I OSK 1867/24

I OSK 1867/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Ke 201/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-05-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 79a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 201/24 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 15 lutego 2024 r., znak SKO.PS-80/289/97/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 201/24 oddalił skargę A.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 15 lutego 2024 r., znak SKO.PS-80/289/97/2024, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy M. z 11 grudnia 2023 r., znak GOPS-000006.SP.OPŚ.12.2023 o odmowie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na J.S.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.), jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd uznał, że w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W zaistniałej sytuacji skarżący – występując uprzednio o kontynuację przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – zdawał sobie sprawę, że tym samym realizuje prawo wyboru i, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie będzie mógł tym samym spełnić wszystkich przesłanek niezbędnych do uzyskania tego świadczenia.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok w całości, wniósł alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżący zrzekł się również przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:
1. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez potraktowanie skarżącego reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika w inny sposób niż osoby działającej samodzielnie, czym organy naruszyły ustanowione w w/w przepisie zasady zaufania do władzy publicznej, bezstronności i równego traktowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno było skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 9 i art. 79a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez ich niewłaściwe zastosowanie objawiające się niepoinformowaniem strony o spełnieniu wszystkich pozostałych przestanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poza posiadanym przez stronę prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz niewezwaniem jej do rezygnacji z przysługującego jej prawa do konkurencyjnego zasiłku, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno było skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz podkreślono, że samo złożenie wniosku o świadczenie korzystniejsze poczytywać należy za dokonanie przez stronę wyboru świadczenia, jakie chce pobierać. Ponadto, istotna jest okoliczność niepodjęcia przez organy orzekające w sprawie żadnych czynności mających na celu pokierowanie strony do zrezygnowania z pobieranego przez nią konkurencyjnego zasiłku. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie skierowały do strony żadnego zawiadomienia czy wezwania celem usunięcia tej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czym wprost naruszone zostały obowiązki informacyjne spoczywające na organach. Wezwanie strony skarżącej do rezygnacji z prawa do konkurencyjnego świadczenia bez zapewnienia, iż prawo to stanowi ostatnią przeszkodę na drodze przyznania jej wnioskowanego świadczenia, nie powinno być uznawane za prawidłowe wywiązanie się z ciążącego na organie administracji obowiązku informacyjnego. Niezrozumiałym i pozbawionym podstawy prawnej są poglądy organu odwoławczego i Sądu I instancji w zakresie konieczności podjęcia przez skarżącego lub jego pełnomocnika działań mających na celu doprowadzenie do uchylenia decyzji przyznającej konkurencyjne świadczenie, przy braku zawiadomienia czy wezwania ze strony czy to organu I czy II instancji. Do rezygnacji z konkurencyjnego świadczenia strona wezwana zostać powinna po jednoznacznym zawiadomieniu strony o spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek, co jednoznacznie zasygnalizowane zostało już w treści pisma z 10 listopada 2023 r. załączonego do wniosku inicjującego postępowanie w sprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawach z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Nie postawiono w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, w szczególności nie podważono przyjętej przez Sąd I instancji wykładni zastosowanych w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. W zakresie podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutami skargi kasacyjnej nie objęto też ustaleń faktycznych przyjętych sprawie.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że skarżący był pouczony o braku możliwości równoczesnego pobierania konkurencyjnych świadczeń, we wniosku o świadczenie pielęgnacyjne wniósł zaś o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji podzielił przy tym również ocenę, że zrzeczenie się prawa do świadczenia pobieranego musi być wyraźne, a nie hipotetyczne.
Wobec braku zarzutów dotyczących wykładni prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma również możliwości odniesienia się do stanowiska Sądu I instancji, że warunkiem przyznania preferowanego świadczenia jest rezygnacja z dotychczas pobieranego, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze, co oznacza konieczność wydania decyzji o uchyleniu dotychczas pobieranego świadczenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia preferowanego. Sąd I instancji stwierdził, że okres, na jaki strona może ubiegać się o świadczenie, nie jest determinowany tylko datą złożenia wniosku, ale zależy też od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia.
Sąd I instancji podzielił zatem ustalenia organów, że skarżący w dacie wydawania decyzji odmownej, prawidłowo pouczony o braku możliwości pobierania konkurencyjnych świadczeń, nie złożył wyraźnej rezygnacji z dotychczas pobieranego świadczenia, wobec czego nie zostało uchylone prawo do jego pobierania, co stoi na przeszkodzie do przyznania świadczenie pielęgnacyjnego.
Jak powyżej zastrzeżono, brak jest zarzutów w skardze kasacyjnej pod adresem przepisów, których interpretacja doprowadziła Sąd I instancji do ustalenia takich warunków wyboru świadczenia preferowanego i zarzutów pod adresem ustaleń faktycznych, dotyczących tego, czy skarżący w rzeczywistości złożył wymagane oświadczenie i był o takiej konieczności pouczony. Kwestie te należy zatem uznać za pozostające poza zakresem kontroli. W mocy pozostaje zatem stanowisko Sądu I instancji, że do daty wydania zaskarżonej decyzji, nie zostały spełnione warunki do powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności zaś nie zostało uchylone prawo do pobierania świadczenia dotychczasowego.
Zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji zwrócili też uwagę, że w sprawie zastosowanie znajdował przepis art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm., dalej: u.ś.w.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2024 r., zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 63 u.ś.w. zawiera przepisy przejściowe umożliwiające ochronę praw nabytych przez osoby, którym przed zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługiwało prawo do świadczenia, a w świetle zmienionych przepisów prawo takie im nie przysługuje. Przyjęte w art. 63 ust. 1 u.ś.w. rozwiązanie wskazuje, że samo złożenie wniosku przed dniem zmiany stanu prawnego nie jest w przypadku spraw o świadczenie pielęgnacyjne warunkiem wystarczającym, aby sprawa mogła być po dniu 31 grudnia 2023 r. rozpatrywana przez właściwy organ z uwzględnieniem wcześniej obowiązujących przepisów prawa. Konieczne jest bowiem, aby do tego dnia spełnione zostały wszystkie warunki do przyznania tego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego zwrot "prawo powstało" należy w kontekście omawianego art. 63 ust. 1 u.ś.w. rozumieć w ten sposób, że do dnia 31 grudnia 2023 r. spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania takiego świadczenia. Regulacja zawarta w powołanym art. 63 ust. 1 umożliwia przyznanie świadczenia na dotychczasowych zasadach tylko tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek o przyznanie świadczenia, spełniały wszystkie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia, ale organy nie zdążyły go rozpoznać do dnia 31 grudnia 2023 r. Regulacja ta nie będzie zaś mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich ustawowych warunków wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2025 r., I OSK 830/24).
Okoliczność powyższa ma znaczenie dla skuteczności zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 79a § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.
Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r, poz. 572, dalej: k.p.a.) Decyzja organu odwoławczego została wydana po pierwszym stycznia 2024 r., a zatem po zmianie stanu prawnego. Jak wynika zaś z przyjętych w sprawie ustaleń, nie zakwestionowanych w skardze kasacyjnej stosownymi zarzutami, do dnia 31 grudnia nie zostały spełnione wszystkie przesłanki nabycia przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to jest nie została uchylona decyzja przyznająca świadczenie dotychczasowe i nie zostało złożone przez skarżącego oświadczenie o rezygnacji z niego. W tych okolicznościach, przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. stoi na przeszkodzie do uznania, że po pierwsze organ odwoławczy miał podstawy do przyjęcia, że jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia jest okoliczność zależna od strony, po drugie, że przez wezwanie do złożenia wyraźnej deklaracji o rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego po dniu 1 stycznia 2024 r., możliwe jest zrealizowanie stanu, w którym prawo do świadczenia powstało przed dniem 1 stycznia 2024 r. Organ odwoławczy nie miał w tych okolicznościach podstaw do stosowania art. 79a § 1 k.p.a., a zaniechanie jego zastosowania nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Po dniu 1 stycznia 2024 r. podjęcie przez skarżącego czynności w celu spełnienia przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na art. 63 ust. 1 u.ś.w., nie mogło mieć znaczenia dla ustalenia jego praw, zatem również zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia. Działanie w postępowaniu administracyjnym strony przez pełnomocnika nie ma zasadniczo wpływu na obowiązki informacyjne organu. Skoro jednak nie doszło do ich naruszenia w sprawie, to również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w zakresie zasady zaufania, bezstronności i równego traktowania nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku .
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.