I OSK 1870/06

I OSK 1870/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 471/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-07-18
Skarżony organ
Minister Transportu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art.71 ust.1 i 4,art.200,art.2 dekretu z dnia 28 września 1948r. o utworzeniu Polskiej Izby Handlu Zagranicznego ( Dz.U. nr 53,poz.40), art.15 ustawy z dnia 30 maja 1989r. o izbach gospodarczych (Dz.U. nr 35,poz.195)
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.141§ 4, art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.185 § 1, art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie del. WSA Monika Nowicka NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Apelacyjnego w W. i Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 471/06 w sprawie ze skarg Prokuratora Apelacyjnego w W. i Krajowej Izby Gospodarczej z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu mieniem Skarbu Państwa 1. w uwzględnieniu skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 471/06 i przekazuje sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, 2. oddala skargę kasacyjną Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w W., 3. zasądza od Krajowej Izby Gospodarczej na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 471/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu mieniem Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda W. decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990r., na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) przez Polską Izbę Handlu Zagranicznego prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w W. oraz własności położonego na nim budynku. Rozstrzygnięcie to organ administracji oparł na ustaleniu, że w dniu [...] grudnia 1990r. Polska Izba Handlu Zagranicznego działająca na podstawie dekretu z dnia 28 września 1948r. o utworzeniu Polskiej Izby Handlu Zagranicznego (Dz. U. Nr 53, poz. 403) jako państwowa osoba prawna już nie istniała, gdyż status ten utraciła z dniem 8 czerwca 1989r.
Na żądanie Krajowej Izby Gospodarczej wznowiono postępowanie
uwłaszczeniowe.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda M. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] uznając, że nie wystąpiły przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] marca 2001r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Postanowieniem z dnia 6 lipca 2001r. Naczelny Sąd Administracyjny wobec cofnięcia skargi umorzył postępowanie.
Po rozpoznaniu wniosku kuratora Polskiej Izby Handlu Zagranicznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Wojewody W. z [...] kwietnia 1995r. odmawiającej uwłaszczenia Polskiej Izby Handlu Zagranicznego, w uzasadnieniu wskazując, że Polska Izba Handlu Zagranicznego działająca na podstawie dekretu z dnia 28 września 1949r. otrzymała na podstawie protokołu przekazania z 27 kwietnia 1956r. sporny grunt wraz z budynkiem w administrowanie. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 1989r. o izbach gospodarczych (Dz. U. Nr 35, poz. 195), tj. z dniem 8 czerwca 1989r., zadania Polskiej Izby Handlu Zagranicznego oraz wszelkie sprawy, zobowiązania i majątek przejęła Krajowa Izba Gospodarcza z wyjątkiem majątku jednostki organizacyjnej pod nazwą "Międzynarodowe Targi Poznańskie".
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podał, że Krajowa Izba Gospodarcza uzyskała osobowość prawną z dniem wpisu do rejestru izb gospodarczych, tj. z dniem 15 lutego 1990r. Nie została natomiast powołana "nowa" Polska Izba Handlu Zagranicznego. W tej sytuacji Krajowa Izba Gospodarcza jako następca prawny dawnej Polskiej Izby Handlu Zagranicznego wystąpiła do Wojewody W. o stwierdzenie nabycia z dniem [...] grudnia 1990r. praw do nieruchomości przy ul. [...], wywodząc istnienie prawa zarządu z przejęcia nieruchomości, na podstawie protokołu przejęcia-przekazania z [...] kwietnia 1956r. oraz z decyzji z [...] grudnia 1969r. o ustaleniu opłat z tytułu użytkowania.
W związku z powyższym, w ocenie organu, skoro do czasu powołania "nowej" Polskiej Izby Handlu Zagranicznego, Polska Izba Handlu Zagranicznego prowadzi działalność na podstawie dekretu z dnia 28 września 1949r., to żaden przepis nie odebrał "dawnej" Polskiej Izbie Handlu Zagranicznego statusu "osoby prawnej prawa publicznego", co w efekcie oznacza państwową osobę prawną.
Zatem odmawiając uwłaszczenia, zdaniem Prezesa, Wojewoda W. rażąco naruszył art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. oraz art. 77 i 80 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] lutego 2003r., nr [...], na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), Wojewoda M. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990r. przez Polską Izbę Handlu Zagranicznego prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. [...] na 99 lat, tj. do [...] grudnia 2089r. oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie, jak również ustalił cenę gruntu na kwotę 11 125 000 zł i ustalił z dniem 1 stycznia 2003r. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 333 750 zł, a także cenę nabycia własności budynku i innych urządzeń znajdujących się na gruncie w wysokości 9 423 000 zł.
Wojewoda wskazał, że osobowość prawna Polskiej Izby Handlu Zagranicznego wynika z dekretu z dnia 28 września 1949r., który wprawdzie utracił moc, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1989r. o izbach gospodarczych, jednak z ust. 2 tego artykułu wynika, że ustawodawca nakazał w odniesieniu do działalności dawnej Polskiej Izby Handlu Zagranicznego stosowanie dekretu do czasu utworzenia Krajowej Izby Gospodarczej oraz nowej Polskiej Izby Handlu Zagranicznego.
W związku z tym Wojewoda uznał, że Polska Izba Handlu Zagranicznego pozostaje nadal osobą prawną prawa publicznego, co jest równoznaczne ze statusem państwowej osoby prawnej.
Od decyzji uwłaszczeniowej Wojewody M. z dnia [...] lutego 2003r., odwołanie wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W.
Decyzją z dnia [...] września 2003r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak interesu prawnego po stronie odwołującego się.
Na tę decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA 2283/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując, że państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej nie może skutecznie domagać się przyznania praw rzeczowych do gruntu.
Pismem z dnia 30 czerwca 2005r. Kurator Polskiej Izby Handlu Zagranicznego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody M. z dnia [...] lutego 2003r. w części dotyczącej niezaliczenia do ceny nabycia własności budynku zwaloryzowanych opłat poniesionych z tytułu zarządu budynkiem, a także nieodliczenia wartości tej części budynku, która była rozbudowana ze środków własnych Polskiej Izby Handlu Zagranicznego i jej następcy prawnego.
Pismem z dnia 27 lipca 2005r. Prokurator Apelacyjny w Warszawie wniósł sprzeciw od wskazanej decyzji Wojewody M. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Prokurator podniósł, że Polska Izba Handlu Zagranicznego nie była nigdy państwową osobą prawną, wskazując, że dekret z dnia 28 września 1949r. nadał jej status instytucji prawa publicznego, której nie można utożsamiać z państwową osobą prawną, w związku z czym Izba była instytucją samorządu gospodarczego z osobowością publicznoprawną.
Podkreślono, że o państwowej osobie prawnej można mówić tylko wtedy, gdy przepis tak wyraźnie stanowi. Fakt ustanowienia kuratora dla Polskiej Izby Handlu Zagranicznego, w ocenie prokuratora, nie przesądza o posiadaniu przez nią osobowości prawnej.
W ocenie prokuratora Polska Izba Handlu Zagranicznego nie miała również prawa zarządu, gdyż była najemcą określonych pomieszczeń w budynku, a jednocześnie pełniła obowiązki jego administratora.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2005 r. Minister Infrastruktury powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2003r.
Minister wskazał, że wątpliwości, czy dotychczasowa Polska Izba Handlu Zagranicznego była państwową osoba prawną, zostały przesądzone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005r., sygn. akt I SA [...], który, po rozważaniach na tle badania interesu prawnego ZUS wskazał, że istniejąca dotychczasowa Polska Izba Handlu Zagranicznego była państwową osobą prawną.
Podkreślono, że ta ocena wiąże organ.
W związku z powyższym, w ocenie Ministra Infrastruktury, skoro dotychczasowa Polska Izba Handlu Zagranicznego istniała z mocy prawa w dniu [...] grudnia 1990 r. i była państwową osobą prawną, zatem mogła posiadać grunt w zarządzie.
W kwestii odpłatności za budynek organ wskazał, że budynek przy ul. [...] nie był wybudowany lub nabyty ze środków własnych jednostki uwłaszczanej, a więc odpłatność jest uzasadniona.
Wobec okoliczności, że Minister Infrastruktury nie znalazł przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzją nr [...], z dnia [...] października 2005r. orzekł, że nie stwierdza nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2003r. o uwłaszczeniu Polskiej Izby Handlu Zagranicznego przedmiotową nieruchomością.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli Prokurator Apelacyjny w Warszawie oraz Krajowa Izba Gospodarcza.
Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2005r.
Na powyższą decyzję Prokurator Apelacyjny w Warszawie oraz Krajowa Izba Gospodarcza złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Prokurator Apelacyjny zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez uznanie, że ocena prawna dotycząca statusu prawnego Polskiej Izby Handlu Zagranicznego wyrażona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005r. wiąże Ministra Transportu i Budownictwa przy ocenie legalności decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2003r. o uwłaszczeniu Polskiej Izby Handlu Zagranicznego, podczas, gdy przedmiotem postępowania sądowego była jedynie ocena statusu prawnego ZUS jako strony postępowania uwłaszczeniowego.
Według Prokuratora Apelacyjnego, w dniu 5 grudnia 1990r. Polska Izba Handlu Zagranicznego nie istniała jako osoba prawna, państwową osobą prawną nie była także w czasie swego istnienia, a także nie posiadała przedmiotowej nieruchomości w zarządzie. Dekret z dnia 28 września 1949 r. nadał jej status instytucji prawa publicznego, której nie można utożsamiać z państwową osobą prawną. Była instytucją samorządu gospodarczego z osobowością publicznoprawną, nie wyposażoną w mienie państwowe. Podkreślono , że o państwowej osobie prawnej można mówić tylko wtedy, gdy przepis tak wyraźnie stanowi. W ocenie prokuratora fakt ustanowienia kuratora dla Polskiej Izby Handlu Zagranicznego również nie przesądza o posiadaniu przez nią osobowości prawnej, bowiem postanowienie o ustanowieniu kuratora nie może konstruować nieistniejącej osoby prawnej.
Prokurator podniósł ponadto, że kurator obowiązany był powołać organy osoby prawnej lub wystąpić o jej likwidację. Niedopełnienie tych obowiązków oznacza, że kurator utracił legitymację do działania w imieniu podmiotu.
Wskazano, że Polska Izba Handlu Zagranicznego była najemcą określonych pomieszczeń w budynku przy ul [...], a jednocześnie pełniła obowiązki jego administratora, administrowanie natomiast nie jest prawem majątkowym, ani zobowiązaniem lub sprawą, która na mocy ustawy o izbach gospodarczych miała przejąć Krajowa Izba Gospodarcza. Najem zaś nie został dotychczas wypowiedziany przez żadną ze stron.
W ocenie Prokuratora Apelacyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny statusu Polskiej Izby Handlu Zagranicznego wykroczył poza granice rozpoznania.
Prokurator Apelacyjny podniósł także, iż w postępowaniu o uwłaszczenie Polskiej Izby Handlu Zagranicznego funkcjonują dwa wnioski wzajemnie wykluczające się: jeden złożony przez Krajową Izbę Gospodarczą jako następcę prawnego Polskiej Izby Handlu Zagranicznego, z którego wynika, że Polska Izba Handlu Zagranicznego nie istnieje, a drugi złożony przez kuratora Polskiej Izby Handlu Zagranicznego z którego wynika, że Polska Izba Handlu Zagranicznego istnieje.
Organ zważył, że Kurator Polskiej Izby Handlu Zagranicznego nie mógł wstąpić do postępowania wszczętego wnioskiem Krajowej Izby Gospodarczej, gdyż takie uprawnienie przysługuje tylko prokuratorowi albo Rzecznikowi Praw Obywatelskich.
W związku z powyższym podkreślono, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2003r. pozostawi w obrocie prawnym decyzję rażąco naruszającą prawo.
Krajowa Izba Gospodarcza podniosła w skardze zarzut rażącego naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. oraz wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych przez organ centralny, względnie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 19 stycznia 2006r.
Skarżący wskazał, że Minister Transportu i Budownictwa błędnie przyjął, iż Wojewoda M. w decyzji uwłaszczeniowej prawidłowo ustalił wysokość opłaty rocznej, bowiem opłata ta została ustalona poczynając od dnia 1 stycznia 2003r., a więc od innej daty niż data powstania prawa. Nie znajduje to oparcia w żadnym przepisie prawa. Co do odpłatności za budynek, to wskazano, że w decyzji brak jest wskazania, jakie nakłady zostały odliczone od ceny nabycia i dlaczego nie odliczono innych nakładów.
Wyrokiem z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 471/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu mieniem Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu skargi należało uwzględnić, lecz z innych przyczyn niż podniesione w skargach.
Sąd wskazał, że nie należy do jego zadań dokonywanie oceny prawomocnego wyroku z dnia 17 stycznia 2005r., zważył jednak, że nie można podzielić poglądu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozważaniach w kwestii zasadniczych przesłanek uwłaszczenia wykroczył poza granice orzekania, w związku z czym, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje uzasadnienia.
Za niezasadny uznano zarzut wadliwego przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego w oparciu o dwa wzajemnie wykluczające się wnioski: Krajowej Izby Gospodarczej i Kuratora Polskiej Izby Handlu Zagranicznego, co miałoby swoje dalsze skutki dla tego postępowania. Podniesiono, że dla wydania przez właściwy organ deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy samego prawa – prawa użytkowania wieczystego do gruntu oraz własności położonych na nim budynków i urządzeń, nie jest wymagane złożenie wniosku, w związku z czym nie powstają kwestie związane z terminem złożenia wniosku, czy też kolizją w postaci wzajemnie wykluczających się wniosków.
Wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej, do którego to postępowania mają zastosowanie zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zobowiązujące organ prowadzący postępowanie nadzorcze do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Sąd uznał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w dostateczny sposób kwestii odnoszących się do opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, jak również do ustalenia odpłatności za budynek, co w rezultacie skutkowało naruszeniem powołanych przepisów k.p.a. Zatem sprawa ustalenia przez Wojewodę M. w decyzji z dnia [...] lutego 2003r. daty początkowej ponoszenia opłaty rocznej na dzień 1 stycznia 2003r. wymagać będzie ponownej oceny przez organ nadzoru.
W ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru w kwestii odpłatności za nabycie własności budynku jest błędne, gdyż nie uwzględnia treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159 ze zm.), na podstawie którego została wydana pierwsza decyzja o opłatach za użytkowanie terenu.
Wskazano, iż w § 1 ust. 3 tego rozporządzenia wyjaśniono, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o terenie, należy przez to rozumieć także teren zabudowany. Nie jest więc prawidłowe ustalenie, że opłaty za zarząd budynkiem nie były ponoszone, gdyż w kwocie ustalonej w decyzji o opłatach z 15 grudnia 1969 r. mieściła się także opłata za budynek.
W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ponownej oceny wymaga także kwestia ustalenia odpłatności za nabycie własności budynku.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ocena prawna dotycząca statusu prawnego Polskiej Izby Handlu Zagranicznego, wyrażona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2005r., sygn. akt I SA 2283/03, wiąże Ministra Transportu i Budownictwa przy ocenie legalności decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2003r., Nr [...], uwłaszczającej Polską Izbę Handlu Zagranicznego, podczas, gdy przedmiotem postępowania sądowego była jedynie ocena statusu prawnego ZUS jako strony postępowania uwłaszczeniowego w rozumieniu art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na których oparła żądanie Krajowa Izba Gospodarcza, a następnie Polska Izba Handlu Zagranicznego stanowią, że określone w tym przepisie prawo nabywa tylko państwowa osoba prawna, która grunt mający stać się przedmiotem użytkowania wieczystego miała w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r.
W ocenie Prokuratora, żaden z zawartych w tym przepisie warunków nie został spełniony, gdyż Polska Izba Handlu Zagranicznego w dniu 5 grudnia 1990r. już nie istniała. Krajowa Izba Gospodarcza stała się, z mocy ustawy z dnia 30 maja 1989r. o izbach gospodarczych (Dz. U. Nr 35, poz. 195 ze zm.) następcą prawnym Polskiej Izby Handlu Zagranicznego, nabyła więc majątek, który stanowił własność tej Izby. Natomiast na nabywcę może przejść tylko taki zakres własności, jaki w chwili nabycia przysługiwał poprzedniemu właścicielowi.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w świetle art. 15 ustawy o izbach gospodarczych można bronić poglądu, że liczy się data wejścia w życie tej ustawy, a więc 8 czerwiec 1989r. Podkreślono, że na mocy art. 15 ust. 1 tej ustawy uchylenie dekretu z 1949r. o utworzeniu Polskiej Izby Handlu Zagranicznego nastąpiło już z chwilą wejścia w życie tej ustawy. Zatem, zdaniem prokuratora, Polska Izba Handlu Zagranicznego utraciła osobowość prawną (nadaną jej z mocy tego właśnie dekretu), na co wskazuje prowadzenie jedynie "działalności" na podstawie dekretu (art. 15 ust. 2 ustawy).
Wolą ustawodawcy było więc jedynie uregulowanie okresu przejściowego celem uniknięcia "luki czasowej" w tym zakresie, do chwili powstania Krajowej Izby Gospodarczej.
Wniosek powyższy potwierdza art. 15 ust. 3 ustawy o izbach gospodarczych, którego brzmienie wskazuje, że chodzi o przejęcie przez Krajową Izbę Gospodarczą majątku Polskiej Izby Handlu Zagranicznego z daty wejścia w życie ustawy.
Wobec tego podniesiono, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przekazanie Krajowej Izbie Gospodarczej majątku według stanu prawnego w chwili utworzenia Krajowej Izby Gospodarczej lub jego przekazywania, dałby temu wyraz stosownym zapisem akcentującym datę inną od daty wejścia w życie ustawy.
Prokurator zaznaczył, że nawet gdyby nie podzielić powyższego poglądu i uznać, że Polska Izba Handlu Zagranicznego zachowała osobowość prawną także po wejściu w życie ustawy o izbach gospodarczych, to wówczas nie może budzić żadnych wątpliwości fakt, że definitywna utrata osobowości prawnej przez Polską Izbę Handlu Zagranicznego nastąpiła z dniem uzyskania osobowości prawnej przez Krajową Izbę Gospodarczą, a więc w dniu 15 lutego 1990r., gdyż jest to ostateczna data utworzenia Krajowej Izby Gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 1989r. i data definitywnej utraty przez dekret mocy obowiązującej.
Wskazano, że Polska Izba Handlu Zagranicznego nie mogła funkcjonować po utworzeniu Krajowej Izby Gospodarczej jako osoba prawna, bowiem z mocy ustawy pozbawiona została majątku na rzecz Krajowej Izby Gospodarczej. Nawet gdyby Krajowa Izba Gospodarcza z dniem jej utworzenia nie przejęła majątku Polskiej Izby Handlu Zagranicznego, to nie mogłaby funkcjonować jako osoba prawna, gdyż nie została wyposażona w inny majątek. Tym samym organizacja ta nie mogła nabyć żadnych praw na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., nr 79, poz. 464 ze zm.).
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma status prawny Polskiej Izby Handlu Zagranicznego zarówno przed, jak i po wejściu w życie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. Nr 35, poz. 195 ze zm.).
Wskazano, że osobowość prawną, na mocy art. 1 i 2 dekretu z dnia 28 września 1949r. o utworzeniu Polskiej Izby Handlu Zagranicznego (Dz. U. Nr 54, poz. 403 ze zm.) posiadała Polska Izba Handlu Zagranicznego. Dekret nie określił Polskiej Izby Handlu Zagranicznego jako państwowej osoby prawnej i nadał jej status instytucji prawa publicznego. Zaznaczono jednak, że instytucji prawa publicznego nie można utożsamiać z państwową osobą prawną. Określenie Izby jako osoby prawa publicznego oznacza jedynie, że została ona upoważniona na mocy dekretu do wykonywania określonych zadań z zakresu administracji publicznej, w związku z czym uznać należy, że Izba, zgodnie z Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 15 lipca 1927r. o izbach przemysłowo-handlowych (Dz. U. nr 45, poz. 335), była instytucją samorządu gospodarczego i osobą publicznoprawną. Natomiast samorząd gospodarczy jest formą administracji zdecentralizowanej wykonującej część funkcji administracji publicznej.
Prokurator podkreślił, że o państwowej osobie prawnej można mówić tylko wtedy, gdy przepis tak wyraźnie stanowi oraz zaznaczył, że w przypadku państwowej osoby prawnej musi nastąpić wyodrębnienie mienia państwowego.
Podniesiono także, że ustrój i budżet Polskiej Izby Handlu Zagranicznego wskazują również, że była ona instytucją samorządową.
Wskazano, że Polska Izba Handlu Zagranicznego była najemcą określonych pomieszczeń w budynku przy ul. [...], a jednocześnie pełniła obowiązki administratora tego budynku. Nie posiadała nieruchomości w zarządzie. Przekazanie budynku w administrację Polskiej Izby Handlu Zagranicznego nastąpiło na podstawie protokołu w dniu 27 kwietnia 1956r. Najem nie został dotychczas wypowiedziany przez żadną ze stron. Zważono, że najem jest prawem majątkowym i w miejsce Polskiej Izby Handlu Zagranicznego w prawa najemcy wstąpiła Krajowa Izba Gospodarcza, która jednak nie wstąpiła w "prawa" Polskiej Izby Handlu Zagranicznego jako administratora budynku.
Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków funkcjonują dwa wzajemnie wykluczające się wnioski: wniosek Krajowej Izby Gospodarczej jako następcy prawnego Polskiej Izby Handlu Zagranicznego, z którego wynika, że Polska Izba Handlu Zagranicznego nie istnieje oraz drugi wniosek Polskiej Izby Handlu Zagranicznego złożony przez kuratora, z którego wynika, że Polska Izba Handlu Zagranicznego istnieje.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewoda M. rozpatrując wniosek Krajowej Izby Gospodarczej występującej jako następca prawny Polskiej Izby Handlu Zagranicznego winien wydać decyzję o odmowie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków przez Polską Izbę Handlu Zagranicznego. Skoro poprzednik prawny Polskiej Izby Handlu Zagranicznego nie nabył tego prawa, to również następca prawny Krajowej Izby Gospodarczej tego prawa nie nabył.
W związku z tym uznano, że Krajowa Izba Gospodarcza jako następca prawny nie mogła ubiegać się skutecznie o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością budynku na rzecz Polskiej Izby Handlu Zagranicznego z dnia 5 grudnia 1990r., bowiem w dniu 5 grudnia 1990r. Polska Izba Handlu Zagranicznego już nie istniała.
Prokurator wskazał, że gdyby nawet przyznać, że Polska Izba Handlu Zagranicznego istniała, to przy ustaleniu, że Polska Izba Handlu Zagranicznego faktycznie istnieje, postępowanie wszczęte wnioskiem Krajowej Izby Gospodarczej jako następcy prawnego istniejącej osoby prawnej, winno być umorzone jako wszczęte na wniosek osoby nieuprawnionej.
Podniesiono, że Polska Izba Handlu Zagranicznego nie mogła zgłosić udziału w postępowaniu wszczętym przez Krajową Izbę Gospodarczą, bowiem przepisy k.p.a. nie przewidują instytucji zgłoszenia udziału dla innych podmiotów niż Prokurator czy Rzecznik Praw Obywatelskich.
W skardze kasacyjnej zaznaczono także, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami może toczyć się tylko w stosunku do spraw niezakończonych przed 1 stycznia 1998r., natomiast wniosek Polskiej Izby Handlu Zagranicznego datowany jest na 28 stycznia 1999r., a zatem złożony został po terminie i powinien być rozpoznany na zasadach ogólnych a nie w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Prokurator podkreślił, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2005r., sygn. akt I SA 2283/03, dotyczące statusu prawnego Polskiej Izby Handlu Zagranicznego nie wiąże Ministerstwa Infrastruktury jak i Ministra Transportu i Budownictwa przy podjęciu ewentualnie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2003r., Nr [...], stwierdzającej z mocy prawa nabycie z dniem 5 grudnia 1990r. przez Polską Izbę Handlu Zagranicznego prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Warszawie przy ulicy [...].
Podniesiono, że kwestie dotyczące statusu prawnego Polskiej Izby Handlu Zagranicznego nie były przedmiotem wskazanego postępowania, w związku z czym, zdaniem Prokuratora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykroczył poza granice rozpoznania skargi złożonej przez ZUS.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył także Minister Budownictwa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006r. oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, mianowicie:
a) art. 200 ust. 1 i 4 w związku z przepisem art. 71 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu daty początkowej ponoszenia opłaty rocznej z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego,
b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskutek jego błędnego zastosowania, polegającego na przyjęciu, iż organ wadliwie ocenił przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w zakresie kwestii związanych z ustaleniem daty początkowej ponoszenia opłaty rocznej z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego oraz ustalenia opłat za użytkowanie (zarząd) terenu,
c) naruszenie przepisu § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31
maja 1962r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż Polska Izba Handlu Zagranicznego w Warszawie, będąca państwową osobą prawną, ponosiła opłaty za zarząd budynkiem.
2. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskutek uwzględnienia skargi Prokuratora Apelacyjnego w Warszawie oraz Krajowej Izby Gospodarczej z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra
Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o
uwłaszczeniu Polskiej Izby Handlu Zagranicznego z siedzibą w Warszawie mieniem Skarbu Państwa mimo, że ani zaskarżona decyzja, ani postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji nie było dotknięte żadną, z wad, wymienionych w tym przepisie,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskutek zaniechania wykazania przez Sąd, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 kp.a.), którego dopuścił się organ nadzoru, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
c) art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 powołanej ustawy Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie
treści decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy o opłatach z
dnia 15 grudnia 1969r., z której wynika, iż opłaty ustalono jedynie za grunt, a nie budynek,
d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i 170 powołanej ustawy Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niedokonanie w uzasadnieniu wyroku szczegółowej analizy przepisów prawa materialnego, przez co Sąd doszedł do błędnych wniosków, iż organ naruszył przepisy w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że chybionym jest pogląd wyrażony przez Sąd, iż skoro nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy prawa, na podstawie przepisu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z dniem 5 grudnia 1990r., to ustalenie w decyzji uwłaszczeniowej daty początkowej ponoszenia opłaty rocznej na dzień 1 stycznia 2003r. wymagało szerokiej oceny przez organ nadzoru w kontekście rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Minister Budownictwa wskazał, że odpłatność prawa użytkowania wieczystego wynika wprost z art. 238 k.c., zgodnie z którym wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania tego prawa opłatę roczną. Uzupełnienie tej generalnej zasady stanowi przepis art. 71 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne.
Podniesiono, że decyzja uwłaszczeniowa w kwestii dotyczącej ustalenia opłaty rocznej, ma charakter konstytutywny, bowiem jeżeli by przyjąć, że decyzja w części dotyczącej nałożenia na użytkownika wieczystego obowiązku ponoszenia opłat rocznych, miałaby jedynie charakter deklaratoryjny, to decyzja taka byłaby niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miałaby charakter trwały. Niemożliwym byłoby bowiem, aby użytkownik wieczysty w terminie uiścił wymaganą opłatę, w nieustalonej przy tym wysokości. Wynika to z powszechnie znanego faktu, iż decyzje potwierdzające fakt uwłaszczenia były i są wydawane po dacie uwłaszczenia, i to nawet po dziesięciu i więcej latach. Zatem, skoro od daty wydania decyzji uwłaszczeniowej jednostka uwłaszczona może wywodzić swoje prawa, to dopiero od tej daty można też nałożyć na nią obowiązek wnoszenia opłat za użytkowanie wieczyste.
W ocenie Ministra, z uwagi na fakt, iż Sąd nie przeprowadził w uzasadnieniu swego wyroku rozważań na temat ustalania daty początkowej ustalenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego, poprzestając na wskazaniu treści przepisu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznać należy, że naruszono przepis art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zakwestionowano też pogląd Sądu o opłatach, wskazując, że zgodnie z powołanym przez Sąd przepisem § 1 ust. 3 powołanego rozporządzenia z 1962r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, ilekroć w rozporządzeniu tym użyte zostało określenie "teren" bez bliższego określenia, to należy przez to rozumieć zarówno teren nie zabudowany, jak i teren zabudowany budynkami i urządzeniami wraz z innymi częściami składowymi tych terenów i ich przynależnościami.
Organ zważył, że sposób ustalania opłat za użytkowanie terenu określała uchwała nr 105 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1962r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (Monitor Polski z 1969 r. Nr 3, poz. 33). Wysokość tej opłaty jest uzależniona od położenia terenu i jego wyposażenia w urządzenia komunalne. Również te wytyczne nie wskazują, że tak ustalona opłata jest równoznaczna, w odniesieniu do terenów zabudowanych, opłatom za budynki, która to teza wynika z wyroku Sądu.
W związku z powyższym organ stwierdził , że z żadnego przepisu prawa nie wynika, iż w opłatach za użytkowanie terenów zabudowanych mieści się automatycznie opłata za budynki (ewentualne odpłatne przekazywanie budynków wymagało dodatkowego ustalenia ich wartości, co w niniejszej sprawie w 1969r. nie miało miejsca, która to wartość nie obciążała opłaty za użytkowanie terenu).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 471/06 złożyli Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie oraz Minister Budownictwa. W rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne odpowiadają wskazanym wyżej wymogom.
W pierwszej kolejności dokonując oceny zasadności wniesionej przez Prokuratura Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie skargi kasacyjnej od wskazanego wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej polegający na podważeniu oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2283/03 nie jest uzasadniony. We wskazanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając atrybut strony Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu uwłaszczeniowym Polskiej Izby Handlu Zagranicznego mógł równocześnie wyrazić ocenę, czy Polska Izba Handlu Zagranicznego posiada osobowość prawną. Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2005 r. nie wyszedł przy tym poza granice orzekania. Zatem w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą w sprawie zarówno sąd jak i organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Należy wspomnieć, że znaczenie i ranga ustrojowa tego unormowania, jako gwarancja spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej, były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II GSK 147/06). Sąd jak i organy są związane oceną wyrażoną we wskazanym wyżej orzeczeniu do czasu uchylenia go w trybie prawem określonym, bądź do czasu, gdy uległyby zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny zawartej w danej sprawie.
Polska Izba Handlu Zagranicznego powstała na podstawie dekretu z dnia 28 września 1948 r. o utworzeniu Polskiej Izby Handlu Zagranicznego (Dz. U. Nr 53, poz. 40). Przepis art. 2 wskazanej wyżej ustawy stanowił, że Izba ma osobowość prawną i jest instytucją prawa publicznego. Powyższy dekret utracił moc zgodnie z postanowieniami art. 15 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. Nr 35 poz. 195) z zastrzeżeniem, że do czasu utworzenia Krajowej Izby Gospodarczej oraz Polskiej Izby Handlu Zagranicznego – Polska Izba Handlu Zagranicznego prowadzi działalność na podstawie dekretu z dnia 28 września 1949 r., a Krajowa Izba Gospodarcza przejmuje wszelkie sprawy, zobowiązania i majątek dotychczasowej Polskiej Izby Handlu Zagranicznego ( z wyjątkiem majątku jednostki organizacyjnej pn. "Międzynarodowe Targi Poznańskie"). Stosownie do art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych doszło do przekazania zarówno majątku, jak i zobowiązań Polskiej Izby Handlu Zagranicznego na rzecz Krajowej Izby Gospodarczej, co potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 28 lutego 1991 r. Natomiast przeniesienie prawa użytkowania wieczystego (użytkowania gruntu), własności budynku i innych urządzeń miało miejsce w dniu [...] lipca 2005 r. na podstawie aktu notarialnego Rep A nr [...].
Polska Izba Handlu Zagranicznego posiadała osobowość prawną na datę uwłaszczenia tj. na dzień 5 grudnia 1990 r. Wynika to bowiem zarówno z protokołu przejęcia z dnia [...] kwietnia 1956 r., jak i z decyzji z dnia [...] grudnia 1969 r. o ustaleniu opłat z tytułu użytkowania, jak również znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział I Cywilny z dnia 22 czerwca 1999 r. sygn. akt I C [...].
Z kolei badając zasadność wniesionej przez Ministra Budownictwa (obecnie Ministra Infrastruktury) skargi kasacyjnej należy uznać, że podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niedokonanie w uzasadnieniu wyroku szczegółowej analizy prawa materialnego mającego w niniejszej sprawie zastosowanie. Odnosząc te uwagi do rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska drugiej strony, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy wspomnieć, że uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Dokonana przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu, doprowadziła do jego uchylenia, jednakże nastąpiło to bez dostatecznego wyjaśnienia podstaw takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku.
Równocześnie za skuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., wskutek zaniechania wskazania przez sąd, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, którego dopuścił się organ nadzoru, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Regułą bowiem jest, że uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu, czy też przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Ten obowiązek, wynikający z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., jawi się jako bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu, nie może domniemywać tej oceny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 304/06 Lex 314389).
Należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym była ocena legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, w której to organ nadzorczy ograniczony jest jedynie do ustalenia, czy weryfikowana w tym trybie decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem sąd badając taką decyzję musiał uwzględnić, że przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogły podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.
Również zasługuje na uwzględnienie przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut polegający na naruszeniu prawa materialnego, a mianowicie przepis art. 200 ust. 1 i 4 w związku z przepisem art. 71 ust. 1 i 4 ustawy w dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 – powoływanej dalej jako u.g.n.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu daty początkowej ponoszenia opłaty rocznej ustanowienia użytkowania wieczystego.
Pomimo deklaratoryjnego charakteru decyzji uwłaszczeniowej, dopiero wydanie decyzji o nabyciu nieruchomości stanowi autorytatywne stwierdzenie, że w odniesieniu do danego podmiotu powstały skutki określone w art. 200 ust. 1 u.g.n. W decyzji tej tkwi bowiem element konstytutywny, gdyż uprawnia ona do powoływania się na nabycie prawa. Opłaty związane z uwłaszczeniem mają charakter konstytutywny i są ustalane na moment powstania tego prawa. Deklaratoryjny charakter decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na podstawie wskazanej wyżej ustawy dotyczy wyłącznie kwestii powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z tym własności budynków, innych urządzeń i lokali; natomiast co do określenia warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali - decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 736/02, ONSA 2004/I/38).
Sąd I instancji uchylając z w/w powodu decyzję Ministra Transportu i Budownictwa jednocześnie nie dokonał właściwej argumentacji zajętego przez siebie stanowiska.
Ponadto, nie jest słuszne stanowisko Sądu I instancji wskazujące organowi konieczność wyjaśnienia kwestii ustalenia odpłatności za nabycie budynków. Przyjęcie takiego poglądu spowodowało, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne przez niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159 ze zm.) polegające na przyjęciu, że Polska Izba Handlu Zagranicznego w Warszawie ponosiła opłaty za zarząd budynkiem. Zarówno w protokole przekazania z 1956 r. jak i decyzji o opłatach z 1969 r. nie wspomniano o budynku, a opłata była ustalona jedynie za teren.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Budownictwa na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a (pkt 1 sentencji wyroku) oraz oddalił skargę kasacyjną Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie działając w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.