I OSK 1869/24

I OSK 1869/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 282/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-06-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 5 pkt 1 a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 i § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 282/24 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 lutego 2024 roku nr KO.441.361.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 282/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 lutego 2024 roku nr KO.441.361.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Sulejowa z dnia 5 grudnia 2023 roku nr ŚR.4311.000900.2023; 2) umorzył postępowanie administracyjne; 3) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącej [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (dalej też SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Sulejowa z dnia 5 grudnia 2023 r. o odmowie (w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. dalej też ustawa, u.ś.r.) przyznania [...] (dalej też skarżąca kasacyjnie, skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że odmowę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia uzasadniają wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, to jest fakt pobierania przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jak i brak spełnienia ustawowej przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390) - dalej: u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Tymczasem, z dniem 1 stycznia 2024 r., na podstawie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm., dalej też u.ś.w.), ustawodawca dokonał nowelizacji przepisów u.ś.r., w tym między innymi jej art. 17 ust.1. W aktualnym brzmieniu przepis ten wyraźnie zawęził krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia. Wcześniej wiek osoby wymagającej opieki nie warunkował uprawnienia do świadczenia. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, uwzględniając wiek osoby wymagającej wsparcia ze strony bliskich, świadczenie to nie może być przyznane skarżącej. Mając jednak na uwadze fakt, iż zarówno złożenie wniosku skarżącej o przyznanie przedmiotowego świadczenia, jak i podjęcie wydanej w sprawie decyzji organu I instancji miało miejsce przed dniem 31 grudnia 2023 r., niezbędnym jest odwołanie się do przepisów intertemporalnych, to jest do art. 63 ust. 1 u.ś.w., który stanowi, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż ustalając zakres stosowania powołanego wyżej przepisu art. 63 ust. 1 u.ś.w. uwzględnić należy art. 24 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zasadniczo zatem momentem uzyskania prawa do świadczenia rodzinnego (w rozpatrywanej sprawie - świadczenia pielęgnacyjnego) jest data złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożono skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a u.ś.w. zamieniającego art. 17 u.ś.r.) organy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązany jest ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W sprawie, jak już wcześniej wskazano bezsporny fakt pobierania przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności z do pracy, jak również niezmienne stanowisko strony, co do braku konieczności zawieszenia przez nią pobieranego świadczenia rentowego jako warunku nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiło niewątpliwie negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która uniemożliwiała pozytywne rozpatrzenie żądania skarżącej. Co więcej, jak słusznie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim odwołując się do przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., jak i art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251) wyeliminowanie przez skarżącą owej negatywnej przesłanki poprzez ewentualne przedłożenie decyzji właściwego organu emerytalno-rentowego o zawieszeniu wypłaty pobieranej przez stronę renty, w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogłoby nastąpić przed dniem 31 grudnia 2023 r. Tym samym uznać należy, iż przed wskazaną wyżej datą skarżąca nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, uwzględniając przywołaną wyżej interpretację art. 63 ust. 1 u.ś.w., brak było podstaw do procedowania na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Powyższe w ocenie Sądu winno skutkować uchyleniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikającą z faktu, iż dotyczy ono przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnią osobą niepełnosprawną, co jak wcześniej wskazano w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawnych nie jest możliwe.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego, tj:
1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 sygn. akt. SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie w/w wyroku TK nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
2. art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 07.07.2023 r. o świadczeniu wspierającym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., a to przez przyjęcie, że w związku z pobieraniem przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i jej niezawieszeniem przed końcem 2023 r. nie doszło do powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem 2023 r, w związku z czym niemożliwe było przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów przejściowych ustawy o świadczeniach rodzinnych.
II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj:
1. art. 145 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, co było wynikiem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania 1. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.
W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (s. 2) w związku z konkretnymi przywoływanymi normami (przepisami) prawa w środku odwoławczym jest niezasadny. Art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obejmuje bowiem trzy odrębne punkty ((a), b), c)), w których zawarte są różne treści normatywne (przepisy prawne). Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje dokładnie naruszonego przepisu prawa ulokowanego w obrębie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowany w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów wskazywanego wyżej nie mógł odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).
W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej za niesłuszny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach przez niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia skarżącą kasacyjnie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 i przyjęcia, że na podstawie ww. przepisu istnieją podstawy do warunkowania przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od uprzedniego zawieszenia renty przyznanej z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
W realiach sprawy w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r., stwierdzono, że "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II)". W uzasadnieniu wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego, jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powołanym wyrokiem Trybunału wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1858/23; z dnia 13 grudnia 2024 r. I OSK 333/24, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej. A zatem, wnioskodawca może dokonać wyboru przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.f.u.s.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co prawidłowo podkreślił organ odwoławczy oraz Sąd I instancji. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1166/23, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).).
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (zob. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 u.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Wobec powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie stwierdził, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie pozwala na równoczesne pobieranie świadczenia rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie wyrażane było również w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1690/23; 13 grudnia 2024 r. I OSK 333/24, 8 kwietnia 2025 r. I OSK 855/24, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt niniejszej sprawy wynika, że wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W toku postępowania skarżąca została pouczona przez organ o konieczności wystąpienia do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do renty i wstrzymaniem jej wypłaty celem usunięcia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Z oświadczenia skarżącej złożonego w toku postępowania administracyjnego wynikało jednakże, że w jej ocenie pobieranie renty nie koliduje z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego i nie zamierza wnosić o jego zawieszenie.
Tym samym powyższy zarzut jest nieusprawiedliwiony.
Także niezasadny jest kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429, dalej też u.ś.w.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., a to przez przyjęcie, że w związku z pobieraniem przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i jej niezawieszeniem przed końcem 2023 r. nie doszło do powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem 2023 r, w związku z czym niemożliwe było przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów przejściowych ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca kasacyjnie zawiesiła prawo do emerytury przed 31 grudnia 2023 r. To w konsekwencji oznacza, że względem skarżącej wystąpiła (oraz istniała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego i jego pobierania. Stan taki istniał również w dniu 1 stycznia 2024 r., czyli w dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, która wprowadziła nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów.
Art. 63 ust. 1 u.ś.w. stanowi, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 u. ś.w. w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Jednocześnie zwrócić należy uwagę na uregulowania zawarte w art. 63 ust. 2 i 3 u.ś.w. Stanowią one:
- osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4 (ust. 2);
- osoby, o których mowa w art. 63 ust. 2 u.ś.w., zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności (ust. 3).
Treść powyższych przepisów wskazuje, że art. 63 u.ś.w. zawiera przepisy przejściowe umożliwiające ochronę praw nabytych przez osoby, którym przed zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługiwało prawo do świadczenia, a w świetle zmienionych przepisów prawo takie im nie przysługuje. W art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym ustawodawca wskazał zakres spraw, w których zastosowanie będą miały dotychczas obowiązujące przepisy. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "W sprawach o świadczenie..., do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r." nie jest jednak tożsame z często w takich przypadkach stosowanym sformułowaniem "w sprawach wszczętych, a niezakończonych do dnia...". Oznacza to, że samo złożenie wniosku przed dniem zmiany stanu prawnego nie jest w przypadku spraw o świadczenie pielęgnacyjne warunkiem wystarczającym, aby sprawa mogła być po dniu 31 grudnia 2023 r. rozpatrywana przez właściwy organ z uwzględnieniem wcześniej obowiązujących przepisów prawa. Konieczne jest bowiem, aby do tego dnia spełnione zostały wszystkie warunki do przyznania tego świadczenia. Sąd w składzie orzekającym stoi tym samym na stanowisku, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego zwrot "prawo powstało" należy w kontekście omawianego art. 63 ust. 1 o świadczeniu wspierającym rozumieć w ten sposób, że do dnia 31 grudnia 2023 r. spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania takiego świadczenia, co uzasadniało zastosowanie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu, który w ust. 1 stwierdzał "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje" i wyliczał przesłanki podmiotowe i przedmiotowe zarówno przysługiwania świadczenia, jak i wyłączenia prawa do tego świadczenia, nawet jeśli do dnia 31 grudnia 2023 r. przysługiwanie tego prawa nie zostało potwierdzone stosowną decyzją administracyjną (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2025 r. I OSK 830/24; publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Inaczej mówiąc, treść przepisu art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku istnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 ustawy o świadczeniu wspierającym zmieniającym art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych), organy rozpatrując ten wniosek po dniu 1 stycznia 2024 r., zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. nie później niż w tym właśnie dniu.
O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie na dzień złożenia wniosku i przed dniem 31 grudnia 2023 r. spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki (wynikające z art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji), a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji w tej sprawie. Zatem regulacja zawarta w powołanym art. 63 ust. 1 umożliwia przyznanie świadczenia "na starych zasadach" tylko tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek o przyznanie świadczenia, spełniały wszystkie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia, ale organy nie zdążyły go rozpoznać do dnia 31 grudnia 2023 r. Regulacja ta nie będzie zaś mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich ustawowych warunków wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2025 r. I OSK 830/24; publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I Instancji, że okolicznościach sprawy, jak już wcześniej wskazano bezsporny fakt pobierania przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności z do pracy, jak również niezmienne stanowisko strony, co do braku konieczności zawieszenia przez nią pobieranego świadczenia rentowego jako warunku nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiło niewątpliwie negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która uniemożliwiała pozytywne rozpatrzenie żądania skarżącej. Co więcej, jak słusznie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim odwołując się do przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., jak i art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1251) wyeliminowanie przez skarżącą owej negatywnej przesłanki poprzez ewentualne przedłożenie decyzji właściwego organu emerytalno-rentowego o zawieszeniu wypłaty pobieranej przez stronę renty, w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogłoby nastąpić przed dniem 31 grudnia 2023r. Tym samym uznać należy, iż przed wskazaną wyżej datą skarżąca nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji, trafnie zdaniem Sądu I instancji, uwzględniając przywołaną wyżej interpretację art. 63 ust. 1 u.ś.w., brak było podstaw do procedowania na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Powyższe również w ocenie Sądu odwoławczego winno skutkować uchyleniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikającą z faktu, iż dotyczy ono przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnią osobą niepełnosprawną, co jak wcześniej wskazano w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawnych nie jest możliwe.
Za niezasadną należy również uznać skargę kasacyjną zarzucającą naruszenie orzeczeniu WSA art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z konkretnymi przywoływanymi normami (przepisami) prawa w środku odwoławczym. W myśl powołanego przepisu, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten stanowi przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianego w art. 105 § 1 k.p.a. Orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. będzie zastępowało rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i będzie pełniło funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3, oraz wyrok NSA z 8 lipca 2020, sygn. akt II OSK 1287/18, publik. http://orzeczenia.nsa gov.pl). Art. 145 § 3 p.p.s.a. dodany został przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) zmieniającej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 15 sierpnia 2015 r. Z uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej wynika, że przyznanie sądom administracyjnym kompetencji do umorzenia postępowania administracyjnego uzasadniono względami ekonomii procesowej. Za bezzasadne wydłużenie postępowania uznano bowiem przekazanie sprawy organowi administracji publicznej celem wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w przypadku, kiedy sąd uchylając zaskarżoną decyzję lub postanowienie dostrzegł konieczność umorzenia.
Dostrzegając, że ustawodawca - stanowiąc o nowej kompetencji orzeczniczej sądów administracyjnych - kierował się przede wszystkim względami szybkości oraz ekonomii postępowania, w piśmiennictwie zaznacza się, że z tych względów art. 145 § 3 p.p.s.a. powinien znajdować zastosowanie w wyjątkowych wypadkach, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości co do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania (W. Piątek, Nowe kompetencje do merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne, PiP 2017/1/19-33). Postulując powściągliwe stosowanie art. 145 § 3 (oraz podobnie art. 145a p.p.s.a.), podkreśla się brak możliwości prowadzenia na gruncie obowiązującej procedury sądowoadministracyjnej rozbudowanego postępowania dowodowego (W. Piątek, A. Skoczylas, Kasacyjny czy merytoryczny model orzekania - kwestia zmiany modelu sądowej kontroli decyzji administracyjnych, PiP 2019/1/24-38). Kompetencje merytoryczne należą bowiem do organów administracji publicznej, do których przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych należy w tej sytuacji w pierwszej kolejności wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw. Sąd administracyjny jedynie kontroluje stosowanie prawa, a więc również wykładnię prawa dokonaną przez organ. Nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadziłoby, bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności. Zatem jedynie w wąskim zakresie, określonym w m.in. w art. 145 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny ma możliwość albo umorzenia postępowania administracyjnego, albo zobowiązania organu do wydania decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2025 I OSK 1458/22; publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.