I OSK 1869/23

I OSK 1869/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 169/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-09
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 169/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 grudnia 2022 r. I SA/Wa 169/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
a. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:
1) art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako u.g.n.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo, że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia,
2) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej jako : "rozporządzenie") poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo, że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu,
b. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art, 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę: gdyby Sąd pierwszej instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.
W uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane.
Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Wnioskiem z 27 stycznia 2006 r. (data wpływu do organu) Skarżąca wystąpiła do Wojewody Śląskiego (Wojewoda) o stwierdzenie nieodpłatnego nabycia prawa użytkowania wieczystego szeregu nieruchomości o łącznej powierzchni 4,6987 ha (dokładnie opisanych w załączniku dołączonym do wniosku), stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w T. oraz prawa własności wyszczególnionych fragmentów linii kolejowych i urządzeń znajdujących się na tym gruncie - w tym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w T., obręb [...], obejmującej działkę nr [...] o pow. 108 m², zapisaną w księdze wieczystej nr [...].
Wojewoda i decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. - działając na podstawie art. 200 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia - odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Polskie Koleje Państwowe, prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w T., [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. 108 m², zapisaną w księdze wieczystej nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Minister decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2021 r. Minister wskazał, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego Polskim Kolejom Państwowym w Warszawie do przedmiotowej nieruchomości.
Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Analiza środka odwoławczego wniesionego w sprawie prowadzi jednak do wniosku, że istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Konieczne jest zatem odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji braku naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.
W zakresie naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego, której podstawę stanowił art. 200 u.g.n. w związku z § 4 rozporządzenia. Istota sporu w sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy poprzednik prawny Skarżącej legitymował się 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do ww. gruntu. Zgodnie bowiem art. 200 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
Jednocześnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.
Istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd był prawną formą władania gruntem, a więc sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości tego prawa nie kreował. Decydujące znaczenie miały w tej kwestii: dzień 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Z kolei, obowiązująca w tamtym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.
W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, według stanu na 5 grudnia 1990 r., przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa – co nie zostało zakwestionowane przez Skarżącą. Sporną kwestią stanowiło natomiast przysługiwanie, w dniu 5 grudnia 1990 r. poprzednikowi prawnemu Skarżącej prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.
Pomimo jednoznacznego brzmienia wskazanego przepisu, w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność co do roli decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłaty za zarząd nieruchomością w potwierdzaniu istnienia prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. Pierwsze stanowisko zakładało, że taka decyzja nie stanowi wystarczającej (samoistnej) podstawy do stwierdzenia istnienia zarządu, ale powinna się ona wyraźnie odwoływać do zaginionej lub zniszczonej decyzji ustanawiającej prawo. Według poglądu przeciwnego, samo wydanie decyzji o naliczeniu opłat wystarczało, by wykazać istnienie zarządu, bez konieczności powołania się na inną decyzję źródłową. Rozbieżność ta wynikała głównie z odmiennej interpretacji przepisów i wniosków z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.
Wykładnia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przeprowadzona z wykorzystaniem dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych prowadzi do spójnego wniosku, któremu wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącej w niniejszej sprawie uchwale o sygn. I OPS 2/23 z 16 grudnia 2024 r., a mianowicie, że: w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)".
Należy podkreślić, że w uzasadnieniu omawianej uchwały wskazano, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością.
W niniejszej sprawie Skarżąca powołała się na decyzję Urzędu Miejskiego w T. o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością z [...] grudnia 1986 r. Jednakże dokument ten nie zawiera konkretnego oznaczenia nieruchomości, lecz jedynie wskazuje ogólną powierzchnię terenu położonego w T., który znajdował się w użytkowaniu (zarządzie) i za który była pobierana opłata roczna. Zatem decyzji o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością nie można odnieść do nieruchomości, która jest przedmiotem tego postępowania.
Skoro zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdził, aby przedsiębiorstwo PKP dysponowało indywidualnym aktem, dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie, czy też decyzji o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością dotyczącej tej konkretnej nieruchomości i na taki akt nie powoływała się także Skarżąca, to prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że decyzja o odmowie potwierdzenia uwłaszczenia na tych nieruchomościach przedsiębiorstwa - odpowiadała prawu.
Podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga również fakt, iż jak wskazał Wojewoda działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną – ul. [...] w T., która 5 grudnia 1990 r. była zaliczona do kategorii dróg publicznych, na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151 ze zm.). Powyższe znajduje potwierdzenie w decyzji Wojewody nr [...] z [...] lutego 2016 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę T. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Sąd kasacyjny wskazuje, że nie budzi jego wątpliwości brak możliwości uwłaszczenia poprzednika prawnego Skarżącej gruntem w obszarze pasa drogi publicznej. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy, co do zajęcia spornej działki pod drogę publiczną na dzień 5 grudnia 1990 r . (niekwestionowane przez Skarżącą) oznaczają, że działka ta (w dacie istotnej dla uwłaszczenia) pozostawała w zarządzie organu administracji drogowej, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 z późn. zm., dalej: u.d.p.). W świetle uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 listopada 1990 r., III AZP 10/90, " (...) okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd (administrację) gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych...". W cytowanej uchwale Sąd Najwyższego zwrócono również uwagę, że "przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych w zarząd okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych (...)".
Zatem ustalenie, że sporna działka znajdowała się 5 grudnia 1990 r. w pasie drogi publicznej wyłączało możliwość zastosowania art. 200 ust. 1 u.g.n.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zgodzić należy się z Sądem Wojewódzkim, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. Jest niewątpliwe, że organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Mimo to strona nie może pozostać bierna w zbieraniu materiału dowodowego, podkreślając że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. W niniejszej sprawie organ rzetelnie przeprowadził postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wątpliwości, które powstały w toku postępowania, a więc w celu uzupełnienia brakującej dokumentacji zwrócił się do Prezydenta Miasta T. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej – o wyrażenie stanowiska i ustalenie m.in. czy grunt objęty wnioskiem o uwłaszczenie był 5 grudnia 1990 r. w zarządzie PKP, a także czy w tej dacie były naliczane opłaty z tytułu prawa zarządu do gruntu objętego wnioskiem uwłaszczeniowym oraz czy opłaty te były aktualizowane. Nie uzyskał on jest jednoznacznego potwierdzenia, z którego wynikałoby prawo zarządu PKP do działek objętych wnioskiem uwłaszczeniowym.
W konsekwencji zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. uznać należało za niezasadny.
Podsumowując, uznać należało, że w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał bowiem na stwierdzenie, że sporna działka pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego Skarżącej 5 grudnia 1990 r.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.