I OSK 187/10

I OSK 187/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-02-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Jacek Hyla
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 654/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-10-27
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 § 1, art. 174 pkt. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 654/09 w sprawie ze skargi A. L., J. J. i Z. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. J. i J. J. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 654/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez A. L. Annę Halinę Lachowską, J. J. i Z. J. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) marca 2009 r., nr (...) , po rozpatrzeniu wniosków A. L. oraz Z. i J. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...), stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993 r., nr (...) , którą stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Miasto i Gminę M. własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie m. M. jako działka nr (...) - utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) listopada 2008 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Wojewoda Białostocki decyzją z dnia (...) sierpnia 1993 r. stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę M. prawa własności nieruchomości położonej w M. , a następnie Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzją z dnia (...) kwietnia 2000 r., nr (...), uchylił powyższą decyzję.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...) , stwierdził nieważność wymienionej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia (...) kwietnia 2000 r., a wobec niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowa decyzja stała się ostateczna.
Decyzją z dnia (...) listopada 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993 r.
Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili A. L. oraz Z. i J. J..
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Organ podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie powyższej ustawy
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż A. L. nabyła w wyniku spadkobrania własność działki oznaczonej nr (...) , położonej w M. . Działka ta w wyniku zmian w ewidencji gruntów otrzymała w 1997 r. nr (...) , zaś w wyniku kolejnych zmian w ewidencji gruntów z działki tej została wyodrębniona m. in. działka nr (...) .
Z ustaleń organu wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy w M. zarządzeniem z dnia (...) października 1984 r., nr (...) , ustalił teren pod budownictwo jednorodzinne części osiedla "(...) " w m. M. , w skład którego weszły m. in. części nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów m. M. nr (...) , (...) i (...) , a następnie Wojewoda Białostocki zarządzeniem z dnia (...) lipca 1987 r. nr (...) uchylił powyższe zarządzenie.
Naczelnik Miasta i Gminy w M. decyzją z dnia 29 marca 1989 r., nr (...) orzekł m. in. o wywłaszczeniu nieruchomości niezabudowanej na rzecz Państwa położonej w M. w rejonie ulic (...), posiadających zbiór dokumentów (...), stanowiących własność A. L. . Natomiast Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku decyzją z dnia 30 sierpnia 1989 r., nr, uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w M. w sprawie wywłaszczenia i sam orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa powyższej zabudowanej nieruchomości.
Decyzją z dnia 29 marca 1989 r., , Naczelnik Miasta i Gminy w M. orzekł m. in. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości niezabudowanej nr (...) /1 o pow. stanowiącej własność Henryka i Anny Lachowskich, zaś Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku decyzją z dnia 30 sierpnia 1989 r., nr utrzymał w mocy decyzję wywłaszczeniową.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 1990 r. (sygn. akt IV SA 1018/89 i IV SA 42/90) uchylił wymienione decyzje wywłaszczeniowe Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 1989 r.,
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Naczelnik Miasta i Gminy w M. , kierując się powyższym wyrokiem, decyzją z dnia 12 kwietnia 1990 r, nr, umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu "(...) " w M.
W świetle powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr (...) (powstała z działki nr (...) ) nie spełniała warunku umożliwiającego jej komunalizację, bowiem nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że decyzja Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli H. L. oraz Z. J. i J. J. podnosząc, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, których wystąpienie obliguje organ administracji publicznej do zastosowania art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. i wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ustosunkowując się do powyższego wniosku wskazał, że działka nr (...) znajduje się w użytkowaniu wieczystym J. i Z. J. oraz wyjaśnił, że prawo użytkowania wieczystego działki nr (...) zostało ustanowione na podstawie aktu notarialnego z dnia 27 maja 1986 r., to jest zarówno przed 27 maja 1990 r., jak również przed wydaniem przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej.
W związku z powyższym brak jest możliwości stwierdzenia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych związanych z ustanowieniem użytkowania wieczystego, które nastąpiło wcześniej niż wydanie decyzji komunalizacyjnej, a zatem nie stanowi konsekwencji wydania tej decyzji komunalizacyjnej.
Organ wskazał ponadto, iż stwierdzenie w skarżonym rozstrzygnięciu, że decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie nie przesądza automatycznie o jej zgodności z prawem. Organ wyjaśnił także, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy stanowiąca przedmiot tego postępowania decyzja administracyjna obarczona jest jedną z wad wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co obligowało organ administracji do stwierdzenia jej nieważności.
Skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli:
1) A. L. , zarzucając:
błędne i niezgodne z rzeczywistym stanem zebranie w sprawie materiału
dowodowego;
wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz po
wcześniejszym rozstrzygnięciu sprawy inną decyzją ostateczną.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.
2) Z. J. i J. J. zarzucając naruszenie:
- art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego
zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie odnoszącym
się do chwili i trybu nabycia przez skarżących prawa użytkowania wieczystego
przedmiotowej działki, jak również w zakresie dotyczącym uprzedniego nabycia
prawa użytkowania wieczystego tej działki przez Teresę i Bogusława
Kuczewskich;
art. 156 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie, przy ocenie istnienia nieodwracalnych
skutków prawnych, okoliczności dotyczących chwili i trybu nabycia przez
skarżących przedmiotowej działki i w rezultacie przez bezpodstawne ustalenie,
że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne decyzji Wojewody
Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993 r.;
art. 158 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący Z. J. i J. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. Sąd zarządził połączenie spraw dotyczących skargi A. L. oraz Z. J. i J. J. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w zakresie uzasadniającym stwierdzenie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stanowisko organu odnoszące się do decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993 r., w której stwierdzono nabycie przez Miasto i Gminę M. prawa własności nieruchomości położonej w M. ,znajduje swoją podstawę w rażącym naruszeniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm,; daiej: ustawa). Przepis ten stanowił bowiem podstawę komunalizacji mienia, ale wyłącznie w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Zatem przedmiotem komunalizacji nie mogło być mienie stanowiące w dniu wejścia w życie ustawy, to jest 27 maja 1990 r., własność osób fizycznych.
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że A. L. nabyła w wyniku spadkobrania własność działki nr (...) (oznaczoną następnie nr (...) ), z której w wyniku kolejnych zmian została wyodrębniona m. in. działka nr (...) . Decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 1989 r., w której orzeczono o wywłaszczeniu tej działki, została uchylona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1990 r. Następnie Naczelnik Miasta i Gminy w M. decyzją z dnia 12 kwietnia 1990 r. umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu "(...) " w M. , w tym również w stosunku do działki oznaczonej nr (...) /1.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w związku z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr (...) (powstała z działki nr (...) ) nie spełniała ustawowych warunków jej komunalizacji, gdyż nie stanowiła własności Skarbu Państwa. W konsekwencji organ zasadnie uznał, że decyzja Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993 r. została wcześniej uchylona decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia (...) kwietnia 2000 r. Decyzję Wojewody Podlaskiego uchylono decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) sierpnia 2008 r. Oznacza to, że sprawa nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993 r. nie została rozstrzygnięta do czasu wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2009 r.
Dalej Sąd pierwszej instancji podniósł, iż uwzględnienie skarg dotyczących decyzji nadzorczej wynikało z uchybienia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisom art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., gdyż bezsporne okoliczności sprawy wskazywały na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, co stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Prawo użytkowania wieczystego działki nr (...) zostało ustanowione na podstawie aktu notarialnego z dnia 27 maja 1986 r., to jest zarówno przed 27 maja 1990 r., a także przed wydaniem przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. Istotnie zatem, na co zwraca uwagę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej, a wobec tego nie stanowiło bezpośredniej konsekwencji wydania tej decyzji. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji komunalizacyjnej nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Z akt administracyjnych wynika, iż Z. J. i J. J. nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr 1544 na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2007 r. (sygn. akt. akt II Co 134/07). Dokonanie tej czynności w postępowaniu sądowym było poprzedzone ustanowieniem użytkowania wieczystego na podstawie aktu notarialnego z dnia 27 maja 1986 r., a następnie wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego stało się zatem prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nieruchomości pozostającej własnością gminy. Skarżący Z. J. i J. J. , działając w sposób chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych nabyli powyższe prawo z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu (art. 999 § 1 k.p.c). Nabycie przez skarżących prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości będącej własnością gminy w ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do działki nr 1544. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w sprawie zastosowanie miał art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a., bowiem decydujące znaczenie dla oceny, czy w danej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne ma to, czy po wydaniu decyzji komunalizacyjnej dokonano obrotu cywilnoprawnego działką, której dotyczyła ta decyzja. W będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego sprawie, prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych w odniesieniu do działki nr 1544 nigdy nie zostało ustanowione przez gminę, ale przez Skarb Państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a nie gminy. Stroną aktu notarialnego z 1986r. był Skarb Państwa. Skarb Państwa był również właścicielem działki nr (...) w dniu nabycia prawa jej użytkowania wieczystego przez P. J. a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2007r., sygn. akt II Co 134/07. Stwierdzając w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego stało się prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nieruchomości pozostającej własnością gminy Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż w 2007r. decyzja komunalizacyjna Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym, gdyż została uchylona ostateczną decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia (...) kwietnia 2000r.
Zdaniem kasatora Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie pominął również fakt, że akt notarialny z 1986r. poprzedzony był decyzją administracyjną z dnia 11 marca 1986r.,. Ustanowienie użytkowania wieczystego w odniesieniu do działki nr (...) stanowi bezpośredni skutek prawny nie decyzji komunalizacyjnej, ale decyzji administracyjnej o oddaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja komunalizacyjna wywołuje tylko i wyłącznie zmianę właściciela nieruchomości ze Skarbu Państwa na gminę. Późniejszego ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości nie można, w ocenie Sądu, uznać za bezpośrednią konsekwencję decyzji komunalizacyjnej. Tym bardziej, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie można uznać wcześniejszego ustanowienia użytkowania wieczystego za konsekwencję decyzji komunalizacyjnej, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993r. nie ma wpływu na sytuację prawną P. J. . Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa tę decyzję z obrotu prawnego, przywracając stan poprzedni. W przedmiotowej sprawie zniesienie skutków prawnych decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993r. prowadzi do sytuacji, w której prawo własności działki nr (...) powraca do stanu sprzed 27 maja 1990r.
Kasator podniósł, iż z nieodwracalnością skutków prawnych mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby skutkiem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było odebranie prawa własności Gminie M. i przywrócenie go byłemu właścicielowi, który nie jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego. Wówczas prawo użytkowania wieczystego wygasłoby, ponieważ z godnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr z61, poz. 2603 ze zm.) prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione jedynie na gruntach Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spowodowała jedynie zmianę właściciela (z gminy na Skarb Państwa) nieruchomości, na której ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego. Z tych też względów za chybione należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchylona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszała rękojmię publicznej wiary ksiąg wieczystych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stan faktyczny niniejszej sprawy należy uznać za niesporny, bowiem wniesiona skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 §2 i art. 158 §2 K.p.a. poprzez błędne zdaniem kasatora przyjęcie, iż fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej spowodowało nieodwracalne skutki prawne, wyłączające możliwość stwierdzenia jej nieważności.
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności przywołać treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja sygn. III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211), w której stwierdzono, że "Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obciążona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji." W uzasadnieniu zawarto m. in. stwierdzenie, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.
Pogląd ten został zaakceptowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49), wydanej na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279), w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. OPS 6/97 (ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 40) zwrócono uwagę, że kompetencje organów administracyjnych - ze względu na nieodwracalność skutków prawnych - nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste).
W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że komunalizacja nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) została dokonana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Tego typu uchybienie stanowi wadę decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednakże nie od razu organ był zobowiązany stwierdzić nieważność decyzji.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym, organy administracji mają obowiązek ustalić nie tylko, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 K.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Nie stwierdza się nieważności decyzji bez względu na przyczyny nieważności określone w § 1, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993 r. którą stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Miasto i Gminę M. własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr (...) wywołała nieodwracalne skutki prawne polegające na zbyciu nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym za chybioną należy uznać argumentację kasatora, iż brak jest obecnie możliwości stwierdzenia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych związanych z ustanowieniem użytkowania wieczystego, gdyż ustanowienie użytkowania nastąpiło wcześniej niż wydanie decyzji komunalizacyjnej.
Odnosząc się do argumentu, iż użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a nie gminy należy podnieść, iż sporna działka nr. (...) nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w momencie ustanowienia użytkowania wieczystego w 2007 r., decyzja komunalizacyjna Wojewody Białostockiego z dnia (...) sierpnia 1993 r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym, gdyż została uchylona ostateczną decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia (...) kwietnia 2000 r. Autor skargi kasacyjnej pominął jednak okoliczność, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ostateczną decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia (...) kwietnia 2000 r. Stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji Wojewody Podlaskiego zniosło skutki prawne od dnia jej wydania i doprowadziło do takiej sytuacji, jakby do jej wydania w ogóle nie doszło (skutek ex tunc). Tak więc w momencie ustanowienia użytkowania wieczystego decyzja komunalizacyjna z dnia (...) sierpnia 1993 r. funkcjonowała w obrocie prawnym i na skutek tego stanu skarżący mogli nabyć użytkowanie wieczyste działki nr. (...) .
Wracając do kwestii nieodwracalnych skutków decyzji z dnia (...) sierpnia 1993 r. należy podnieść, iż wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej prawo użytkowania wieczystego działki nr (...) przysługiwało dwóm różnym podmiotom. Po raz pierwszy prawo to zostało w dniu 27 maja 1986 r. ustanowione na rzecz T. i B. K. Jak wynika natomiast z akt sprawy skarżący Z. i J. J. nabyli następnie prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości w drodze postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku II Wydział Cywilny z dn. 05.06.2007r., II Co 137/07 o przysądzeniu własności działki nr (...) . Tak więc w momencie wydawania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej tj. w dniu (...) listopada 2008r., prawo użytkowania wieczystego przysługiwało Z. i J. owi J. , które to prawo nabyli na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o przysądzeniu własności (prawa użytkowania wieczystego). Z kolei zgodnie z treścią art. 999 §1 K.p.c. prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności przenosi własność na nabywcę i jest tytułem do ujawnienia na rzecz nabywcy prawa własności w katastrze nieruchomości oraz przez wpis w księdze wieczystej lub przez złożenie dokumentu do zbioru dokumentów.
Analiza wystąpienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej musi więc obejmować sytuację jaka istniała w momencie wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność. Stan faktyczny sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż do momentu wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2009 r. decyzja komunalizacyjna Wojewody Białostockiego pozostawała w obrocie prawnym, a więc ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działki nr (...) na rzecz Z. oraz J. J. nie naruszało prawa. W konsekwencji uniemożliwia to stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 K.p.a. należy zaliczyć zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2008 r., I OSK 739/07).
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.