezwolenia.
Podobnie, w akcie notarialnym z 25 lutego 1944 r. Nr repertorium [...], sporządzonym przez notariusza K.J., na podstawie którego H.R. sprzedała L.T. niezabudowaną parcelę o powierzchni 592 m² oznaczoną Nr [...] i Nr hipotecznym [...], jak również w akcie sporządzonym przez tego samego notariusza w dniu 2 marca 1944 r. Nr repertorium [...], na podstawie którego H.R. sprzedała A.S niezabudowaną parcelę o powierzchni 592 m² oznaczoną Nr [...] i Nr hipotecznym [...], znajdują się oświadczenia H.R. o akcie zeznanym przed A.E. niemieckim notariuszem w Generalnym Gubernatorstwie, w dniu 22 lipca 1942 r. o nabyciu nieruchomości pod nazwą "[...]" N. rejestru hipotecznego [...], zatwierdzonego przez Starostę Miejskiego w Warszawie stosownie do pisma z 15 października 1942 r. Akt [...], oświadczenie o planie sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J.R. w dniu 29 grudnia 1942 r. nr L.dz. [...], zatwierdzonym przez Zarząd Miejski w mieście Warszawie w dniu 20 marca 1943 r. Nr.VI-g-l, jak również pouczenie przez notariusza stron zawierających umowę i jej ważność zależna jest od zezwolenia władz po myśli rozporządzenia z dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie.
Przedstawione akty notarialne niewątpliwie stanowią dowody, które potwierdzają, że 22 lipca 1942 r. przed notariuszem A.E. niemieckim notariuszem w Generalnym Gubernatorstwie została zawarta umowa sprzedaży, na podstawie której H.R. nabyła nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy B. zapisaną w księdze hipotecznej "[...]" nr rejestru hipotecznego [...] od E.D., M.K., A.D., M.D., M.K..
Nadto, kolejnym dowodem potwierdzającym fakt zawarcia przedmiotowej umowy jest treść wypisu aktu notarialnego nr repertorium [...] z 17 grudnia 1942 r. sporządzonym przed niemieckim notariuszem A.E., z którego wynika, że G.S. działający w imieniu Reichsführera SS, który działał jako pełnomocnik przesiedlonych, oświadczył, że aktem notarialnym z 22 lipca 1942 r. nr repertorium [...], sporządzonym przed niemieckim notariuszem A.E., sprzedał w imieniu właścicieli nieruchomość w Warszawie przy ul. B. oznaczenie hip. "[...]" nr hip. [...], H.R., przy czym cena kupna w pełnej wysokości 380.000 zł została zapłacona. G.S. udzielił nabywczyni w imieniu sprzedawców pokwitowania z pełnej ceny kupna i potwierdził, że sprzedawcom nie przysługują od nabywczyni żadne pretensje z tytułu prawnego. Ponadto G.S. upoważnił H.R. do przeprowadzenia wszelkich działań, które okażą się potrzebne przy przepisaniu prawa własności nieruchomości na nabywczynię. Ten ostatnio wymieniony akt notarialny, sporządzony 17 grudnia 1942 r. przez tego samego notariusza, który sporządzał akt notarialny umowy sprzedaży z 22 lipca 1942 r. i który zawiera oświadczenie G.S., będącego równocześnie pełnomocnikiem sprzedawców nieruchomości przy zawieraniu umowy w dniu 22 lipca 1942 r., stanowi kolejny istotny dowód potwierdzający zawarcie przedmiotowej umowy.
W ramach prowadzonych rozważań dotyczących pierwszego spornego zagadnienia związanego z nabyciem przez H.R., na podstawie umowy z 22 lipca 1942 r., prawa własności nieruchomości "[...]", należy jeszcze zwrócić uwagę na obowiązujące wówczas przepisy materialnoprawne, a także przepisy hipoteczne, to jest Prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 25 kwietnia 1928 r., Dz.U poz. 510), celem ustalenia, czy dla skutecznego nabycia prawa własności przepisy te wymagały wpisu właściciela do księgi hipotecznej.
W dacie zawierania umowy sprzedaży nieruchomości z 22 lipca 1942 r. przepisy materialnoprawne dotyczące nabycia własności nieruchomości zawarte były w Kodeksie Napoleona. Mianowicie, zgodnie z art. 711 Kodeksu Napoleona, własność majątku nabywa się i przenosi przez spadek, darowiznę między żyjącymi lub testamenty oraz skutkiem zobowiązań. Na tle tego uregulowania powszechnie przyjmuje się, że własność przechodzi na nabywcę z mocy samego prawa. Prawo hipoteczne z 26 kwietnia 1818 r. wprowadziło pewne nowe zasady dotyczące obrotu nieruchomościami, jednak na obszarze jego obowiązywania księgi hipoteczne nie były instytucją powszechną, co spowodowało szereg trudności i wywołało wiele wątpliwości w stosowaniu powyższych przepisów. Okolicznością niesporną był obowiązek zachowania formy aktu notarialnego dla przeniesienia własności nieruchomości, który odnosił się do wszystkich nieruchomości, a więc tych, które miały urządzoną księgę hipoteczną, jak i tych, którym takiej księgi nie założono. Gdy chodzi o obrót nieruchomościami, które miały urządzone księgi hipoteczne, momentem istotnym było zatwierdzenie czynności przez zwierzchność hipoteczną i wpisanie treści do wykazu hipotecznego. Taki wpis był tzw. "wpisem czystym". Oznaczał on wpis definitywny, dokonany na podstawie decyzji zwierzchności hipotecznej, stosownie do projektowanej przez notariusza (pisarza hipotecznego) treści. Od tego wpisu różnią się tzw. "wpisy przez zastrzeżenie". Były one dokonywane wtedy, gdy w księdze umów przy księdze hipotecznej, ujawniony został dokument i na jego podstawie zaprojektowano treść wpisu, jednakże zwierzchność hipoteczna nie wydała decyzji zarządzającej taki wpis ze względu na braki, które wymagały usunięcia. W tych przypadkach decyzja ostateczna była zawieszona do czasu usunięcia przeszkody do wpisu. Na tle przyjętych rozwiązań pojawiło się w praktyce szereg wątpliwości dotyczących roli i funkcji wpisu w księdze hipotecznej, mianowicie, czy wpis w księdze hipotecznej był jedną z konstytutywnych przesłanek nabycia własności nieruchomości mającej urządzoną księgę hipoteczną, czy też wpis należy ujmować w aspekcie oceny dobrej i złej wiary nabywcy oraz rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Problematyka ta była przedmiotem szerszych rozważań między innymi w wyroku NSA z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2314/21, a w niniejszej sprawie warto odwołać się do kilku przepisów powołanego Prawa hipotecznego z 26 kwietnia 1818 r. Mianowicie zgodnie z art. 5: "Prawo rozporządzenia własnością dóbr nieruchomych zyskuje się przez w ciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych.". Z kolei art. 11 stanowił: "Wszelkie tytuły (Art. 1, 2, 4), które wciągnione do ksiąg hipotecznych stanowią prawo rzeczowe (ius reale) dopóki nie zostały wciągnionemi są tylko prawami osobistemi (ius personale)." Zgodnie zaś z art. 30: "Po uznaniu zwierzchności hipotecznej, iż tytuł nabywcy żadnemu nie podlega zarzutowi, po zapisanie treści tytułu do wykazu hipotecznego, tenże nabywca uważanym jest w czynnościach, z trzecim o dobra nieruchome zawieranych, za istotnego właściciela.".
Odnosząc się do powyższej regulacji, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 5, z którego wynika zasada, że aby rozporządzić własnością dóbr nieruchomych konieczne jest wciagnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych, natomiast nie wynika z niego zasada, że do nabycia tytułu własności dóbr nieruchomych konieczne jest wciagnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych. Ponadto należy zwrócić uwagę na treść art. 21 zdanie drugie Prawa hipotecznego z 26 kwietnia 1818 r., zgodnie z którym "Samo uznanie zwierzchności hipotecznej, iż akt żadnym nie podlega zarzutom, inaczej zatwierdzeniem zwane, będąc tylko rękojmią wiary publicznej względem trzecich osób, nie nadaje aktowi większej mocy w stosunkach między samemi stronami, które go zawierały. (Art. 33, 34, 61, 120, 132 - do 139 włącznie).". Przepis ten wskazuje, że zatwierdzenie aktu przez zwierzchność hipoteczną, a w konsekwencji możliwość dokonania wpisu czystego do księgi hipotecznej nie ma charakteru konstytutywnej przesłanki nabycia prawa własności. Jak sygnalizowano już wcześniej, przepisy Prawa hipotecznego z 26 kwietnia 1818 r. wywoływały wątpliwości związane z ich wykładnią, a w konsekwencji stosowaniem, co znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Mianowicie w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 19 października 1922 r. sygn. akt I C 728/21 Izba Cywilna w pełnym składzie sformułowała następujące stanowisko: "Art. 5 Ustawy hipotecznej z 1818 r. uzależniający od wciągnięcia tytułu nabycia do księgi hipotecznej tylko możność rozporządzania własnością dóbr nieruchomych, względnie innemi prawami rzeczowemi, przez czynności hipoteczne, oraz art. 11 tejże ustawy mówiący, iż tytuły, które wciągnione do ksiąg hipotecznych stanowią prawo rzeczowe, przed wciągnięciem do tych ksiąg są tylko prawami osobistemi, nie należy rozumieć w sensie ścisłym (teoretycznym), lecz tylko w ten sposób, że pomienione tytuły przed wciągnięciem do ksiąg hipotecznych nie dają podstawy do akcji windykacyjnej przeciwko trzecim, którzy polegając na wykazie hipotecznym, prawa rzeczowe w dobrej wierze nabyli.". Natomiast w Orzeczeniu z 8 stycznia 1926 r. sygn. akt C 296/22 Sąd Najwyższy stwierdził: "(...) w myśl art. 5, 11, 30-36 ust.hip., aczkolwiek nabywca nieruchomości za tytułem ważnym, lecz pozahipotecznym, uważany jest za właściciela, który może rozporządzać własnością dóbr nieruchomych przez czynności, hipotecznie z trzecimi zawierane, dopiero od chwili wciągnienia tytułu swego nabycia do wykazu hipotecznego, jednak ma on prawo własności już od chwili uzyskania tego tytułu zwłaszcza w stosunku do sprzedawcy (art. 1583 kc.) i wszystkich tych, którzy od sprzedawcy w charakterze ogólnych następców swoje prawa wywodzą (art. 1122 kc).". Powyższe orzeczenia Sądu Najwyższego, a szczególnie orzeczenie z 19 października 1922 r. sygn. akt I C 728/21, które podjęte zostało w pełnym składzie Izby Cywilnej, wskazały sposób wykładni powołanych przepisów, a tym samym kształtowały praktykę w zakresie ich stosowania.
Zaznaczyć również należy, że problematyka uregulowana w Prawie hipotecznym z 26 kwietnia 1818 r. była przedmiotem wypowiedzi ówczesnych przedstawicieli doktryny, w których prezentowane były różne stanowiska i oceny dotyczące charakteru i skutków prawnych wpisów do ksiąg hipotecznych. Problematyka dotycząca skutków prawnych dokonanych w księgach hipotecznych wpisów przez zastrzeżenie na podstawie Prawa hipotecznego z 26 kwietnia 1818 r. była jeszcze przez kilkadziesiąt lat źródłem szeregu wątpliwości prawnych. Mianowicie po wejściu w życie dekretów z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe oraz Prawo o księgach wieczystych, gdy urządzano księgi wieczyste po odłączeniu nieruchomości z księgi hipotecznej i "przepisywano" dotychczasowe wpisy z zamkniętych (dawnych) ksiąg hipotecznych wyłonił się problem tzw. wpisów "przez zastrzeżenie". Jak wskazuje A. Oleszko praktyka w tym zakresie na terenie Polski była różna (szerzej A. Oleszko, Znaczenie oraz skutki dokonanych w księgach hipotecznych oraz księgach wieczystych wpisów "przez zastrzeżenie", Rejent 1997 r. nr 11). Powyższe uwagi wskazują, że regulacja zawarta w Prawie hipotecznym z 26 kwietnia 1818 r. była i jest źródłem szeregu wątpliwości prawnych. Problematyka dotycząca wykładni powołanych przepisów ww. Prawa hipotecznego, a konkretnie wpisów przez zastrzeżenie była również przedmiotem wyroku NSA z 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 893/05, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że art. 5 powołanego aktu odnosi się tylko do prawa rozporządzania własnością dóbr nieruchomych, a więc właściciel, aby mógł zbyć nieruchomość, musiał mieć ujawniony w księdze hipotecznej tytuł nabycia nieruchomości.
Problematykę dotyczącą skuteczności parcelacji zasadnie dostrzega pełnomocnik skarżącej kasacyjnie K.S..
Mając na uwadze zasygnalizowany wyżej stan prawny dotyczący prawa hipotecznego i rozpoznawaną obecnie sprawę, w której podstawowe zagadnienie koncentruje się wokół zawartej przez H.R. jako kupującą umowy w dniu 22 lipca 1942 r., przedmiotem której była nieruchomość pod nazwą "[...]", księga hipoteczna nr [...], należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Pierwsza związana jest z wnioskiem nr 34 z 5 stycznia 1943 r., który jak wynika z zachowanej części powołanej księgi znajduje się na k-137 księgi umów tomu IV, w którym został powołany akt z 22 lipca 1944 r., na mocy którego wskazane w nim osoby sprzedały H.R. opisaną wyżej nieruchomość o pow. 5 ha 4142,75 m², oraz wnioskiem nr 55 z 9 marca 1944 r., który znajduje się na karcie nr 231 księgi umów tomu IV, z którego wynika, że H.R. figurowała jako właścicielka gruntu o obszarze 5 ha 4142,75 m² wskazanego na planie złożonym pod nr 16 do zbioru dowodów tomu I tej księgi, a ponieważ grunt ten został rozparcelowany zgodnie z planem złożonym pod nr 45 zbioru dowodów tomu IV, działki oznaczone na tymże planie miejskimi wymienionymi numerami wydzielone zostały do oddzielnej księgi oznaczonej powołanymi numerami. Nadto do działu II została zaprojektowana następująca treść: H.R. a) co do gruntu o obszarze 1 ha 1728,25 m² odchodzących pod regulacje ulic B. i pięciu projektowanych w granicach szczegółowo wskazanych na planie; b) co do gruntu 3 149,50 m² na cele użyteczności publicznej w granicach określonych na planie; c) co do działek oznaczonych na tymże planie: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Jak wynika z akt, Postanowieniem Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego w Warszawie z 17 marca 1944 r. wniosek nr 34 i wniosek nr 55 zostały zatwierdzone (k-236 księgi umów tomu IV). Wskazane wyżej wnioski nr 34 i nr 55, a przede wszystkim zatwierdzenie tych wniosków postanowieniem z 17 marca 1944 r. przez Wydział Hipoteczny Miejskiego Sądu Okręgowego w Warszawie, w świetle obowiązujących wówczas przepisów hipotecznych stanowi istotny dowód potwierdzający zarówno fakt zawarcia umowy z 22 lipca 1942 r., jak i nabycia prawa własności przez H.R.. Druga kwestia, na którą należy dodatkowo zwrócić uwagę, to powoływany wcześniej art. 5 Prawa hipotecznego z 26 kwietnia 1818 r., który stanowił, że prawo rozporządzania własnością dóbr nieruchomych zyskuje się przez wciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych, dotyczył rozporządzenia nieruchomością, natomiast przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości na gminę m.st. Warszawy na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. następowało z mocy prawa, a nie w drodze rozporządzenia na podstawie czynności prawnej, tym samym do przejścia prawa własności mogło dojść również wówczas, gdyby wpis czysty nie został dokonany.
Równocześnie zaznaczyć należy, że Komisja w prowadzonym postępowaniu, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji zebrała szereg dowodów dotyczących okoliczności zawierania umowy sprzedaży z 22 lipca 1942 r. przez H.R., umów, na podstawie których H.R. sprzedała poszczególne parcele osobom trzecim, a także zachowane fragmenty zniszczonej księgi hipotecznej nr [...], jak również wskazywała że umowa z 22 lipca 1942 r. została sporządzona przez notariusza niemieckiego. Prokurator w prowadzonym przez siebie postępowaniu również poczynił dodatkowe ustalenia, w tym dotyczące osób sprzedających przedmiotową nieruchomość i pełnomocnika, który reprezentował ich przy zawieraniu umowy. Wskazując na powyższe okoliczności i dowody, Komisja w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wyraziła wątpliwość, czy umowa zawarta przez H.R. jest ważna z uwagi na dekret z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Komisji, a odnosząc się do podnoszonych w uzasadnieniu decyzji kwestii zwrócił uwagę, że Prezydent m. st. Warszawy nie był uprawniony do badania tej okoliczności ani inicjowania postępowania przed sądem powszechnym.
O ile zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, to uzasadnienie wyroku w zakresie rozważanego zagadnienia dotyczącego umowy zawartej przez H.R. w dniu 22 lipca 1942 r. nie jest do końca trafne. Mianowicie Sąd nie odniósł się do wszystkich dowodów jakie zostały zebrane w sprawie przez Komisję ,a które dotyczyły różnych okoliczności związanych, czy też towarzyszących zawieranej umowie w dniu 22 lipca 1942 r., w tym również do stanu prawnego jaki obowiązywał w dacie zawierania umowy. Ponadto warto odnieść się w tym zakresie do stanowiska Komisji, która odwołując się w uzasadnieniach decyzji do dekretu z 6 czerwca 1945 r. wskazała na art. 1 ust. 1 i 2 tego dekretu, które to przepisy dotyczą orzeczeń i wyroków wydanych podczas okupacji przez sądy niemieckie, podczas gdy w tej sprawie należałoby odwołać się do art. 11 ust. 1 i 2 dekretu, który dotyczy postępowań przed sądami polskimi w okresie okupacji na terenie b. Generalnego Gubernatorstwa.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej K.S. dotyczące ustalenia, czy poprzedniczka prawna K.R. – H.R. spełniła przesłankę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, a więc czy była właścicielką nieruchomości hipotecznej "[...]", z której wywodzi się działka będąca przedmiotem odszkodowania w niniejszej sprawie, dokonał oceny dowodów zebranych w sprawie dotyczących, czy też związanych z umową z 22 lipca 1942 r., a ocena tych dowodów została dokonana z uwzględnieniem obowiązującego wówczas stanu prawnego, co zostało przedstawione na wstępie uzasadnienia, przy rozważaniu pierwszego spornego zagadnienia. Konkluzja z tych rozważań prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej K.S. w tym zakresie są zasadne.
W takich okolicznościach należy przejść do drugiego zagadnienia związanego z wykładnią art. 215 ust. 2 u.g.n., w ramach którego przede wszystkim ustalenia wymaga przedmiot odszkodowania.
Jak zasygnalizowano na wstępie, zarówno Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję odszkodowawcze, jak również Komisja, przyjęli a prori, że przedmiotem spraw dotyczących odszkodowania są działki powstałe w wyniku parcelacji nieruchomości hipotecznej [...], stąd też przesłanki z art. 215 ust. 2 muszą być ustalane odrębnie dla każdej z działek w każdej ze spraw, bez względu na liczbę powstałych działek. Sąd I instancji natomiast w niniejszej sprawie uznał, że takie stanowisko jest błędne, ponieważ przedmiotem odszkodowania powinna być nieruchomość hipoteczna, a nie działka.
Odnośnie do tej kwestii, należy wskazać, że trafnie zarzuciła skarżąca kasacyjnie Komisja, że stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie pozostaje niekonsekwentne, gdyż stanowcze stanowisko Sądu wyrażone na s. 28 i 29 uzasadnienia, już na s. 30 doznaje modyfikacji przez wskazanie jedynie na wątpliwości, które powinny być przedmiotem dalszych rozważań Komisji i które powinny ją doprowadzić do przeprowadzenia oceny, czy w świetle obowiązujących przepisów, stanowiska orzecznictwa i doktryny, a także z uwzględnieniem wykładni historycznej, zasadne było prowadzenie przez organ postępowań w przedmiocie odszkodowania za niemalże 60 działek budowlanych wchodzących w skład jednej nieruchomości hipotecznej, a w konsekwencji dokonania oceny, czy nie doprowadziło to do obejścia przepisów art. 215 ust. 2 u.g.n.
Przechodząc do meritum drugiego zagadnienia, należało podkreślić, że kwestia ta wyłania się jako zasadnicza w niniejszej sprawie. Konieczne jest bowiem prawidłowe ustalenie przedmiotu odszkodowania, w czym należy zgodzić się z Sądem i instancji, jednak nie można zgodzić się w pełni ze stanowiskiem Sądu I instancji, podobnie jak ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie K.S., a w konsekwencji także nie można zgodzić się ze stanowiskiem Komisji i Prezydenta m. st. Warszawy. Stąd też zagadnienie to będzie przedmiotem szerszej analizy.
Przypomnieć należy, że dekret warszawski mając na uwadze dotychczasowych właścicieli gruntu, regulował dwa istotne zagadnienia: pierwsze to możliwość przyznania na wniosek dotychczasowych właścicieli gruntu lub ich następców prawnych prawa użytkowania wieczystego (wcześniej prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy), zgodnie z art. 7 dekretu, a drugie zagadnienie to przyjęta w dekrecie zasada, że przejęcie zarówno gruntów, jak i budynków następuje za odszkodowaniem. Zgodnie bowiem z art. 9 ust.1 dekretu, odszkodowanie za grunty, należne w myśl art. 7 ust. 5 oraz odszkodowanie za budynki, należne w myśl art. 8, ustala miejska komisja szacunkowa. Odszkodowanie to wynosi, jeżeli chodzi o grunty - skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki - wartość budynku. Odszkodowanie wypłaca się w miejskich papierach wartościowych. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 2 dekretu, prawo do żądania odszkodowania powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy i wygasa po upływie lat 3 od tego terminu. Natomiast art. 9 ust. 3 dekretu stanowił, że Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu określi w rozporządzeniu skład i tryb postępowania miejskiej komisji szacunkowej, zasady i sposób ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji papierów wartościowych, przeznaczonych na ten cel. Jednak stosowne rozporządzenie nie zostało wydane, a w konsekwencji przejęcie na podstawie dekretu warszawskiego gruntów i budynków następowało bez odszkodowania.
Powyższy stan prawny uległ częściowej zmianie wraz z wejściem w życie w dniu 5 kwietnia 1958 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Mianowicie art. 53 tej ustawy (w tekście pierwotnym był to art. 50) w ust. 1 stanowił, że przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. Z kolei zgodnie z ust. 2. przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. Ustawa z 12 marca 1958 r. nie uchylała przepisów dotyczących odszkodowań za nieruchomości warszawskie zawartych w dekrecie warszawskim, aczkolwiek możliwość dochodzenia odszkodowania od chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego była ograniczona terminami, zgodnie z art. 9 ust. 2 dekretu prawo do żądania odszkodowania powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy i wygasa po upływie lat 3 od tego terminu.
Sens regulacji zawartej w art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. polegał na tym, że – w odniesieniu do wskazanego kręgu podmiotów i rodzajów nieruchomości – dochodzenie roszczeń odszkodowawczych miało stać się realne, gdyż ustawa zawierała przepisy umożliwiające ich wykonanie. Ustawodawca, kierując się przyjętą aksjologią, dokonał wyboru podmiotów chronionych.
Z kolei ustawa z 12 marca 1958 r. została uchylona z dniem 1 sierpnia 1985 r. przez ustawę z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 83 ust.1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. (w pierwotnym brzmieniu ustawy był to art. 90) przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie przepisów dekretu warszawskiego przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zgodnie zaś z art. 83 ust. 2 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W wyniku nowelizacji ustawy z 29 kwietnia 1985 r., dokonanej ustawą z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. poz. 464), dodano jedynie, że w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Nowelizacja ta była wynikiem uwzględnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 31 maja 1989 r. sygn. akt K 2/88 (OTK 1989, poz.1), który orzekł, że art. 90 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. jest niezgodny z art. 18 obowiązującej wówczas Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Jak wspomniano wcześniej ustawa z 12 marca 1958 r. nie uchylała, ale i nie odnosiła się do wcześniejszych przepisów dotyczących odszkodowań za nieruchomości warszawskie, które wynikały z dekretu warszawskiego. Przepisy te faktycznie zostały uchylone przez art. 82 ust. 1 (w tekście pierwotnym był to art. 89 ust. 1) ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w którym to przepisie ustawodawca zawarł stwierdzenie, że z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu warszawskiego. W ten sposób z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. poprzedni właściciele nieruchomości skomunalizowanych na mocy dekretu, a następnie upaństwowionych, którzy utracili ich władanie przed 5 kwietnia 1958 r., zostali całkowicie pozbawieni praw do odszkodowania, natomiast poprzedni właściciele, którzy zachowali posiadanie nieruchomości co najmniej do tej daty, mieli prawo do uzyskania odszkodowania, jednak wyłącznie na zasadach określonych w art. 83 ustawy. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została uchylona z dniem 1 stycznia 1998 r., na podstawie art. 241 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Równocześnie w tej ostatniej ustawie w rozdziale 1 działu VII zatytułowanego "Przepisy przejściowe", został zamieszczony art. 215, który reguluje problematykę odszkodowawczą dotyczącą gruntów warszawskich w sposób analogiczny jak w art. 83 uchylonej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powołany art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. został umieszczony w dziale dotyczącym przepisów przejściowych, lecz jego zakres nie obejmuje spraw oddzielonych taką cezurą, która wymagałaby zastosowania przepisu przejściowego, na co zasadnie zwraca uwagę A. Błaszczak ([w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz red. P. Czechowski, opublikowano: WP 2015). Regulacja zawarta w art. 215 u.g.n. dotyczy zarówno spraw odszkodowawczych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy, jak i spraw, które mogą być wszczęte w przyszłości, czy to dlatego, że wcześniej wniosek o odszkodowanie nie był złożony, czy też w wyniku wydania decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 nadal obowiązującego i stosowanego dekretu. Dlatego też problematyka dotycząca odszkodowania za gospodarstwo rolne, dom jednorodzinny, działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne, która uregulowana jest w art. 215 u.g.n., a która pozostaje w związku z dekretem ma ciągle aktualne znaczenie, popnieważ powołany art. 215 stanowi podstawę prawną orzekania w przedmiocie odszkodowania. Omawiany art. 215 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę prawną przyznania odszkodowania, niewątpliwie ma charakter lex specialis, co powoduje, że jego stosowanie nie powinno być oparte o rozszerzającą wykładnię. Równocześnie w praktyce dotyczącej stosowania tego przepisu powstało szereg wątpliwości, dotyczących znaczenia takich pojęć jak: gospodarstwo rolne, dom jednorodzinny, działka przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, w tym podstawowa wątpliwość, czy pojęciom tym należy nadawać znaczenie aktualne, czy też znaczenie historyczne. Stanowiska w tej kwestii na przestrzeni lat ulegały zmianie, by ostatecznie przyjąć, że oceniając, czy przedmiot postępowania odszkodowawczego spełnia kryteria określone w art. 215 u.g.n., należy stosować kryteria istniejące w dniu wejścia życie dekretu. Z uwagi, że przedmiot niniejszej sprawy dotyczy odszkodowania uregulowanego w art. 215 ust. 2, pominięte zostały uwagi dotyczące odszkodowania za gospodarstwo rolne uregulowane w art. 215 ust. 1 u.g.n.
Zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Przed odniesieniem się do kilku istotnych zagadnień, jakie pojawiają się w praktyce w sprawach dotyczących odszkodowań, o których mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n., należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na te zagadnienia, w których wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. Mianowicie wyrokiem z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 Trybunał Konstytucyjny (Dz. U. poz. 762, publ. OTK-A 2011/5/40) orzekł, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m. st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r. jest niezgodny z art.64 ust. 2 w związku z art.32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że nie da się powiązać pominięcia w art. 215 ust. 2 u.g.n. byłych właścicieli innych nieruchomości niż domy jednorodzinne z jakimikolwiek wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi. Dokonane zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że uzasadnienie zróżnicowania wymagałoby wykazania, że między sytuacjami adresatów art. 215 ust. 2 u.g.n., to jest byłymi właścicielami domów jednorodzinnych i działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, a byłymi właścicielami innych nieruchomości warszawskich zachodzą takie odmienności, że konieczne jest poddanie ich odmiennej regulacji. Zdaniem Trybunału, nie ma racjonalnego uzasadnienia pozbawienie prawa do odszkodowania byłych właścicieli innych nieruchomości niż domy jednorodzinne i działek przeznaczonych pod zabudowę inną niż jednorodzinna. Trybunał wskazał, że skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. Natomiast w zdaniu odrębnym do wyroku (M. Pyziak-Szafnicka, uzasadnienie zdania odrębnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09, publ. OTK-A 2011/5/40) wskazano, że wbrew wyrażonemu przez Trybunał stanowisku, brak regulacji odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., nie jest wynikiem pominięcia legislacyjnego, lecz zaniechania ustawodawcy, a ocena tego stanu nie leży w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, stąd też postępowanie powinno być umorzone. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nieistnienie kompleksowego unormowania odszkodowań za grunty warszawskie jest wyrazem decyzji ustawodawcy. Nadto w uzasadnieniu zdania odrębnego wskazano, że zawarta w art. 215 ust. 2 u.g.n. data 5 kwietnia 1958 r. nie ma żadnego związku z procesem przejmowania przez państwo nieruchomości warszawskich. Jest to data oznaczająca dzień wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i została przejęta mechanicznie do kolejnych aktów prawnych. Cezura wyznaczona datą 5 kwietnia 1958 r. jest więc zupełnie przypadkowa z punktu widzenia ochrony właścicieli gruntów warszawskich. Przywołując ją w wyroku Trybunał Konstytucyjny wykreował nowe kryterium zróżnicowania ich sytuacji prawnej. Z sentencji wynika bowiem, że pozbawienie byłych właścicieli nieruchomości warszawskich prawa do odszkodowania jest niekonstytucyjne, jeżeli własność nieruchomości przeszła na państwo po 5 kwietnia 1958 r. Nieuchronnie nasuwa się więc pytanie, co z właścicielami, którzy utracili własność wcześniej przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Analizując powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zdaniu odrębnym zarówno co do braku kompetencji Trybunału do oceny zaniechania ustawodawcy, jak również niedostrzeżenia przez Trybunał, że powołując w wyroku datę 5 kwietnia 1958 r., powołuje kryterium różnicujące sytuację prawną właścicieli nieruchomości warszawskich. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował podjęcia przez ustawodawcę inicjatywy co do zmiany stanu prawnego uregulowanego w art. 215 ust. 2 u.g.n. Mając na uwadze skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09, na które Trybunał jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu wyroku, tj. że wyrok nie powoduje utraty mocy obowiązującego zakwestionowanego przepisu, natomiast wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych, czyli następstwem wyroku powinna być stosowna aktywność ustawodawcy, nietrafne są takie wypowiedzi, w których wskazuje się, że art. 215 ust. 2 u.g.n. utracił moc z dniem 22 czerwca 2011 r. w zakresie w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy do nieruchomości innych niż domy jednorodzinne.
Problematyka dotycząca art. 215 ust. 2 u.g.n. była przedmiotem kolejnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Mianowicie postanowieniem z 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13 (publ. OTK-A 2015/9/161) Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czy art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, umorzył postępowanie. Trybunał umorzył postępowanie, kwalifikując problem prawny podniesiony w pytaniu prawnym jako zaniechanie ustawodawcze, którego kontrola pozostaje poza kognicją Trybunału. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał między innymi stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie niekonstytucyjności kwestionowanej przesłanki roszczenia odszkodowawczego nie stanowi instrumentu wystarczającego do zapewnienia równego traktowania podmiotów dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego. Uwzględnienie zarzutu zawartego w pytaniu prawnym sądu nie może nastąpić przez prostą eliminację z art. 215 ust. 2 u.g.n. kwestionowanego fragmentu treści tego przepisu, lecz wymaga szerokiego unormowania rekompensat dla byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich. Trybunał nie może zastąpić ustawodawcy i wypełnić swym orzeczeniem istniejącej luki, gdyż przekroczyłby w ten sposób własne, konstytucyjne określone kompetencje. Wobec braku konstytucyjnej normy nakazującej wypłatę wszystkim byłym właścicielom odszkodowań odpowiadających wartości ich nieruchomości, których własność została odjęta na podstawie dekretu z 1945r. Trybunał nie może "nakazać" ustawodawcy rozszerzenia zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. Co więcej, w ocenie Trybunału, objęcie nim całej klasy podmiotów wywłaszczonych nie byłoby rozwiązaniem zgodnym ze standardem konstytucyjnym. Od postanowienia zostały złożone zdania odrębne, w których kwestionowano przyjęcie problemu prawnego podniesionego w pytaniu jako zaniechania ustawodawczego, a w konsekwencji umorzenia postępowania. W glosie do postanowienia J. Forystek (Glosa do postanowienia TK z 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13, publ. ZNSA 2016 /3/139-154) krytycznie odniósł się do wskazanej w glosowanym orzeczeniu przyczyny umorzenia postępowania i wskazał, że przedwojenni właściciele nieruchomości warszawskich i ich spadkobiercy w zakresie prawa do odszkodowania określonego w art. 215 ust. 2 u.g.n. powinni być traktowani jednakowo, bez względu na to jak długo władali swoją nieruchomością, albowiem prawo własności utracili tego samego dnia, tj. w chwili wejścia w życie dekretu. Tym samym nie ma między nimi żadnych istotnych różnić, które w świetle zasad konstytucyjnych nakazywały odmienne ich potraktowanie. Przedstawione postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13, podobnie jak wcześniejszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09, nie zainspirowały ustawodawcy do zmiany stanu prawnego, tym samym art. 215 ust. 2 u.g.n. obowiązuje nadal w niezmienionym kształcie.
Przesłanki przyznania odszkodowania za dom określone w art. 215 ust. 2 u.g.n. są następujące: dom przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. i był domem jednorodzinnym. Przesłanki te musiały być spełnione łącznie. Należy zwrócić uwagę, że utrata własności domu po dniu 5 kwietnia 1958 r. miała miejsce wówczas, gdy po tej dacie nastąpiło negatywne rozpatrzenie wniosku dekretowego. Natomiast problem pojawiał się ze znaczeniem określenia "dom jednorodzinny". Przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego nie definiowały tego określenia ani określenia "budownictwo jednorodzinne", dlatego trudno jest przykładać do oceny tej przesłanki określania, które zostały zdefiniowane w przepisach wchodzących w życie w latach późniejszych, zwłaszcza, że na przestrzeni lat ta definicja zmieniała się. Stąd też pojęcie domu jednorodzinnego jako pojęcie niezdefiniowane przed dniem wejścia w życie dekretu należy rozumieć jako taki dom, który miał służyć jednej rodzinie, zaś jego wielkość zależeć mogła tylko od możliwości ekonomicznych i potrzeb rodziny (wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 35/07).
Natomiast przesłanki przyznania odszkodowania za działkę zostały określone w art. 215 ust. 2 u.g.n. odrębnie i są następujące: po pierwsze, działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. W wyroku NSA z 15 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1388/22 wskazano, że art. 215 ust. 2 u.g.n. nie zawiera żadnych dodatkowych kryteriów, jak np. działka zabudowana czy działka niezabudowana. Posługuje się jedynie określeniem "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Chodzi zatem o konieczność ustalenia, czy w świetle obowiązującego wówczas Ogólnego Planu Zabudowy Miasta Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia 11 sierpnia 1931 r. istniała prawna możliwość wybudowania na niej domu jednorodzinnego, a nie ustalenie, czy działka ta była faktycznie zabudowana domem jednorodzinnym. W konsekwencji można uznać, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi lex specialis i powinien być interpretowany dosłownie, bez czynienia dodatkowych warunków np. działka zabudowana bądź niezabudowana. Odszkodowanie przysługuje zatem za działkę wchodzącą w skład nieruchomości warszawskiej, niezależnie, czy była ona zabudowana; przesłanką ustawową jest bowiem warunek, aby działka mogła być przeznaczona pod zabudowę przed dniem wejścia w życie dekretu. Zasadnie zwrócił uwagę M. Gdesz ([w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. S. Kalus, LexisNexis 2012), że odmiennie należy natomiast traktować sytuację, gdy nieruchomość była objęta szczegółowym planem zabudowy. Zgodnie z art. 11 lit. d Prawa budowlanego z 1928 r., w planie takim określano sposób zabudowania terenów budowlanych w ogóle, a w tym między innymi: stosunek powierzchni przeznaczonej pod zabudowę do całkowitej powierzchni poszczególnych działek; wewnętrzne linie zabudowania określające położenie wznoszonych budynków. Należy zwrócić uwagę, że regulacja z art. 215 ust. 2 u.g.n. (podobnie jak art. 83 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.) ograniczyła uprawnienia byłych właścicieli do odszkodowania ze względu na wprowadzenie dodatkowej przesłanki, niewystępującej w art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., uzależniającej przyznanie odszkodowanie od dokonania oceny, czy działka budowlana mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu warszawskiego (art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. wymagał, aby działka była przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego bez ustanawiania cezury czasowej). Okolicznością istotną jest, że przedmiotem odszkodowania z art. 215 ust. 2 u.g.n. jest działka, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem ustawodawca nie posługuje się pojęciem nieruchomość, a pojęciem działki, czyli pojęciem o charakterze planistycznym, można powiedzieć ewidencyjnym. Natomiast w dacie wejścia w życie dekretu problematyka dotycząca podziału terenów (parcelacji), powstawania działek budowlanych uregulowana była w powoływanym wcześniej Prawie budowlanym z 1928 r. Zgodnie z art. 54 tego aktu, plan parcelacji powinien ustalić ilość, rozmiary, kształt i położenie działek budowlanych. Można zatem stwierdzić, że gdy mowa o odszkodowaniu z art. 215 ust. 2 u.g.n., to jego przedmiotem jest działka wchodząca w skład nieruchomości warszawskiej, a która to działka przed wejściem w życie dekretu przeznaczona była pod budownictwo jednorodzinne. Zaznaczyć jeszcze należy, że w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Natomiast byli właściciele nieruchomości warszawskich , którzy nie są objęci zakresem podmiotowym regulacji w art. 215 u.g.n., nie mają możliwości ubiegania się o odszkodowanie za utracone grunty.
Rozważając problematykę dotyczącą odszkodowania uregulowaną w art. 215 ust. 2 u.g.n., a więc odszkodowania za dom jednorodzinny oraz działkę, która przed wejściem w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, nasuwa się kolejne istotne zagadnienie. Mianowicie, czy na podstawie powołanego art. 215 ust. 2 u.g.n. roszczenie o odszkodowanie może przysługiwać za kilka domów jednorodzinnych bądź kilka działek, które mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, czy też za jeden dom jednorodzinny, jedną działkę. Postawiony problemem niewątpliwie ma fundamentalne znaczenie, a odpowiedzi należy poszukiwać w drodze wykładni.
Jak wskazano na wstępie obowiązujący art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi dosłowne powtórzenie treści art. 83 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Stąd też dla dokonania prawidłowej wykładni należy jeszcze sięgnąć do art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Mianowicie powołany art. 53 ust. 2 stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu. Należy zauważyć, że ówczesny ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny zakresem roszczenia odszkodowawczego objął domy jednorodzinne (sformułowanie w liczbie mnogiej) i jedną działkę budowlaną. Tym samym zakres roszczenia odszkodowawczego z art. 53 ust. 2 ustawy był w różny sposób ukształtowany - szerszy w przypadku domów jednorodzinnych i węższy w przypadku działek budowlanych.
Natomiast art. 83 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego oraz do działki, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Z powołanego art. 83 ust. 2 jednoznacznie wynika, że zakresem roszczenia odszkodowawczego został objęty dom jednorodzinny (sformułowanie w liczbie pojedynczej) oraz działka (sformułowanie w liczbie pojedynczej). Oznacza to, że zakres roszczenia odszkodowawczego z art. 83 ust. 2 został ukształtowany w ustawie z 1985 r. w ten sam sposób zarówno w stosunku do domu jednorodzinnego, jak i działki, i obejmuje jeden dom jednorodzinny i jedną działkę. Dlatego też porównując sposób w jaki został sformułowany zakres roszczenia odszkodowawczego w art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. i w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie można się ograniczać tylko do zmiany stanu prawnego dotyczącego działki, ale należy mieć również na uwadze wprowadzoną równocześnie zmianę stanu prawnego dotyczącą przesłanki odnoszącej się do domu jednorodzinnego. Takie spojrzenie na zmianę stanu prawnego dokonaną ustawą z 29 kwietnia 1985 r. może prowadzić do wniosku, że zakresem roszczenia odszkodowawczego został objęty jeden dom jednorodzinny i jedna działka, oczywiście przy spełnieniu określonych w art. 83 ust. 2 przesłanek. Dla uzyskania pełniejszego obrazu należy jeszcze dodać, że nowelizacja ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przyznała poprzednim właścicielom gruntów warszawskich bądź ich następcom prawnym dodatkowe uprawnienie w postaci możliwości otrzymania w użytkowanie wieczyste działki pod budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie art. 83 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Zmiana ta pozwala poprzedniemu właścicielowi bądź jego następcom prawnym, a więc podmiotom uprawnionym do roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy, do wyboru formy odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że osoby te mogły otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego, a więc jedną działkę, a nie działki, co dodatkowo potwierdza, że zakres roszczenia odszkodowawczego z art. 83 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. obejmował jeden dom jednorodzinny lub jedną działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Obowiązujący aktualnie art. 215 u.g.n. stanowiący podstawę prawną roszczeń poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych stanowi pełne powtórzenie rozwiązania zawartego w art. 83 poprzedniej ustawy.
Przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. nie przewiduje żadnego ograniczenia w czasie wystąpienia o odszkodowanie przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego, stąd też takie postępowania prowadzone są nadal, jak również wpływają wnioski o podjęcie nowych postępowań. Pomimo, że regulacja zawarta w art. 215 ust. 2 u.g.n., a wcześniej poprzedzająca ją regulacja zawarta w art. 83 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., jest od kilkudziesięciu lat obowiązującym stanem prawnym, zasygnalizowane wyżej zagadnienie dotyczące wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n. z punktu widzenia zakresu roszczenia odszkodowawczego, tzn. czy odszkodowanie może dotyczyć jednego domu jednorodzinnego, jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego, czy też takiego ograniczenia nie zawiera, jak dotychczas nie było przedmiotem szerszej analizy zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze. W orzecznictwie sądów administracyjnych problematyka ta pojawiła się tylko w kilku orzeczeniach i to sprzed wielu lat. Mianowicie w wyroku NSA w Warszawie z 15 stycznia 1993 r. sygn. akt IV SA 1015/92 (publ. LEX nr 1698933) wskazano, że roszczenie przysługuje tylko za jedną działkę, zwrócono uwagę, że skoro w przepisie jest mowa o działce, a nie o nieruchomości, to nawet gdy nieruchomość składa się z kliku działek, roszczenie dotyczy tylko jednej działki. Z kolei, WSA w Warszawie w wyroku z 20 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1493/04 (publ. LEX nr 191271) wyraził odmienne stanowisko, podobnie orzekł WSA w Warszawie w wyrokach z 28 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 624/06 (publ. LEX nr 220125) oraz z 26 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1524/06 (publ. LEX nr 339909). Jednak dotychczasowe orzecznictwo nie jest w tej kwestii jednolite. Należy odnotować, że w niepublikowanych wyrokach WSA w Warszawie z 14 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2137/05 oraz z 30 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 740/06, zaprezentowano stanowisko przeciwne. W kwestii tej jak dotychczas, z uwagi na niewniesienie skargi kasacyjnej, nie wypowiadał się Naczelny Sądu Administracyjny.
W nielicznych wypowiedziach doktryny G.Bieniek (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. IV G. Bieniek (red.), LexisNexis 2010) podał, że art. 215 ust. 2 wyraźnie wskazuje, że chodzi o jedną działkę i jeden dom jednorodzinny. W omawianym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem działki, a nie nieruchomości, jak w innych przepisach tej ustawy, i dlatego bez znaczenia jest, czy nieruchomość składała się np. z dwóch działek, które łącznie stanowiły jedną zorganizowaną całość gospodarczą. W razie bowiem ustalenia, że każda z takich działek mogła być przed wejściem w życie dekretu przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego, odszkodowanie może być przyznane tylko za jedną z nich. Z kolei zdaniem M. Gdesza ([w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, S. Kalus (red.), LexisNexis 2012) użyte w art. 83 ust. 2 wyrazy "do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne", które zastąpiły wyrazy "jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego" w poprzednio obowiązującej ustawie z 1958 r., wskazują że odszkodowanie może być przyznane nie tylko za jedną działkę. Gdyby intencją ustawodawcy było zachowanie uprawnienia do odszkodowania za jedną tylko działkę, to w art. 83 ust. 2 nie wprowadzałby brzmienia odmiennego od dotychczasowego. Należy jednak zauważyć, że M. Gdesz formułując powyższy pogląd, nie dostrzega, że w powołanym art. 83 ust. 2 ustawodawca wprowadził zmianę nie tylko co do działki, ale również co do domu jednorodzinnego, o czym była mowa wcześniej. Z kolei E. Bończak-Kucharczyk (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2024) odnosząc się do powyższego zagadnienia, nie zajmuje jednoznacznego stanowiska. Odwołując się do przytoczonych wcześniej orzeczeń, podnosi, że gdyby w art. 215 ust. 2 u.g.n. chodziło o jedną tylko działkę, to nie jest jasne, kto miałby decydować o tym, za którą działkę przyznane zostanie odszkodowanie. Wydaje się to uzależnione od wniosku poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, jednak trudno powiedzieć, jakie możliwości wpływania na decyzję organu miałby wnioskodawca w przypadku, gdyby organ przyznał odszkodowanie za inną działkę niż wskazana we wniosku. W konkluzji stwierdza jednak, że nie ulega natomiast wątpliwości, że przyznanie odszkodowania za jedną działkę wyklucza przyznanie odszkodowania za inną działkę wchodzącą w skład nieruchomości poprzedniego właściciela, która przeszła na własność państwa.
Odnosząc się do powyższego spornego zagadnienia związanego z wykładnią art. 215 ust. 2 u.g.n., Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za stanowiskiem zgodnie z którym, zakres roszczenia odszkodowawczego obejmuje jeden dom jednorodzinny oraz jedną działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne. Za takim stanowiskiem przemawia przedstawiona wcześniej wykładnia historyczna oparta na porównaniu sposobu w jaki został sformułowany zakres roszczenia odszkodowawczego w art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. i w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., który następnie został przeniesiony do art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Powołany art. 53 ust. 2 stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu, natomiast art. 83 ust. 2 stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego oraz do działki, która mogła przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Tym samym, z wprowadzonej zmiany ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynika, że zakres roszczenia odszkodowawczego, zarówno w przypadku domu jednorodzinnego, jak i działki, został określony w ten sam sposób, tj. w liczbie pojedynczej, a więc inaczej niż w dotychczasowej ustawie z 1958 r., w której zakresem roszczenia odszkodowawczego objęte były domy jednorodzinne i jedna działka budowlana. Dlatego też analizując zmianę stanu prawnego, jaka została dokonana ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. odnośnie do zakresu roszczenia odszkodowawczego nie można ograniczać się tylko do wprowadzonej zmiany dotyczącej działki, a nie dostrzegać wprowadzonej równocześnie zmiany dotyczącej domu jednorodzinnego. Takie spojrzenie na zmianę stanu prawnego, a nie tylko dotyczące samej działki, która została dokonana w 1985 r., prowadzi do wniosku, że zakresem roszczenia odszkodowawczego został objęty jeden dom jednorodzinny oraz jedna działka przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Równocześnie zaznaczyć należy, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 82 spowodowała wygaśnięcie prawa do odszkodowania za nieruchomości, budynki i inne części składowe nieruchomości przejęte przez państwo na podstawie art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu. Ustawodawca, wygaszając roszczenia odszkodowawcze właścicieli gruntów warszawskich, jako wyjątek od przyjętej zasady przewidział w art. 83 rekompensatę dla właścicieli domów jednorodzinnych i działek, które według przedwojennych planów zagospodarowania były przeznaczone pod budowę takich domów. Tym samym wyłączną podstawę prawną uzyskania odszkodowania przez poprzednich właścicieli gruntów warszawskich bądź ich następców prawnych stanowił art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jeżeli spełnione zostały przesłanki w nim określone. Rozwiązanie zawarte w art. 83 cyt. ustawy zostało w niezmienionym kształcie przeniesione do art. 215 u.g.n. Przepis art. 215 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstawy prawnej do otrzymania odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że możliwość uzyskania odszkodowania została ograniczona do szczególnego rodzaju nieruchomości: gospodarstwa rolnego, domu jednorodzinnego, działki, która przed wejściem wżycie dekretu warszawskiego była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, a więc nieruchomości które zabezpieczały podstawowe potrzeby byłych właścicieli gruntów warszawskich. Jednak nie wszyscy byli właściciele wskazanych w art. 215 u.g.n. nieruchomości warszawskich mogą uzyskać odszkodowanie, gdyż spełnienie wymaganych przesłanek określonych w tym przepisie zostało powiązane z datą 5 kwietnia 1958 r. Spełnienie przesłanek przed tą datą powoduje, że roszczenie o odszkodowanie nie powstaje. Powyższe rozwiązanie dodatkowo wskazuje, że krąg byłych właścicieli nieruchomości warszawskich potencjalnie uprawnionych do otrzymania odszkodowania został bardzo wąsko określony. Ustawodawca – czy to ze względów społeczno-politycznych, czy budżetowych – nie zdecydował o zaspokojeniu roszczeń wszystkich właścicieli dotkniętych działaniem dekretu.
Wprowadzone zmiany stanu prawnego umożliwiły uzyskanie odszkodowania, ale tylko za określone rodzaje nieruchomości objęte działaniem dekretu, jeżeli ich poprzedni właściciele bądź następcy prawni spełnili w określonym czasie przesłanki określone w art. 215 u.g.n. Dokonując zatem wykładni art. 215 u.g.n., który ma charakter przepisu szczególnego, nie można proponować takiej wykładni, której rezultatem będzie rozszerzenie zakresu jego stosowania w stosunku do poprzednich właścicieli, którzy spełniają przesłanki do nabycia odszkodowania. Należy bowiem mieć na uwadze, że to ustawodawca zdecydował o niezaspokojeniu roszczeń odszkodowawczych wszystkich byłych właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego, czy też nie wszystkich roszczeń byłego właściciela, stanowiąc w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o wygaśnięciu w art. 82 prawa do odszkodowania za nieruchomości, budynki i inne części składowe nieruchomości przejęte przez państwo na podstawie dekretu (art. 82), a wyjątki dopuszczone zostały w art. 83. Mając to na uwadze, tym bardziej zasadne jest stanowisko, że art. 215 ust. 2 u.g.n., który stanowi podstawę prawną uzyskania odszkodowania przez poprzedniego właściciela lub następcę prawnego z tytułu utraty prawa własności domu jednorodzinnego po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli pozbawienie ich faktycznej możliwości władania nastąpiło po 5 kwietnia 1958 r., obejmuje swym zakresem odszkodowanie za jeden dom jednorodzinny oraz jedną działkę. Dodać trzeba, że o ile można się zgodzić z tym wyjątkowym potraktowaniem w zakresie podstawy prawnej odszkodowania właścicieli domów jednorodzinnych i działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, o tyle nie ma racjonalnego i aksjologicznego uzasadnienia, aby zakresem tego odszkodowania mogło być objętych kilka domów jednorodzinnych, czy też kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Rozważając istotę regulacji z art. 215 ust. 2 u.g.n., która stanowi podstawę prawną do nabycia roszczenia odszkodowawczego przez poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, jeżeli spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie, nie można przyjętego rozwiązania postrzegać tylko jako ograniczenia zakresu roszczenia odszkodowawczego, ale należy przede wszystkim mieć na uwadze wyjątkowy charakter tego rozwiązania zważywszy na przyjętą przez ustawodawcę w art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. generalną zasadę o wygaśnięciu prawa do odszkodowania za grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przejęte przez państwo na podstawie art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu. To rozwiązanie zawarte w art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wygaśnięciu prawa do odszkodowania za grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przejętych na podstawie dekretu warszawskiego stanowi podstawę prawną pozbawienia byłych właścicieli nieruchomości warszawskich prawa do odszkodowania, natomiast przyjęty przez ustawodawcę wyjątek od powyższej zasady dotyczącej wygaśnięcia prawa do odszkodowania ma charakter szczególny, stąd też został ograniczony szeregiem kryteriów. Pierwsze zasadnicze kryterium dotyczy przedmiotu odszkodowania, którym zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n., jest dom jednorodzinny oraz działka przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a kolejne kryterium to spełnienie pozostałych przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. W konsekwencji nie każdy były właściciel domu jednorodzinnego lub działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne może żądać odszkodowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko, zgodnie z którym przedmiotem roszczenia odszkodowawczego z art. 215 ust. 2 u.g.n. może być jeden dom jednorodzinny oraz jedna działka, która przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli oczywiście spełnione są pozostałe przesłanki. Tym samym wystąpienie przez osobę uprawnioną, na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., z roszczeniem odszkodowawczym za wskazaną działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i przyznanie tego odszkodowania powoduje, że roszczenie odszkodowawcze wygasa.
W rozpoznawanej sprawie, skutkiem wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego z art. 215 ust. 2 u.g.n. jest brak podstawy prawnej do dochodzenia odszkodowania za kolejne działki, które powstały z parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]", a które również mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. To wygaśnięcie roszczenia odszkodowawczego z art. 215 ust 2 u.g.n. w związku z jego zrealizowaniem oznacza zarówno brak podstawy prawnej do żądania przez K.R. odszkodowania za kolejne działki powstałe z parcelacji "[...]", jak również to, że roszczenie nie wchodzi już w skład spadku jaki nabył K.R. jako spadkobierca H.R..
Tym samym K.R. (w imieniu którego na podstawie udzielonego pełnomocnictwa działał J.P.) zawierając w dniu 19 stycznia 2011 r. w formie aktu notarialnego umowę sprzedaży spadku po H.R., która była właścicielem nieruchomości "[...]" na rzecz K.S.1 w udziale ¼ części, K.S. w udziale ¼ części, J.P. w udziale ¼ części oraz M.K. w udziale ¼ części, nie mógł przenieść na rzecz nabywców spadku roszczeń odszkodowawczych uregulowanych w art. 215 ust. 2 u.g.n. w odniesieniu do pozostałych działek powstałych z parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]".
Mając powyższe na uwadze, rozważanie dalszych zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., od spełnienia których zależy możliwość uzyskania prawa do odszkodowania, stała się bezprzedmiotowa.
Jeśli chodzi zaś o podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się do nich szczegółowo. Ocena co do braku słuszności zarzutów naruszenia prawa materialnego zdecydowała o braku słuszności zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania. Z uwagi na charakter i przedstawione motywy podjętego rozstrzygnięcia, zarzuty proceduralne pozostawały bez znaczenia. Wyjaśnić jedynie należy, że rolą sądu administracyjnego jest ocena działań administracji publicznej w kontekście ich legalności i zadanie to zastało przez Sąd I instancji zrealizowanie przez dokonanie kontroli w zakresie wynikającym z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a., natomiast stwierdzone uchybienia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Zaznaczyć jeszcze trzeba, że uwaga odnośnie do stosowanego przez Komisję sposobu formułowania zarzutów kasacyjnych polegającego na tworzeniu swego rodzaju zbitek przepisów, jest aktualna także w odniesieniu do skargi kasacyjnej wniesionej przez K.S.. W przypadku skarżącej kasacyjnie konieczne jest także zwrócenie uwagi, że przedstawione przez nią w piśmie, które wpłynęło do NSA 17 września 2024 r., dodatkowe uzasadnienie "skonkretyzowanej w skardze podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego dotyczącego błędnego zastosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 28 K.p.a., również w kontekście niezastosowania zasad wynikających z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i ust. 1 Konstytucji RP", w istocie stanowi nowy zarzut kasacyjny, który -jako podniesiony po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej - należało uznać za niedopuszczalny. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Z regulacji tej wynika, że strona może przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, jednak nie uprawnia jej to do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania, określenia czy precyzowania. Po upływie tego terminu można ewentualnie uzupełniać argumentację zawartą w uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej, a więc w ramach już podniesionych zarzutów (podstaw kasacyjnych) w złożonej w ustawowym terminie skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1040/15; wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 327/19).
Odniesienia wymagał jeszcze wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej K.S. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z określonych kart wykazu hipotecznego księgi wieczystej dawnej nieruchomości "[...]" - jak to ujęto we wniosku – na fakt treści wymienionych w skardze kasacyjnej dokumentów, w tym stanu prawnego oraz faktycznego objętego tymi dokumentami. Należy zatem wyjaśnić, że po pierwsze, we wniosku dowodowym zostało wymienionych kilkadziesiąt dokumentów i wskazano, że okolicznością dowodzoną jest ich treść. Tymczasem przeprowadzenie dowodu powinno zmierzać do wykazania dowodzonej tymi dokumentami okoliczności, a nie odwoływać się wyłącznie do treści tych dokumentów, ponieważ tak sformułowany wniosek dowodowy nie pozwala na ustalenie okoliczności, które mają być w ten sposób udowodnione. Po drugie, z akt niniejszej sprawy wynika, że dokumenty objęte wnioskiem dowodowym znajdują się w aktach sprawy przekazanych wraz ze skargami na decyzje Komisji z 24 września 2019 r. do Sądu I instancji, tymczasem przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów. Przepis ten nie może mieć zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez sąd. Dlatego wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów nie mógł być uwzględniony.
Nie był zasadny również, wniesiony w piśmie, które wpłynęło do NSA w dniu 17 września 2024 r., wniosek K.S. o zawieszenie postępowania kasacyjnego z uwagi na niewłaściwy skład Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich do czasu wykazania przez Komisję, że jej skład jest zgodny z art. 4 ust. 1 ustawy, a także z uwagi na zakwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie skuteczności udzielenia przez Przewodniczącego Komisji pełnomocnictwa adw. T.D. w dniu 31 lipca 2024 r. Konsekwentnie nie podlegały uwzględnieniu wnioski dowodowe zgłoszone w tym piśmie.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie przychylił się do stanowiska Komisji zawartego w piśmie z 11 grudnia 2024 r. ustosunkowującego się do wniosku o zawieszenie postępowania kasacyjnego. Stanowisko Komisji w tym zakresie zostało oparte na piśmie z Kancelarii Sejmu z 18 listopada 2024 r. SPS-WP. 1802.98.3.2024, notatce Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu z 14 grudnia 2018 r. oraz notatce Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu z 11 kwietnia 2024 r. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 31a uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. 2022 r. poz. 990 ze zm.), Sejm powołuje i odwołuje członków Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (ust. 1). Wnioski w sprawie powołania lub odwołania przez Sejm członków komisji, o której mowa w ust. 1, mogą zgłaszać Marszałek Sejmu albo co najmniej 15 posłów (ust. 2). Do powołania lub odwołania przez Sejm członków komisji, o której mowa w ust. 1, przepisy art. 4 ust. 2 zdanie drugie, art. 30 ust. 2, ust. 3 pkt 2, 4 i 5 i ust. 4-9 oraz art. 31 ust. 1, 2 i 3 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Co do zasady w pismach powyższych wyjaśniono, że co prawda obowiązujące przepisy Regulaminu Sejmu nie przewidują możliwości rezygnacji z członkostwa w Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, jednocześnie przepisy Regulaminu nie zakazują złożenia takiej rezygnacji, a dekodowana z Konstytucji zasada dobrowolności członkostwa w Komisji przemawia za dopuszczeniem możliwości złożenia przez posła rezygnacji z członkostwa w Komisji. Jednym z argumentów przemawiających za dopuszczeniem możliwości zrzeczenia się przez posła członkostwa w Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich jest też zasada dobrowolnego charakteru członkostwa. W konkluzji pism wskazano, że pomimo braku regulacji w Regulaminie Sejmu należy uznać, że utrata członkostwa w Komisji może być wynikiem innych niż odwołanie zdarzeń, w tym śmierci czy zrzeczenia się (rezygnacji) z członkostwa w Komisji. Ponadto wskazano, że rezygnacja Bartłomieja Opalińskiego z funkcji członka Komisji jest kolejną taką sytuacją w historii działania Komisji, w której Sejm przyjął praktykę, że wniosek o odwołanie ze stanowiska członka Komisji staje się bezprzedmiotowy w razie rezygnacji z członkostwa w Komisji.
W odniesieniu do skuteczności udzielenia pełnomocnictwa adwokatowi T.D., zasadnie Komisja wyjaśniła, że w dacie 31 lipca 2024 r. Arkadiusz Myrcha pełnił funkcję Przewodniczącego Komisji, został prawidłowo powołany z dniem 10 stycznia 2024 r. (https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/sklad-komisji) i na podstawie art. 4 i art. 4a ustawy reprezentował Komisję wobec osób trzecich. Organ istniał i działał w prawidłowym składzie. Wobec czego nie ma podstaw by kwestionować prawidłowość umocowania adwokata T.D. jako pełnomocnika Komisji, udzielonego przez Przewodniczącego Komisji. Pełnomocnictwo w tym czasie nie wygasło i pozostawało w mocy (tj. na dzień 31 lipca 2024 r.).
Ponownie rozpoznając sprawę Komisja uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art.184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo, że nie można było podzielić wszystkich argumentów podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.