I OSK 1868/23

I OSK 1868/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6323 Zezwolenie i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 26/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-09
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1507
art. 130 ust. 4
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189c
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "K." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 26/22 w sprawie ze skargi J.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "K." na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. nr DPS.I.5143.5.2021.MO w przedmiocie wymierzenia kary za prowadzenie domu opieki społecznej bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 26/22 oddalił skargę J.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "K." (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 27 października 2021 r., nr DPS.I.5143.5.2021.MO, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 sierpnia 2021 r., nr PS-II.9421.8.8.2021.7 wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w wysokości 60 000 zł za prowadzenie w obiekcie zlokalizowanym pod adresem: [...], placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w ramach działalności gospodarczej, bez wymaganego zezwolenia wojewody, po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 30 października 2019 r., znak PS-II.9421.8.11.2019.7 o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za prowadzenie ww. działalności bez zezwolenia wojewody w obiekcie położonym pod adresem: [...].
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego zmianę przez uchylenie w całości decyzji organów obu instancji lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Sądowi I instancji zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonych decyzji mimo, że naruszały one art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez wadliwe przyjęcie, że placówka prowadzona przez skarżącego jest placówką zapewniającą całodobową opiekę mimo, że skarżący wskazywał na prowadzenie ośrodka o charakterze hotelowym;
2. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 189 lit. c) (powinno być: 189c – przyp. NSA) Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 130 § 4 (powinno być: ust. 4 – przyp. NSA) ustawy o pomocy społecznej przez nie uwzględnienie i nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu niezastosowania wobec strony przepisu względniejszego, mimo że w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, a zatem ewentualna kara pieniężna powinna wynosić 40 000 zł zamiast 60 000 zł;
3. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie i nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, iż prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza nie nosi znamion placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w rozumieniu art. 68 ustawy o pomocy społecznej, gdyż w CEIDG skarżącego tego rodzaju działalność nie figuruje, a jedynie krótkotrwałe zakwaterowanie w hotelach, motelach, pensjonatach, z których może skorzystać każdy zainteresowany;
4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuwzględnienie okoliczności, że organy nie wyjaśniły w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, stwierdziły lakonicznie, że w placówce przebywało 14 osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub w podeszłym wieku, w żaden sposób nie precyzując charakteru ich rzekomych schorzeń, stanu zdrowia oraz w jakim faktycznie były wieku.
II. naruszenie prawa materialnego:
1. art. 67 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, a w konsekwencji, że był obowiązany do uzyskania zezwolenia, w sytuacji, gdy skarżący nie prowadził działalności gospodarczej w zakresie takiej placówki, w związku z czym nie znajduje zastosowania wynikający z przepisu wymóg uzyskania zezwolenia;
2. art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że organ uprawniony był do nałożenia kary na skarżącego z uwagi na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez zezwolenia, podczas, gdy organ nie był uprawniony do nałożenia kary na skarżącego, z uwagi na fakt, że skarżący nie podlegał obowiązkowi uzyskania zezwolenia.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Ze względu na treść zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, sporne są w sprawie dwie kwestie. Pierwsza z nich dotyczy tego, czy skarżący, po nałożeniu na niego pierwszej kary pieniężnej, nadal prowadził działalność wymagającą zezwolenia. Druga kwestia dotyczy zaś tego, czy kara pieniężna została w sprawie nałożona w prawidłowej wysokości, czy też powinna być nałożona w kwocie niższej, w oparciu o ustawę względniejszą, czyli w wysokości wynikającej z art. 130 ust. 4 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną z dniem 30 maja 2021 r.
Jeżeli chodzi o kwestię pierwszą, to okoliczności faktyczne sprawy zostały prawidłowo ustalone i zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Nie zostało podważone ustalenie, że decyzją z 30 października 2019 r. Wojewoda Wielkopolski nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, zlokalizowanej pod adresem: [...]. Decyzja ta stała się prawomocna. Jednocześnie kontrola przeprowadzona 18 i 24 maja 2021 r. potwierdziła, że skarżący kontynuuje pod tym samym adresem prowadzenie takiej samej działalności, jak objęta decyzją z 30 października 2019 r. Potwierdzono pobyt osób starszych i chorych, którym zapewniano całodobową opiekę i wyżywienie, pomoc w czynnościach higienicznych, podawanie lekarstw, zabiegi rehabilitacyjne, wizyty lekarskie. Okoliczności te zostały potwierdzone zeznaniami samego skarżącego, który im nie zaprzeczył. Ustaleń tych nie podważył również w odwołaniu. Fakt, że zakres oficjalnie prowadzonej działalności gospodarczej nie obejmuje tego rodzaju usług, nie ma żadnego znaczenia. Istotne jest, czy faktycznie osoba świadczy takiego rodzaju usługi, które kwalifikują się do uznania, że prowadzi działalność polegającą na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Nie było przy tym konieczne czynienie ustaleń co do rodzaju schorzeń poszczególnych osób czy też stopnia ich niepełnosprawności. Wiek i stwierdzony ogólny stan zdrowia oraz sprawności osób przebywających w czasie kontroli w ośrodku potwierdzają, że pensjonariusze byli osobami w podeszłym wieku, część z nich zaś była obłożnie chora. Zły stan zdrowia pensjonariuszy potwierdza także przesłany przez Urząd Stanu Cywilnego w O. wykaz osób, które zmarły w pod adresem prowadzonej przez skarżącego działalności w okresie od listopada 2019 r do 23 maja 2021 r. Potwierdza on, że w ośrodku dochodziło do zgonów co kilka bądź kilkanaście dni. Nie jest to statystyka typowa dla standardowych hoteli czy domów wypoczynkowych. Nie jest też typowa dla placówek hotelowych praktyka sporządzania opisu schorzeń gości i przebiegu wcześniejszego leczenia. Zgodnie zatem z zasadami doświadczenia życiowego i w oparciu o dostateczne informacje ustalono w sprawie rodzaj prowadzonej przez skarżącego działalności. Nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji przedstawił i ocenił stan faktyczny będący podstawą zaskarżonej decyzji (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), a uzasadnienie wyroku zawiera wymagane przepisem elementy.
Prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia stwierdzonej działalności i w dacie wydania decyzji, (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm., dalej: u.p.s.), wymagało zezwolenia wojewody. Nie doszło wobec powyższego do naruszenia w sprawie wskazanego przepisu. Nie doszło również do niewłaściwego zastosowania art. 130 ust. 4 u.p.s. przez nałożenie kary pieniężnej, przepis ten ma zastosowanie wobec podmiotów, które mimo uprzedniego wymierzenia kary nadal prowadzą działalność bez zezwolenia, a kara jest nakładana po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu poprzedniej sankcji (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 130). Okoliczności te w sprawie zostały spełnione.
Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty dotyczące wysokości nałożonej kary i naruszenia art. 189c k.p.a.
Istotnie, wysokość kary nakładanej na podstawie art. 130 ust. 4 u.p.s. zmieniła się z dniem 30 maja 2021 r. i wzrosła z 40 tysięcy do 60 tysięcy złotych. Zmiana została wprowadzona ustawą z 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. poz. 803, dalej: ustawa zmieniająca). Ustawa ta zawiera regulację intertemporalną w art. 12, przy czym art. 12 ust. 2 dotyczy wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie postępowań prowadzonych przez organy pierwszej i drugiej instancji w sprawie wymierzenia kar pieniężnych za prowadzenie bez zezwolenia placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Przepis ten nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do kontroli w tym zakresie. Można jedynie wskazać, że przewiduje on stosowanie przepisów art. 130 ust. 2, 4 i 4a u.p.s. w brzmieniu dotychczasowym do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, zaś w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie nałożenia kary zostało wszczęte z urzędu, o czym zawiadomiono stronę pismem z 1 czerwca 2021 r., doręczonym w trybie doręczenia zastępczego.
Nie doszło w sprawie również do naruszenia art. 189c k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że regulacja art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej, zawierająca rozwiązanie intertemporalne, nie wyłącza zasadniczo stosowania art. 189c k.p.a., albowiem zakresy przedmiotowe regulacji tych przepisów nie pokrywają się w całości i inne są kryteria zastosowania regulacji poprzednio obowiązującej.
Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej, do wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie postępowań prowadzonych przez organy pierwszej i drugiej instancji w sprawie wymierzenia kar pieniężnych za prowadzenie bez zezwolenia placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku stosuje się przepisy art. 130 ust. 2, 4 i 4a u.p.s. w brzmieniu dotychczasowym. Ustawodawca przewidział zatem stosowanie kary w dotychczasowej, niższej wysokości, ale w przypadkach postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W odniesieniu do tych postępowań ustawa zawiera zatem własną regulację, wskazującą które przepisy należy stosować. Regulacja ta zawiera zatem zasadę odmienną, niż wyrażona w art. 189c k.p.a. in principio, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową.
Regulacja art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej nie obejmuje natomiast postępowań wszczętych po jej wejściu w życie. W takim przypadku, przy wydawaniu decyzji zastosowanie powinny znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie orzekania, co odpowiada zasadzie z art. 189c in principio, która podlega modyfikacji zgodnie z zasadą stosowania ustawy względniejszej, wyrażoną w art. 189c in fine.
Przepis art. 189c k.p.a. stanowi, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. W niniejszej sprawie porównaniu wedle kryterium "względności dla strony" podlegałaby zatem regulacja obowiązująca w czasie wydawania decyzji i regulacja obowiązująca w czasie naruszenia prawa. Rozważenia zatem wymaga, kiedy i pod rządami jakich przepisów doszło do naruszenia prawa, polegającego na prowadzeniu bez zezwolenia opisanej wyżej działalności.
Jak wskazuje się w piśmiennictwie: "Czas naruszenia prawa to czas, w którym osoba obowiązana nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku lub naruszyła zakaz. Naruszenie prawa może polegać na działaniu lub zaniechaniu działania, do którego osoba była obowiązana. Czasem naruszenia prawa polegającego na działaniu jest chwila ostatniej czynności osoby działającej, natomiast czasem naruszenia prawa polegającego na zaniechaniu działania nakazanego jest ostatnia chwila, w której działanie nakazane mogło być skutecznie podjęte. Naruszenie prawa może mieć charakter naruszenia ciągłego (np. prowadzenie działalności bez wymaganej ustawą koncesji) lub naruszenia jednorazowego (np. wycięcie drzewa bez zgody właściwego organu) [tak A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 189c].
W przypadku skarżącego naruszenie polegało na określonym działaniu i miało charakter naruszenia ciągłego, trwającego w czasie. Istotne zatem jest, kiedy miała miejsce "ostatnia czynność osoby działającej", czyli czy doszło do zaprzestania prowadzenia przez skarżącego placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku przed zmianą reżimu prawnego, wobec czego powinna znaleźć zastosowanie ustawa względniejsza z daty naruszenia prawa. Możliwość taką wyklucza natomiast prowadzenie działalności również po zmianie przepisu art. 130 ust. 4 u.p.s., wówczas w dacie naruszenia prawa i w dacie orzekania obowiązywała ustawa w takim samym brzmieniu, nadanym ustawą zmieniającą.
Organy obu instancji ustaliły, że skarżący prowadzi przedmiotową działalność i do daty wydania decyzji nie uzyskał wymaganego zezwolenia wojewody. Skarżący na żadnym etapie postępowania i w żadnym piśmie, w tym w ani w odwołaniu, ani w skardze do sądu administracyjnego, nie podniósł, że działalność tę zakończył przed 30 maja 2021 r. Również skarga kasacyjna takiego argumentu nie podnosi. W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że wobec niezaprzestania prowadzenia działalności, zarzut naruszenia art. 189c k.p.a. w zw. z art. 133 u.p.s. nie znajduje uzasadnienia.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.