I OSK 1868/22

I OSK 1868/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1986/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-21
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
art. 8 ust. 7, art. 22 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1986/21 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 czerwca 2021 r. nr DO-II.7612.404.2019.KC w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I SA/Wa 1986/21 oddalił skargę D.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 czerwca 2021 r. nr DO-II.7612.404.2019.KC w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
D.S. ( dalej: "Skarżąca") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:
- naruszenia przepisów postępowania to jest art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art.16 k.p.a. polegające po pierwsze na błędnym przyjęciu, że po pierwsze decyzja Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 13 listopada 1965 roku (nr SW.IV/31/277/65/789) zawierała rozstrzygniecie o ustaleniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie, gdy faktycznie wskazywała ona jedynie, że na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów takie ustalenie i odszkodowanie jest niemożliwe, po drugie, że postępowanie zainicjowane i prowadzone na podstawie art.129 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami jest tożsame z postępowaniem wywłaszczeniowym prowadzonym wobec poprzedników prawnych Skarżącej i zakończonego decyzją z dnia 13 listopada 1965 roku gdy faktycznie jest to zupełnie inne postępowanie oparte na innej podstawie prawnej, a co za tym idzie brak jest tożsamości przedmiotowej i podmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Gliwice, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 7 lutego 2019 roku nr GN/7/2019; GN.6821.37.2017 i decyzji Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 13 listopada 1965 roku (nr SW.IV/31/277/65/789), po trzecie, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art.156 k.p.a. nie ma znaczenie istnienie innych przepisów, w tym szczególnie art.129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
- naruszenia przepisów postępowania to jest art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnym niezastosowaniu wbrew wykładni literalnej, systemowej i funkcjonalnej tego przepisu i błędnym uznaniu, że nie odnosi się on do stanów faktycznych i prawnych, które zaszły przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, że nie ma on charakteru procesowego oraz, że nie stanowi samodzielnej podstawy wszczęcia postępowania celem ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkowało błędnym wnioskiem, że uprzednie wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez ustalenia i przyznana odszkodowania wyklucza możliwość zastosowania art.129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami choć faktycznie jest właśnie odwrotnie i z punktu wiedzenia zastosowania tego przepisu istotne jest to czy wywłaszczenie nastąpiło bez faktycznego wypłacenia odszkodowania.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie o
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 czerwca 2021 roku oznaczonej nr DO- II.7612.404.2019.KC w całości wraz z utrzymaną na jej mocy decyzją Wojewody Śląskiego w Katowicach z 8 maja 2019 roku nr NWXIV.7581.9.6.2019 i umorzenie postępowania,
- zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając kwestionowany wyrok, w żadnej mierze nie odniósł się do argumentacji prawniczej strony skarżącej, pominął milczeniem jej wywody prawnicze i de facto oddalił skargę bez adekwatnego uzasadnienia rozumianego jako przedstawienie argumentacji prawniczej przekonującej, że wskazane przez Skarżącą tezy są niewłaściwe i nie odpowiadają prawu.
Zaznaczono, że organ sprawdzający legalność decyzji administracyjnej w trybie art.156 k.p.a. dokonuje rozstrzygnięcia nie jedynie na podstawie tego przepisu ale ma obowiązek stosować wszystkie przepisy, które łącznie składają się na system prawa. Jeżeli więc, istnieje jakikolwiek przepis, który w sytuacji określonej w art.156 § 1 pkt.3 k.p.a. wyklucza stwierdzenie nieważności, to organ jest zobowiązany ten przepis zastosować czego błędnie nie dostrzega Sąd I instancji.
Skarżąca stoi na stanowisku, że wprowadzenie do systemu prawa art.129 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodowało, że w stanach faktycznych takich jak w niniejszej sprawie nie można stwierdzić nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie, ponieważ przepis ten właśnie po to został wprowadzony aby w takich sytuacjach odszkodowanie przyznawać. Dla prawidłowej wykładni należy sięgnąć do wytłumaczenia celu jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisu art.129 ust.5 pkt.3 ustawy o gospodarce gruntami. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy zezwalają. Innymi słowy ustawodawca wskazał, że we wszelkich sytuacjach, w których obywatel został pozbawiony swojej własności bez należnego mu odszkodowania, państwo bierze na siebie ciężar przywrócenia sprawiedliwych rozwiązań prawnych, również w świetle zasad konstytucyjnych, z których wynika, że nikt nie może być pozbawiony własności bez należnego mu odszkodowania. Przepis ten czytany dosłownie, zgodnie z regułami języka nakazuje odpowiedniemu organowi wydać odrębną decyzję w sytuacji gdy nastąpiło wywłaszczenie bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Litera przepisu jest więc jasna i spójna z zamierzeniem ustawodawcy.
Zdaniem strony w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki zastosowania art.129 ust.5 pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca (jej poprzednik prawny) została pozbawiona prawa do nieruchomości, bez ustalenia prawa do odszkodowania, ponieważ obowiązujące w czasie tego pozbawienia przepisy nie przewidywały odszkodowania. Aktualnie obowiązujące przepisy takie odszkodowanie przewidują. Wobec powyższego powinna zostać wydana odrębna decyzja i ustalone prawo do odszkodowania. Tak też, prawidłowo zrobił Prezydent Miasta Gliwice.
W konsekwencji i zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu stwierdzić należy, że ze sformułowania "wydaje odrębną decyzję" wynika w sposób jasny, że ustawodawca przewidział, że w sytuacjach objętych dyspozycją art.129 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami należy przeprowadzić odrębne postępowanie, które nie jest tożsame z postępowaniem wywłaszczeniowym, jak błędnie uznały to oba organy, a które kończy się wydaniem odrębnej decyzji. W nowym odrębnym postępowaniu, inicjowanym na podstawie art.129 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami bada się jedynie czy doszło do wywłaszczenia bez odszkodowania na rzecz właścicieli i czy aktualnie obowiązujące przepisy takie odszkodowanie przewidują. Nie ma więc mowy o tożsamości decyzji i naruszeniu zasady trwałości decyzji administracyjnej.
Wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis wynika z przyjętych po zmianach ustrojowych w Polsce, a skonkretyzowanych w Konstytucji, zasad zgodnie z którymi Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa, realizującym zasady sprawiedliwości społecznej, w ramach którego wywłaszczenie może nastąpić jedynie za odpowiednim odszkodowaniem. Funkcją omawianego przepisu jest więc naprawienie zgodnie z aktualnie obowiązującymi zasadami tych działań państwa sprzed zmian ustrojowych, które doprowadziły do wywłaszczenia bez odszkodowania, czego skutki trwają do dzisiaj.
Prezydent miasta Gliwice wykonując zadania z zakresu administracji publicznej prawidłowo wszczął odrębne postępowanie na podstawie art.129 ust.5 pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, traktując prawidłowo ten przepis jako normę o charakterze proceduralnym. W wyniku tego postępowania została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania w odpowiedniej kwocie i przyznaniu go D.S.. Postępowanie to i kończąca go decyzja nie noszą żadnych znamion nieważności.
Sąd nie dostrzegł, że decyzja Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 13 listopada 1965 roku (nr SW.IV/31/277/65/789) nie ustala i nie przyznaje odszkodowania, nie rozstrzyga tej kwestii merytorycznie, a jedynie wskazuje, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami odszkodowanie nie przysługuje. W decyzji tej nie doszło więc ani do ustalenia i przyznania odszkodowania, ani do merytorycznej odmowy ustalenia i wypłacania odszkodowania, a tylko takie rozstrzygnięcie mogłoby prowadzić do uznania ewentualnej tożsamości decyzji z 13 listopada 1965 roku i z 7 lutego 2019 roku.
Wbrew więc stanowisku wojewody nie może być mowy o tożsamości decyzji po pierwsze dlatego, że zgodnie z powołanym przepisem doszło do wszczęcia odrębnego postępowania i wydania odrębnej decyzji, z brzmienia samego prawa wynika więc, że nie ma mowy o tożsamości decyzji, a po drugie decyzja wcześniejsza rozstrzyga jedynie sprawę wywłaszczenia, a nie rozstrzyga sprawy odszkodowania, informując jedynie, że z mocy ówczesnych przepisów takowe nie przysługuje, decyzja późniejsza nie rozstrzyga natomiast i nie dotyczy sprawy wywłaszczenia, bo to już nastąpiło, a dotyczy jedynie kwestii ustalenia i przyznania odszkodowania. Po trzecie wreszcie decyzje nie są tożsame z uwagi na inną podstawę prawną ich wydania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Z treści zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wynika, iż kwestią sporną w niniejszej sprawie postaje ocena czy decyzja Prezydenta Miasta Gliwice Nr GN/7/2019 z dnia 7 lutego 2019 r., którą przyznano na rzecz D.S. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia pod budowę drogi [...] nieruchomości położonej w G. o nr arch. [...], w obrębie W., aktualnie oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, dotyczyła sprawy, która została już wcześniej załatwiona merytorycznie decyzją ostateczną z dnia 13 listopada 1965 r. nr SW.IV/31/277/65/789 Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, ww. decyzja Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach nie zawierała rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną tą decyzją nieruchomość, a ponadto decyzja Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 7 lutego 2019r została wydana na zupełnie innej podstawie prawnej i została skierowana do innych podmiotów, zatem brak jest tożsamości podmiotowej i przedmiotowej obu spraw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, iż decyzja Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia z dnia 13 listopada 1965 r. nr SW.IV/31/277/65/789 nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, a jedynie informację, iż z mocy ówczesnych przepisów takowe nie przysługuje. W rozstrzygnięciu tej decyzji ( punkt II) organ wyraźnie orzekł, iż wywłaszczenie następuje bez odszkodowania wskazując przy tym podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia tj. art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz.94). Z kolei z uzasadnienia tej decyzji wynika, że W.W. (spadkobierczyni po A.W.) w trakcie postępowania wywłaszczeniowego występowała o przyznanie jej nieruchomości zamiennej ewentualnie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Okoliczność złożenia przez nią wniosku o przyznanie odszkodowania wynika również z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 2 października 1965 r. oraz z treści decyzji z dnia 30 września 1966 r. Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, utrzymującej w mocy decyzję z dnia 13 listopada 1965 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kierownik Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach wyjaśnił, iż nie uwzględnił wniosku o przyznanie odszkodowania tudzież nieruchomości zamiennej , bowiem ogólny areał nieruchomości wynosił [...] ha, i uszczuplenie jego o [...] m2 nie zmieni charakteru gospodarstwa.
Z powyższego wynika, iż organ ten rozpoznał wniosek W.W. o przyznanie odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennej, i po ustaleniu, iż spełnione są przesłanki określone w art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości wydał rozstrzygnięcie, którym odmówił jego ustalenia. Zgodnie z tą regulacją jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania, a takie właśnie okoliczności, w ocenie organu, miały miejsce w przedmiotowej sprawie. Odnotować także należy że stosownie do art. 22 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości jednym z elementów orzeczenia o wywłaszczeniu było rozstrzygnięcie o ustaleniu odszkodowania i terminie jego wypłaty ( pkt 3).
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż kwestia odszkodowania za dokonane w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczenie części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (aktualnie nr [...]) o pow. [...] m2 została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia z dnia 13 listopada 1965 r. nr SW.IV/31/277/65/789. Z kolei rozstrzygniecie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Gliwice Nr GN/7/2019 z dnia 7 lutego 2019r, odnosiło się do tego samego przedmiotu – ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną ww. decyzją Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia z dnia 13 listopada 1965 r. nr SW.IV/31/277/65/789.
Nie budzi także wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż również podmioty z których inicjatywy wszczęto postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 7 lutego 2019 r. są tożsame z tymi, które były stronami decyzji z 13 listopada 1965 r. (D.S. jest spadkobierczynią po W.W.). To zaś oznacza, że uprawnienia W.W. jako spadkobierczyni po A.W. do żądania przyznania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją z dnia 13 listopada 1963 r. zostały już skonkretyzowane w tej decyzji.
Skarżąca kasacyjnie podnosi, iż decyzja Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 7 lutego 2019 r. została wydana na innej podstawie prawnej, zatem nie można mówić o tożsamości przedmiotowej obu spraw zakończonych decyzjami z 7 lutego 2019 r. i 13 listopada 1965 r., skoro rozstrzygniecie kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oparte było na zupełnie innych regulacjach prawnych. Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż decyzja Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 7 lutego 2019 r. wydana została na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.- dalej: u.g.n.) zgodnie z którym Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zaznaczono, że regulacja ta umożliwia aktualnie przyznawanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jeżeli takie odszkodowanie nie zostało przyznane w przeszłości, a aktualnie obowiązujące przepisy dopuszczają przyznanie takiego odszkodowania.
Należy zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, początkowo kwestią sporną pozostawało to, czy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n ma również zastosowanie do stanów faktycznych, zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie (tj. przed 22 września 2024 r. ). W ostatnich latach przeważył jednak pogląd, przemawiający za taką możliwością. Powyższe nie oznacza jednak, że omawiany przepis może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody. Wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej jaką nadał mu ustawodawca. Przepis ten ma charakter blankietowy – nakazuje wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Jeżeli zatem ma się odnosić także do stanów sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, ale obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania. Przepis ten "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków ale nie jest jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny, a także czy przejęcie gruntu w przeszłości nie było formą nacjonalizacji (por. wyroki NSA z 14 lipca 2021 r o sygn. akt I Sok 2724/19, z dnia 26 stycznia 2021 r. o sygn. akt I OSK 2011/20, z 24 kwietnia 2025 r o sygn. akt I Sok 1678/23 – wszystkie dostępna na: orzeczenia.nsa.gov.pl )
Skoro zatem przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej ustalenia i przyznania odszkodowania, w okolicznościach przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta Gliwice, rozpoznając wniosek Skarżącej o przyznanie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie decyzji z Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia z dnia 13 listopada 1965 r. nr SW.IV/31/277/65/789, swojego rozstrzygnięcia nie mógł wydać z pominięciem przepisów ustawy z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, obowiązujących w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z 13 listopada 1965 r. W tym zakresie należy zatem stwierdzić tożsamość podstawy prawnej decyzji z 13 listopada 1965 roku oraz z 7 lutego 2019 r. Pominięcie przez Prezydenta Miasta Gliwice w swoim rozstrzygnięciu obowiązujących w dacie wywłaszczenia regulacji odnoszących się do ustalenia odszkodowania nie oznacza, iż w obu sprawach tj,. zakończanych ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia z dnia 13 listopada 1965 r. oraz decyzją Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 13 listopada 1965 r. nie zachodziła tożsamość podstawy prawnej ustalenia tego odszkodowania.
W konsekwencji zgodzić się należy z organami oraz Sądem I instancji, iż decyzja Prezydenta Miasta Gliwice nr GN/7/2019 z dnia 7 lutego 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania zapadła w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 13 listopada 1965 r. SW.IV/31/277/65/789, a tym samym zaszły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Z tych też przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.