I OSK 1874/18

I OSK 1874/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
III SAB/Kr 133/17 - Wyrok WSA w Krakowie z 2017-12-29
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art 165 ust. 3 i ust. 7, art 170 ust. 1-3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2018 poz 1302
art 58 § 1 pkt 1 w zw. z art 3 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 133/17 w sprawie ze skargi G.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017r., sygn. akt III SAB/Kr 133/17 oddalił skargę G.M. (dalej skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]
w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych.
Pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm., dalej p.w. KAS) złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej
w Izbie Administracji Skarbowej:
1. rodzaj umowy o pracę – umowa o pracę na czas nieokreślony;
2. stanowisko służbowe – kontroler rozliczeń, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej;
3. miejsce wykonywania pracy – [...];
4. komórka organizacyjna – Pierwszy Referat Rozliczeń Ceł i Podatków od Towarów Importowanych oraz Innych Dochodów w Urzędzie Skarbowym
w [...].
W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy – 1/1. Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r.
Skarżąca otrzymała propozycję w dniu [...] maja 2017 r., natomiast w dniu [...] maja 2017 r. złożyła oświadczenie o jej przyjęciu. Następnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia jej propozycji służby, zaś pismem z dnia [...] maja 2017 r. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji.
Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby, którą to na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS Dyrektor zobowiązany był jej złożyć.
Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował, że przepisy ustawy p.w. KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy oferowanej funkcjonariuszowi, a tym samym nie przewidują trybu odwoławczego. Poinformował, iż w świetle brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej - propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.
Następnie skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]
i niezałatwienie sprawy w terminie oraz wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu, wyrażającą się
w braku złożenia jej propozycji służby.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem przedstawienia jej propozycji służby i zobowiązanie Dyrektora do złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe jej miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej na podstawie p.w. KAS miał ustawowy obowiązek wręczenia jej propozycji służby. Podniosła, że na mocy art. 165 ust. 3 p.w. KAS wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Odpowiedni organ powinien bowiem złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zapisy analizowanego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji, tj. wykluczają, by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Zdaniem skarżącej potwierdzenie powyższej argumentacji wynika bezpośrednio z treści art. 170 ust. 1 p.w. KAS.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - pomimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Ponadto z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. W ocenie Dyrektora przepis art. 165 ust. 3 p.w. KAS miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 p.w. KAS) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o KAS tj., od dnia 1 marca 2017 r. do :
- dnia określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS -
w przypadku przyjęcia lub
- dnia, w którym upłynął 3-miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub
- dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji.
Uwzględniając kryteria określone w przepisie art. 165 ust. 7 p.w. KAS i biorąc pod uwagę doświadczenie zawodowe skarżącej, Dyrektor zaproponował jej nowe warunki pracy adekwatne do predyspozycji skarżącej oraz potrzeb pracodawcy. Porównanie zadań realizowanych przez skarżącą przed przedstawieniem jej propozycji oraz po jej przyjęciu prowadzi do wniosku, że w istocie są to te same zadania. W kontekście powyższego Dyrektor nie uchybił dyrektywie określonej
w przepisie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, tj. uwzględnił zarówno posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie podzielił poglądu skarżącej, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na zaproponowanie wyłącznie warunków dalszej służby, jednocześnie wykluczając możliwość zaproponowania warunków pracy. To sam ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Taki zamiar ustawodawcy wynika również wprost z szeregu przepisów, tj. art. 167 ust. 4, art. 169 ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2, art. 174 ust. 3 czy art. 175 ust. 2 p.w. KAS.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że o bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić tylko wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. Skoro w sprawie nie istniał po stronie organu obowiązek przedkładania skarżącej jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest bezczynny w zakresie braku przedłożenia skarżącej propozycji służby. Wskazał także na okoliczność, że obowiązujące przepisy nie nakazują przedłożenia skarżącej propozycji służby nie oznacza, że organ takiej propozycji nie może skarżącej złożyć.
Reasumując, Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie można Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej postawić, w zakresie objętym przedmiotem skargi zarzutu bezczynności, bowiem zarzucana w skardze bezczynność nie istniała w dacie wniesienia skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go
w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 § 1 i § 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 165 ust. 3 i ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje
w bezczynności ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 p.w. KAS wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co
w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.
Powołując się na przytoczoną podstawę skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę wyroku w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej, powielając argumenty przedstawione
we wcześniejszych pismach, skarżąca wskazała, że na podstawie art. 165 ust. 3 p.w. KAS wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się z mocy ustawy funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Ponadto wywiodła, że cytowane przepisy ustawy o KAS pozostają w sprzeczności z naczelnymi zasadami wyrażonymi w Konstytucji, o czym w jej ocenie przesądza również powołane przez nią orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu w pełni podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazując, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym
w dacie złożenia skargi na bezczynność, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, w których należy wydać decyzję administracyjną, niektóre kategorie postanowień, względnie inny akt lub podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak też pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach.
Rozpoznając skargę na bezczynność obowiązkiem Sądu jest ocena okoliczności faktycznych danej sprawy, pod kątem wykazania czy organ zrealizował ustawowy obowiązek załatwienia sprawy, tj. czy podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania.
W tym miejscu zdefiniować należy pojęcie samej "bezczynności" organu. Rozumieć ją należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie lecz także wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale - pomimo istnienia obowiązku i braku przeszkód - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności.
Literatura przedmiotu także definiuje bezczynność jako okoliczność zachodzącą wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70).
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadmienić należy, że kognicja Sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność jest ograniczona do kwestii samej bezczynności, co wyklucza możliwość oceny poprawności aktów związanych
z wykonaniem danego obowiązku publicznoprawnego, zatem w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność nie jest możliwe badanie innych kwestii aniżeli obiektywny fakt pozostawania organu w zwłoce (zob. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., I FSK 1238/12 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na względzie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie skonstatował, że organ nie pozostawał w bezczynności bowiem dokonał czynności, do których dokonania był zobligowany. W tym zakresie Sąd I instancji w sposób prawidłowy wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, przed upływem terminu wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w. KAS podjął konieczne w sprawie czynności
o czym świadczy przedstawiona G.M. w dniu [...] maja 2017 r. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania.
Podkreślić należy, że to sam ustawodawca w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz
w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r., poz. 1947 ze zm.) zdecydował, że w przypadku reorganizacji jednostki organizacyjnej KAS dotychczasowego funkcjonariusza można przenieść na inne lub równorzędne stanowisko służbowe odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku. W związku z powyższym funkcjonariuszowi mogą zostać zaproponowane nowe warunki służby bądź warunki pracy. Konkludując, po stronie organu nie istniał obowiązek przedkładania jedynie propozycji służby. Zgodnie z przepisami wprowadzającymi ustawę o KAS oraz ustawy o KAS, można uznać, że organ jako podmiot wyposażony we władztwo administracyjne oraz posiadający własne, wyróżniające go kompetencje był niezależny w doborze kadr i mógł zaproponować dotychczasowym funkcjonariuszom zarówno warunki służby jak i propozycję pracy w korpusie służby cywilnej.
Stwierdzić zatem należy, że skierowana do skarżącej, jako funkcjonariusza propozycja pracy z dnia [...] maja 2017 r. była działaniem Dyrektora. Skutkiem zaś tego nie można uznać, że pozostawał on w bezczynności. Pomimo tego, że skarżąca bezczynności organu błędnie upatrywała w nieotrzymaniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki służby, to organ nie był zobligowany do dokonania takiej czynności bowiem, jak już wcześniej wspomniano, mógł przedstawić dotychczasowemu funkcjonariuszowi zarówno propozycję dalszej służby, jak
i propozycję pracy. Z uwagi natomiast na przedstawienie skarżącej propozycji zatrudnienia, i jej przyjęcie, nie można uznać za bezczynność braku podjęcia oczekiwanej przez skarżącą decyzji w przedmiocie przedstawienia jej propozycji służby. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy
z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez przyjęcie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pozostaje
w bezczynności w przedstawieniu skarżącej propozycji służby, należało uznać za nieuzasadniony.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny instancji nie dopuścił się naruszenia zarzucanych w niej przepisów. Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.