I OSK 1873/23

I OSK 1873/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Wymierzenie grzywny
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2181/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-14
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz wymierzono grzywnę i przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 154 § 1, 6 i 7, art. 188 i art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. B. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2181/22 w sprawie ze skargi L. K. i N. B. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 411/19 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i 3; 2. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w kwocie 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy dla N. B. i A. K. sumy pieniężne w kwotach po 6.000 (sześć tysięcy) złotych na rzecz każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz N. B. i A. K., solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2181/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi L.K. i N.B. (dalej także: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy (dalej także: "organ", "prezydent") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 411/19 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku) oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz L.K. i N.B. solidarnie kwotę 680 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku).
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy.
Wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 411/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 10 stycznia 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, przy ul. (...) ozn. jako (...) w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku), stwierdził że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz L.K. sumę pieniężną w kwocie 2000 złotych (pkt 3 wyroku) oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz L.K. kwotę 580 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku).
Pismem z 30 marca 2021 r. L.K. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na niewykonanie wyroku z 18 grudnia 2019 r.
Wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 886/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w kwocie 5000 złotych (pkt 1 wyroku), stwierdził że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz L.K. sumę pieniężną w kwocie 3000 złotych (pkt 3 wyroku) oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz L.K. kwotę 680 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku).
Przy piśmie z 26 lipca 2022 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponowną skargę na niewykonanie przez organ wyroku z 18 grudnia 2019 r. Skarżący kasacyjnie wnieśli na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa") o wymierzenie organowi grzywny w wysokości co najmniej 10.000 złotych, ponadto o przyznanie na podstawie art. 154 § 7 ppsa na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 10.000 złotych oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrokiem z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2181/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak wskazano na wstępie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z 18 grudnia 2019 r. wpłynęły do organu 5 sierpnia 2020 r., termin wyznaczony w powyższym wyroku upłynął 5 listopada 2020 r. i w tym terminie prezydent sprawy nie rozstrzygnął i od ponad 2 lat pozostaje w bezczynności w wykonaniu powyższego wyroku. W ocenie Sądu Wojewódzkiego oznacza to, że skarga jest uzasadniona a bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. Ustalając wysokość grzywny na kwotę 1000 złotych Sąd I instancji wziął pod uwagę, że okres jaki upłynął od zwrotu akt wraz z odpisem ostatniego wydanego w sprawie orzeczenia do wniesienia kolejnej skargi wyniósł 3 miesiące, jak również fakt, że przez znaczne okresy procedowania sprawy prezydent nie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił również fakt, że szybkiemu rozpoznaniu sprawy nie sprzyja postawa pełnomocnika skarżących kasacyjnie, który dotychczas nie dołączył poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po W.W. Z tych samych powodów Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, podkreślając przy tym że skorzystanie z tej instytucji jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu.
17 grudnia 2022 r. zmarła skarżąca L.K. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 29 grudnia 2022 r., Repertorium (...) spadek po wymienionej nabyli: A.K. i M.W. – którzy jednocześnie z mocy prawa wstąpili do postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej od wyroku z 14 grudnia 2022 r., złożonej przy piśmie z 17 lutego 2023 r., zaskarżono go co do pkt 1 i 3, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego, tj.:
a. art. 157 § 7 ppsa, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, pomimo tego że rażący charakter bezczynności organu, jak również czas trwania postępowania administracyjnego wskazują, że żądana suma pieniężna stanowi uzasadnioną rekompensatę oraz zadośćuczynienie za dolegliwości spowodowane przewlekłym i opieszałym sposobem prowadzenia postępowania;
b. art. 154 § 1 i 6 ppsa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzeni organowi rażąco niskiej grzywny w wysokości 1000 złotych, ze względu na nieprawidłowe uwzględnienie na korzyść organu, że:
i. organ przez znaczne okresy nie dysponował kompletnymi aktami w związku ze składanymi skargami, podczas gdy organ zobowiązany jest do zapewnienia sobie akt zastępczych, a bierne oczekiwania na zwrot akt jest bezczynnością;
ii. równocześnie prowadzone było postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z 22 sierpnia 1962 r., nr GT.III.II-6/M/114/62, podczas gdy postępowanie to zostało umorzone z mocy prawa ponad rok przed wydaniem zaskarżonego wyroku, a poza tym wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania, a zatem organ jest zobowiązany do dokonywania czynności w sprawie i wydania decyzji;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 8 w zw. z art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "kpa") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji:
i. całkowite podzielenie przez Sąd I instancji nieprawidłowych ustaleń faktycznych organu administracji, że nigdy nie doszło do podziału dawnej nieruchomości hipotecznej na dwie działki nr 1 i 2, a sporządzony przez mierniczego przysięgłego B.Z. plan podziału z 14 stycznia 1942 r., był jedynie projektem, podczas gdy podział ten został zatwierdzony zgodnie z prawem przez Wydział Planowania m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z 14 lutego 1942 r., nr Nr.V.-h-612, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w sprawie konieczne jest ustalenie następców prawnych W.W. – właściciela działki nr 2, podczas gdy przedmiotem toczącego się postępowania o odszkodowanie jest wyłącznie działka nr 1;
ii. zignorowanie dokumentów urzędowych, m.in. zaświadczenia Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział Hipoteczny nr 2039/48 z 12 lutego 1948 r. oraz orzeczenia administracyjnego z 22 sierpnia 1962 r., nr GT.III.II-6/M/114/62, podczas gdy organ był nim związany, a zatem powinien na ich podstawie ustalić, że doszło do zgodnego z prawem podziału nieruchomości na działki nr 1 i 2;
b. art. 28 w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że to na stronie postępowania, a nie na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia pozostałych stron postępowania w przedmiocie przyznania odszkodowania za dawną nieruchomość hipoteczną;
c. art. 133 § 1 ppsa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uwzględnienie przez Sąd I instancji przy ocenie bezczynności organu jedynie okresu 3 miesięcy które upłynęły od zwrotu organowi akt sprawy do złożenia skargi o ukaranie grzywną, podczas gdy Sąd powinien uwzględnić stan sprawy na dzień wyrokowania (14 grudnia 2022 r.), a zatem fakt, że przez 8 miesięcy które upłynęły od dnia zwrotu akt (14 kwietnia 2022 r.) do dnia wyrokowania, organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania i wydania decyzji;
d. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 154 § 7 ppsa i art. 154 § 6 ppsa, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn odmowy przyznania sumy pieniężnej jak również uznania, że ukaranie organu grzywną w kwocie 1000 złotych pomimo stwierdzenia, że bezczynność organu w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi adekwatny środek służący zwalczeniu przewlekłości postępowania, zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku dwóch sprzecznych, wzajemnie wykluczających się twierdzeń, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 179a ppsa, zaś w razie braku podstaw o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjne, w każdym zaś razie o orzeczenie w pkt 1 wyroku o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 10.000 złotych oraz orzeczenie w pkt 3 wyroku o przyznaniu od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 10.000 złotych oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego. Ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie konstrukcja zarzutów oraz ich ścisłe powiązanie ze sobą uzasadnia jednak ich łączne rozpoznanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie z podniesionych zarzutów okazały się trafne.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niestaranne oraz częściowo błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszym spośród zarzutów materialnoprawnych skarżący kasacyjnie wskazali na naruszenie art. 154 § 7 ppsa "poprzez jego niezastosowanie", podczas gdy w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Oznacza to, że powyższy zarzut jako błędnie sformułowany w ogóle nie może podlegać rozpoznaniu.
Nadto jako wadliwą należy uznać konstrukcję polegającą na powoływaniu przez skarżących kasacyjnie, w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jako naruszonych przez Sąd I instancji dwóch sprzecznych ze sobą przepisów o charakterze wynikowym, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji lub postanowienia. Zauważyć przy tym należy, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, który stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie nie był stosowany przez Sąd I instancji, podstawą prawną zaskarżonego wyroku były bowiem przepisy art. 154 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 156 § 6 ppsa oraz art. 151 ppsa, jako że złożona w sprawie skarga dotyczyła wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku, a nie decyzji bądź postanowienia.
Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 ppsa warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Zarzuty procesowe w zakresie w jakim wskazują na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa sformułowane zostały wadliwie i nie w pełni odpowiadają powyższym wymogom. Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanych zarzutów. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala w drodze daleko idącej rekonstrukcji określić granicę zaskarżenia. Rekonstrukcja powołanych zarzutów naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 8 w zw. z art. 76 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa oraz 28 w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa prowadzi do wniosku, że w ramach tych podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie zakwestionowali oddalenie skargi w zakresie sumy pieniężnej, pomimo że w istniejącym stanie faktycznym sprawy jej przyznanie było uzasadnione. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.
Niespornym jest, że na dzień wpływu skargi Prezydent m.st. Warszawy nadal nie wydał decyzji w sprawie, pomimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku z 18 grudnia 2019 r., a zatem nie wykonał wskazanego wyroku, co niewątpliwie uzasadnia zastosowanie środków dyscyplinujących. Kwestią sporną jest natomiast wysokość orzeczonych środków.
W przypadku środków dyscyplinujących bezczynność organu administracji publicznej w wykonaniu prawomocnego wyroku, przewidzianych w przepisach art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 ppsa, ustawodawca przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku i możliwość przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, nie określił przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej zostało zatem pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu i uzależnione od okoliczności z tym przypadkiem związanych. Rolą sądu jest natomiast uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji kryteriów określania wysokości grzywny i sumy pieniężnej należy upatrywać w funkcji obu tych środków prawnych. Podstawową funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest zatem reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, środki te mają charakter dyscyplinujący, w przypadku grzywny towarzyszy mu element represyjności, zaś w przypadku sumy pieniężnej również element kompensacyjności. Ponieważ oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku oraz zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna powinny być określone, aby dawały możliwość wypełnienia swojej roli.
Wymierzając grzywnę w wysokości 1000 złotych Sąd I instancji wywiódł, że od zwrotu do organu akt sprawy wraz z poprzednim wyrokiem do wniesienia skargi upłynęły niespełna 3 miesiące. Z akt sprawy wynika, że odpis prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 886/21 wpłynął do organu 30 marca 2022 r., natomiast kolejna skarga na niewykonanie wyroku wpłynęła do organu 27 lipca 2022 r. Skarżący kasacyjnie stanęli na stanowisku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien uwzględnić okres jaki upłynął od momentu zwrotu akt sprawy do dnia wyrokowania, a nie wniesienia skargi. Stanowisko to nie jest prawidłowe, albowiem w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na niewykonanie wyroku tego sądu, bierze pod uwagę stan postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej istniejący w czasie jej wnoszenia, a nie wyrokowania (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 652/08 oraz T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 154).
Pomimo tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczona przez Sąd I instancji grzywna jako zbyt niska nie spełnia swojej funkcji represyjnej i nie stanowi adekwatnej reakcji na utrzymujący się stan bezczynności organu.
W pierwszej kolejności wskazać, że zaskarżony w sprawie wyrok jest drugim z kolei wyrokiem uwzględniający skargę na niewykonanie wyroku z 18 grudnia 2019 r., gdzie w poprzednim wyroku wymierzono organowi grzywnę w wysokości 5000 złotych oraz przyznano od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 złotych. Jako ewidentnie nieadekwatne jawi się w takich okolicznościach wymierzenie prezydentowi grzywny w wysokości pięciokrotnie niższej niż poprzednio, pomimo że poprzedni wyrok nie zmobilizował organu do podjęcia czynności w sprawie, a w stosunku do poprzedniego wyroku okres zwłoki organu uległ zwiększeniu i na dzień wniesienia skargi wynosił niemal 2 lata, w porównaniu do niespełna 8 miesięcy przy skardze w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 886/21. Nadto zauważyć należy, że w okresie od zwrotu akt sprawy do wniesienia kolejnej skargi nie podjęto żadnej czynności w sprawie. Z kolei okoliczności wskazywane przez Sąd I instancji jako wpływające na niższy wymiar grzywny, tj. fakt, że przez znaczne okresy procedowania organ nie dysponował aktami sprawy, z uwagi na składane skargi, fakt jednoczesnego prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z 22 sierpnia 1962 r., nr GT.III.II-6/M/114/62 a także fakt braku wykonania przez skarżących kasacyjnie wezwania z 23 sierpnia 2022 r., do przedłożenia dokumentu poświadczającego spadek po W.W. nie stanowią dla organu okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie czynności w sprawie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że brak akt sprawy nie stanowi obiektywnej przeszkody uzasadniającej niepodejmowanie czynności w postępowaniu i rolą organu jest takie zorganizowanie czynności, aby korzystanie przez strony postępowania z uprawnień procesowych nie zaburzało procedowania w sprawie, zaś bierne oczekiwanie na zwrot akt świadczy o bezczynności organu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1345/16, z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1733/15 i z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1257/14). Odnośnie zaś prowadzonego jednocześnie postępowania nieważnościowego wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, postępowanie to uległo umorzeniu z mocy prawa z 16 września 2021 r. (pismo ministra Rozwoju i Technologii z 16 maja 2022 r.) i okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron. Ponadto, na co trafnie zwrócili uwagę skarżący kasacyjnie, nie ma zależności bezpośredniej pomiędzy postępowaniem nieważnościowym a postępowaniem w przedmiocie wniosku o odszkodowanie, z uwagi na odrębność przedmiotów tych postępowań, gdzie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i ogranicza się wyłącznie do weryfikacji decyzji pod kątem enumeratywnie wymienionych wad. Nadto postępowanie to było prowadzone przed innym organem, zaś w stosunku do ewentualnych trudności organizacyjnych z tego wynikających, aktualne pozostają uwagi powyżej wymienione.
Odnośnie wykonania przez skarżących kasacyjnie wezwania z 23 sierpnia 2022 r. wskazać należy, że okolicznością sporną w sprawie jest kwestia podziału nieruchomości położonej przy ul. (...) ozn. jako (...). Skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że doszło do podziału wskazanej nieruchomości, zaś wniosek odszkodowawczy dotyczy wyłącznie działki nr 1. Na dowód powyższego skarżący kasacyjnie powołują się na szereg dokumentów, tj. plan podziału nieruchomości hipotecznej z 14 stycznia 1942 r., akt notarialny z 18 kwietnia 1942 r., nr rep. (...) zaświadczenie Sądu Okręgowego w Warszawie, Wydział Hipoteczny, nr 2039/48 z 12 lutego 1948 r., zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie, Oddział Ksiąg Wieczystych nr 5202/48 z 25 listopada 1948 r. oraz zaświadczenie z 10 lutego 2006 r. wydane przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie X Wydział Ksiąg Wieczystych. Takie stanowisko zajął również Wojewoda Mazowiecki w postanowieniu z 29 czerwca 2021 r. nr 528/2021. Organ przyjął natomiast w oparciu o opinię geodezyjną z 6 października 2021 r., że do podziału nie doszło, a zatem przedmiotem postępowania odszkodowawczego jest cała dawna nieruchomość hipoteczna i w postępowaniu tym muszą brać udział wszyscy spadkobiercy dawnych właścicieli, w tym również W.W. W odniesieniu do tej okoliczności stwierdzić należy, że w opinii z 6 października 2021 r. brak jest jakiegokolwiek stwierdzenia, że do podziału nieruchomości nie doszło, ogranicza się ona bowiem jedynie do rozliczenia dawnej nieruchomości w granicach obecnych działek ewidencyjnych. W takim stanie sprawy wzywanie skarżących kasacyjnie do wykazania następstwa prawnego po W.W. należy uznać za nieuzasadnione.
Jedynie na marginesie można zauważyć, że jako bezczynność organu może zostać uznany również okres w którym organ ten nie zawiesza postępowania, pomimo że występują do tego przesłanki. W przypadku gdy Prezydent m.st. Warszawy stanął na stanowisku, że w sprawie zachodzi konieczność ustalenia następców prawnych W.W. zobowiązany był podjąć czynności w tym zakresie i ewentualnie zawiesić postępowanie, w przypadku ich nieustalenia. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, jakiekolwiek czynności w tym zakresie zostały podjęte dopiero 23 sierpnia 2023 r., tzn. niemal cztery miesiące po zwrocie akt sprawy.
Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie skutecznie zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 154 § 1 i 6 ppsa. Orzeczona grzywna, jako zbyt niska, nie stanowi adekwatnej reakcji na utrzymującą się bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 18 grudnia 2019 r. W tej sytuacji zasadne jest podwyższenie grzywny do kwoty 10.000 złotych, tj. dwukrotnie wyższej niż orzeczona poprzednio.
Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut nieadekwatnego do okoliczności sprawy oddalenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Ten środek prawny, oprócz funkcji dyscyplinującej i represyjnej względem organu, pełni także funkcję kompensacyjną względem strony postępowania, będąc swoistym zadośćuczynieniem za krzywdę wywołaną wadliwym działaniem administracji publicznej. Przesłanką jej przyznania, ale także określenia wysokości, jest skala uciążliwości wywołanych bezczynnością organu, poczucia bezsilności wywołanej odwlekaniem załatwienia sprawy (zob. J. P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym. "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017 r., nr 2, str. 47-48). Jakkolwiek przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu jest pozostawione uznaniu sądu, jej przyznanie należy rozważyć zwłaszcza w przypadkach jednoczesnego stwierdzenia przez sąd w wyroku, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa – tak jak w rozpoznawanej sprawie. Zważyć przy tym należy, że poprzednio przyznano już od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwotach po 3000 złotych na rzecz każdego z nich, co wszakże nie skłoniło organu do podjęcia czynności w sprawie. Brak jest w takich okolicznościach normatywnych podstaw aby wywodzić, że przyznanie sumy pieniężnej stanowiłoby dla organu zbyt dotkliwą sankcję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając długość okresu, przez jaki organ nie wykonuje prawomocnego wyroku, fakt że jest to drugi wyrok uznający bezczynność organu w tym samym przedmiocie oraz znikomy poziom aktywności organu, uzasadnione jest przyznanie sumy pieniężnej w kwocie dwukrotnie wyższej niż orzeczona w poprzednim wyroku, tj. 6000 złotych.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Nie można przyjąć, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Przepis powyższy określa wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku zawiera wymagane elementy i zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. Podkreślić należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można zwalczać prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 ppsa Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Nic nie wskazuje na to, aby Sąd Wojewódzki oparł wydany wyrok na podstawie innego materiału niż zgromadzony w aktach sprawy. Nie świadczy o tym błędna ocena zasadności wezwania z 23 sierpnia 2022 r. Okoliczności powyższe pozostają jednak bez wpływu na wynik sprawy.
Z powyższych względów i mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa i art. 154 § 1, 6 i 7 ppsa w zw. z art. 193 ppsa orzekł jak w pkt 1-3 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego ze względu na uwzględnienie skargi kasacyjnej orzeczono w pkt 4 sentencji, na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).