I OSK 1866/16

I OSK 1866/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1544/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-03-10
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156 § , art. 61 a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1544/15 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia od Z. M. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2016r. sygn. akt II SA/Wa 1544/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z[...] na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 23 [...]r. nr 6[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych w W[...] z dnia 22 marca 1989 r. Z[...] został uznany winnym popełnienia zarzucanego w postępowaniu dyscyplinarnym czynu, tj. stawienia się do służby w stanie nietrzeźwości i za to na mocy § 17, § 35 ust. 1 pkt 2 i § 47 zarządzenia nr 61/87 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego (Dz.Urz. MSW Nr 6 poz. 17), wymierzono mu karę wydalenia z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do kaprala. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone Z[...] w dniu 5 kwietnia 1989 r. Z[...] nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do wniesienia odwołania od wskazanego orzeczenia.
Ponadto w dniu 22 marca 1989r. został wydany przez Szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych w W[...] do celów ewidencyjnych rozkaz o ukaraniu nr 30(K)89, który zawierał informację o rozstrzygnięciu wskazującym na ukaranie Z[...] – milicjanta XVI Komisariatu M[...], karą wydalenia z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia do kaprala oraz konieczność omówienia jego treści na specjalnych odprawach ze wszystkimi funkcjonariuszami SUSW. Wydany został także przez Szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie rozkaz personalny z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr 0[...]., którym Z[...] został wydalony ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem 5 kwietnia 1989 r., na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 lipca 1985r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 38, poz. 181 ze zm.). Jednocześnie w trybie art. 68 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy Z[...] obniżono stopień służbowy do kaprala.
Na decyzję Szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 22 marca 1989r. o ukaraniu, Z[...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2232/11 odrzucił ją wskazując, że nie wyczerpano toku instancji przed organami.
Następnie Z[...] podaniem z dnia 7 sierpnia 2013r., uzupełnionym pismem z dnia 20 września 2013r., zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", decyzji o ukaraniu z dnia 22 marca 1989r. o wydaleniu z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do kaprala. Wskazał, iż w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym przeciwko niemu organ naruszył m.in. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i określone w nim prawo każdego człowieka do rzetelnego procesu karnego, z którego wynika prawo do obrony. Podniósł, że w toku postępowania naruszone zostały przepisy art. 9 i art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, a także zasady informacji oraz praworządności określone w K.p.a., nie został też uwzględniony jego słuszny interes. Jednocześnie wskazał, iż rozszerza wniosek o stwierdzenie nieważności na rozkaz personalny Szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych nr 0[...] z dnia 19 [...] r. oraz na rozkaz o ukaraniu nr 3[...] z dnia 22 marca 1989 r., które jego zdaniem stanowią merytoryczną całość. Podniósł, że wszystkie te akty wydano z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił niewłaściwie prowadzenie postępowania dowodowego, stosowanie gróźb, przymusu, nadto podniósł, że nie informowano go o przyczynach wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, nie informowano o prawie odmowy zeznań, nie udostępniono akt do wglądu po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego. Wskazał, że wydając decyzję z dnia 22 marca 1989 r. powołano się na zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych, które nie jest aktem powszechnie obowiązującym.
Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia 14 października 2013r. nr 466 na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., nieważności decyzji o ukaraniu wydanej przez Szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych w W[...] w dniu 22 marca 1989 r.
Z[...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, iż kwestionowane przez niego rozstrzygnięcie jest sprzeczne z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem wydanie decyzji kończy postępowanie dyscyplinarne, rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach.
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 28 [...] r. nr 5[...] stwierdził wniesienie środka zaskarżenia z uchybieniem terminu.
Z[...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 28 r. nr 5[...].
Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", postanowieniem z dnia 13 stycznia 2014 r. nr 18 uwzględnił skargę Z[...] w całości i uchylił własne postanowienie z dnia 28 listopada 2013 r. nr 5[...] oraz stwierdził, iż działanie organu administracji publicznej, będące przedmiotem skargi strony z dnia 9 grudnia 2013 r. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2014r. sygn. akt II SA/Wa 264/14 oddalił skargę Z[...] na powyższe postanowienie, zaś postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2015r. sygn.. akt II SA/Wa 4[...] umorzył postepowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi Z[...] na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 28 listopada 2013r. nr 5[...].
Komendant Główny Policji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej postanowieniem z dnia 14 [...] r. nr 4[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych przez Z[...] rozstrzygnięć, utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia 23 [...]r. nr 6[...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja o ukaraniu Z[...] wydana przez Szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych w W[...] w dniu 22 marca 1989r. nie jest decyzją w rozumieniu K.p.a., nadto w dniu jej wydania postępowanie w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz zarządzenia nr 6[...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego. Komendant Główny Policji wyjaśnił, że regulacje te nie odsyłały w żaden sposób do przepisów K.p.a. i w całkowicie odrębny sposób regulowały kwestie postępowania dyscyplinarnego. Organ podniósł, że z zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987r. nr 6[...] jednoznacznie wynikało, iż postępowanie dyscyplinarne, zakończone prawomocną decyzją, może być jedynie wznowione i to do dnia ustania karalności przewinienia lub naruszenia dyscypliny służbowej. Stwierdził, że również obecne przepisy pragmatyki służbowej nie przewidują innej możliwości wzruszenia prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych, jak tryb wznowienia postępowania, z tego względu do prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych nie można zastosować przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności, przewidzianych w art. 156 i następnych K.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji wywiódł Z[...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. "naruszenie ogólnych zasad prawa przyjętych przez narody cywilizowane, które mają swe źródło w prawie naturalnym skąd wynika zasada przyrodzonej godności człowieka oraz w prawie międzynarodowym w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych, Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności a także w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2. naruszenie prawa do obrony i do rzetelnego procesu, które to prawa wynikają
z powyższych zasad prawnych,
3. naruszenie procedury postępowania określonej w art. 107 K.p.a."
W uzasadnieniu skarżący wskazał, powołując się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1991r. sygn. akt II SA 35/91, wskazujący że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny, a decyzje o nawiązaniu i rozwiązaniu służby mają charakter decyzji administracyjnej. Skarżący podniósł, że z faktu, iż decyzje o nawiązaniu i rozwiązaniu stosunku służbowego funkcjonariusza mają charakter decyzji administracyjnej należy wnosić, że decyzja ta powinna zawierać elementy określone w art. 107 K.p.a., przede wszystkim decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, ponieważ stanowi o prawach i obowiązkach strony, powinna też pełnić rolę informacyjną dotyczącą motywów jej podjęcia.
W konkluzji skargi Z[...] wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o ukaraniu Szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych w W[...] z dnia 22 marca 1989 r. oraz o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją § 15, § 35 ust. 1 pkt 2 i § 47 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987r. nr 6[...] w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego, w kwestii w jakiej zarządzenie to pozbawia obwinionego prawa do obrony i do rzetelnego procesu i może być podstawą decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Pismem z dnia 8 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu podtrzymał stanowisko oraz wszelkie zarzuty zawarte w skardze, zarzucając jednocześnie Komendantowi Głównemu Policji:
a) wadliwe uzasadnienie prawne, sprowadzające się do powołania podstaw prawnych również ustawy o Policji (Dz.U. z 2015r. poz. 355 ze zm.), podczas kiedy pierwotna decyzja o ukaraniu została wydana w reżimie prawnym ustawy z dnia 31 lipca 1985r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Rzeczpospolitej Ludowej oraz zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987r. nr 6[...] w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego;
b) naruszenie prawa materialnego tj. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezastosowaniu per analogiam przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, co wobec braku regulacji w dniu pierwotnej decyzji o ukaraniu w zakresie przesłanek nieważności orzeczeń dyscyplinarnych o charakterze powszechnie obowiązującym oraz odpowiadającym standardom demokratycznego państwa prawa prowadzi do luk w prawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z[...] na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 23 [...] r. nr 6[...], wskazując, iż organ ten prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, uznając że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji Szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych w W[...] z dnia 22 marca 1989 r. o ukaraniu Z[...], bowiem powyższa decyzja o ukaraniu nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a., nie jest też innym aktem rozstrzygającym o uprawnieniu lub obowiązku strony, który na gruncie K.p.a. mógłby zostać poddany weryfikacji w trybie nieważnościowym. Sąd jednocześnie zaznaczył, że decyzja o ukaraniu, o której mowa w § 35 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987r. nr 6[...] w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego, której dotyczył wniosek strony, stanowi orzeczenie dyscyplinarne.
Sąd I instancji podkreślił, że brak jest podstaw do uznania, iż sprawa wymierzenia kary dyscyplinarnej jest sprawą administracyjną, załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Wymierzanie kar dyscyplinarnych należy bowiem zaliczyć do prerogatyw pragmatyki służbowej, a nie spraw z zakresu postępowania administracyjnego, a samo przywołanie w nagłówku rozstrzygnięcia terminu "decyzja" nie tworzy stanu istnienia sprawy administracyjnej i nie przesądza o tym, czy dany dokument jest decyzją administracyjną. Zdaniem Sądu zasadnie zatem organ uznał, że przepisów K.p.a. nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego dotyczącego funkcjonariuszy.
Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że wzruszenie prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego może nastąpić w wyniku wznowienia postępowania dyscyplinarnego, w sytuacjach wyraźnie określonych w art. 135r pkt 1 – 4 ustawy o Policji, a w art. 135r w ust. 3, 5 i ust. 7 tej ustawy przewidziane zostały ograniczenia w zakresie terminów związanych ze wznowieniem postępowania i konsekwencje prawne ich uchybienia.
Podsumowując Sąd stwierdził, że skoro decyzja o ukaraniu, której dotyczył wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności, nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej, prawidłowo Komendant Główny Policji stwierdził, iż z przyczyn przedmiotowych nie jest możliwe prowadzenie na gruncie przepisów K.p.a. postępowania nadzwyczajnego w trybie nieważnościowym.
Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw, aby w rozpatrywanej sprawie przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 [...] r. nr 6[...] z Konstytucją RP i wyjaśnił, że okoliczność, iż rozkaz personalny o rozwiązaniu stosunku służbowego funkcjonariusza ma charakter decyzji administracyjnej nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie, albowiem w sprawie tej organ nie rozstrzygał o dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, a w kwestii orzeczenia dyscyplinarnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z[...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji na skutek niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie dostrzegł, że orzeczenie dyscyplinarne jest aktem o charakterze decyzji administracyjnej, który w pełni podlega unormowaniom przepisów K.p.a. dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej orzeczenie dyscyplinarne jest aktem o charakterze decyzji administracyjnej, z uwagi na fakt, że zostało wydane w zakresie sfery działań władzy administracyjnej Szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych w W[...]. Ponadto skarżący kasacyjnie dodał, że w rozdziale 7 ustawy z dnia 31 lipca 1985r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej brak jest regulacji wskazującej na odpowiednie stosowanie przepisów postępowania karnego, bądź postępowania administracyjnego. Wobec braku takiej regulacji, mając na uwadze, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w przedmiocie kary dyscyplinarnej polegającej na wydaleniu ze służby w Milicji Obywatelskiej ma charakter działania o charakterze władczym, należy uznać je za decyzję o charakterze aktu administracyjnego.
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., przejawiające się w oparciu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyjaśnieniu tej podstawy na rozważaniach w zakresie analogicznego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r., kiedy w ustalonym stanie faktycznym stosuje się ustawę z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, w tym poprzez poparcie rozważań wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanymi w sprawach, których przedmiotem było ukaranie dyscyplinarne funkcjonariuszy Policji na podstawie ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. oraz funkcjonariuszy Służby Celnej na podstawie ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd niesłusznie podzielił stanowisko organów administracji publicznej, że zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987r. nr 6[...] w pełni reguluje postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa oraz Milicji Obywatelskiej podczas gdy zarządzenie to nie może być wyłączną podstawą prowadzenia postępowania dyscyplinarnego i podstawą ukarania, gdyż nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Naruszenie ww. przepisów nastąpiło – w ocenie Z[...]– również poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze z dnia 24 sierpnia 2015r. oraz w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 8 marca 2016 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podtrzymał wyłącznie stanowisko Komendanta Głównego Policji w zakresie ustalenia, że w zaistniałym stanie faktycznym analogiczne zastosowanie znajdują przepisy ustawy o Policji oraz orzeczenia NSA interpretujące te przepisy oraz przepisy ustawy o Służbie Celnej, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy.
Z powyższych względów autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o rozstrzygnięcie sprawy poza rozprawą i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości, ani w części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy poza rozprawą. Organ wyjaśnił, że zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987r. nr 6[...] w żadnym ze swoich uregulowań nie odsyła do przepisów K.p.a. i dopiero rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w § 45 odsyłało do przepisów K.p.a. Jak dalej podkreślił organ, skoro przepisy zarządzenia z 1987r. nie odsyłały w kwestiach nieuregulowanych do K.p.a., to organy postępowania administracyjnego nie mogły domniemywać zasady obowiązywania przepisów tego aktu prawnego w materii, do której nie istniało wyraźne odesłanie. Powyższe uzasadniała również treść art. 3 § 2 pkt 3 K.p.a., która wyłączała stosowanie procedury administracyjnej w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej. Organ zaznaczył, że w czasie kiedy stosunek służby Z[...] trwał obowiązywała regulacja wyłączająca możliwość odpowiedniego stosowania procedury administracyjnej w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. Ponadto – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – brak odesłania do przepisów Kodeksu postępowania karnego w ustawie z dnia 31 lipca 1987r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej nie powodował jednocześnie automatycznego stosowania w sprawach dyscyplinarnych ww. funkcjonariuszy przepisów K.p.a., gdyż istniał ku temu ustawowy zakaz wynikający z ówczesnego brzmienia art. 3 § 2 pkt 3 K.p.a. Organ podkreślił jednocześnie, że przepisów proceduralnych nie stosuje się per analogiam, bowiem uprawnienie do zastosowania określonej procedury musi wynikać z zakresu przedmiotowego tejże procedury lub z wyraźnego odesłania w przepisach prawa.
W ocenie organu w zakresie, w jakim jest wyłączenie stosowania przepisów K.p.a. do spraw dyscyplinarnych policjantów oraz z uwagi na samy model procesowy postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej w spornym okresie, przywołane przez Sąd I instancji orzecznictwo wytworzone na gruncie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji jest adekwatne do sytuacji w niniejszej sprawie. Organ zaznaczył, że przepisy ustawy o Policji, które Sąd I instancji przywołał w uzasadnieniu wyroku służą jedynie do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. wykazania słuszności zastosowania przez organ art. 61 a § 1 K.p.a.
Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną zaznaczył następnie, że zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987r. nr 6[...] mogło stanowić źródło praw, obowiązków i zasad procedowania w sprawach dyscyplinarnych milicjantów. Ww. zarządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, zatem na podstawie obowiązującego prawa i w granicach ustrojowych, określonych w art. 42 Konstytucji z 1952 r.
Końcowo Komendant Główny Policji, zajmując stanowisko co do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii nieodniesienia się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz zarzutów z pisma procesowego z dnia 8 marca 2016r., powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2015r. sygn. akt I FSK 2148/75, w którym wskazano, że nie można uznać, że sąd I instancji ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu, a wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.)., dalej powoływanej jako "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Odnosząc się natomiast do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy wypada na wstępie wskazać, iż skarżący w ramach kontrolowanej sprawy domaga się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określonego rozstrzygnięcia jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego o prawidłowości tego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych. Przedmiot tego postępowania został zatem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej ograniczonej do wskazania czy kwestionowane wnioskiem nieważnościowym rozstrzygnięcie zostało dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1. (vide: B.Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1021/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dla możliwości wszczęcia tegoż postępowania – co zasadnie wskazywał Sąd I instancji – istotna jest kwestia charakteru kwestionowanego rozstrzygnięcia i reżimu prawnego, w którym rozstrzygnięcie to zostało wydane. Skoro skarżący kasacyjnie domaga się stwierdzenia nieważności orzeczeń dyscyplinarnych (decyzji o ukaraniu z dnia 22 marca 1989r. o wydaleniu z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do kaprala oraz rozkazów personalnych Szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych nr 0239 z dnia 19 kwietnia 1989r. i rozkazu o ukaraniu nr 30([...] z dnia 22 marca 1989r., jako stanowiących merytoryczną całość), to istotna jest konstatacja Sądu I instancji, iż ówczesne brzmienie art. 3 § 2 pkt 3 K.p.a. wyłączało możliwość stosowania przepisów K.p.a. w sprawach dyscyplinarnych. Bezzasadna jest zatem uwaga skarżącego kasacyjnie, iż wydane wobec niego orzeczenie dyscyplinarne podlega unormowaniom K.p.a. Wyraźne brzmienie ówczesnego art. 3 § 2 pkt 3 K.p.a. zaprzecza takiemu zapatrywaniu skarżącego, bez względu na to czy zostało ono wyprowadzone z tego, że ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. z 1985r., nr 38, poz. 181 ze zm.) nie zawierała w rozdziale 7 odesłania do odpowiedniego stasowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też z tego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kary dyscyplinarnej ma charakter działania o władczym charakterze.
Nie budzi także zastrzeżeń konstatacja Sądu I instancji wyprowadzona z analizy porównawczej uregulowań ustawy z dnia 31 lipca 1985r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, z przepisami ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2016r., poz. 1782 ze zm.), wskazująca jednoznacznie na brak prawnych możliwości wzruszania w trybie stwierdzenia nieważności ostatecznych orzeczeń wydawanych w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym, tak wobec funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, jak i wobec funkcjonariuszy Policji.
Powyższe wskazuje, iż Sąd I instancji prawidłowo wyprowadził konstatację o braku podstaw do wszczynania i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w oparciu o przepisy K.p.a. wobec orzeczenia dyscyplinarnego wydanego na gruncie ustawy z dnia 31 lipca 1985r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Tym samym wbrew zarzutom kasacyjnym prawidłowo zaakceptował konkluzję organu o konieczności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie, w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a.
Niezależnie od powyższego wypada wskazać, iż Sąd I instancji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie prowadził analizy porównawczej możliwości stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego także na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016r., poz. 1799 ze zm.), choć taka analiza nie podważyłaby konkluzji będącej podstawą akceptacji dla rozstrzygnięcia organu.
Nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej co do nierozpoznania przez Sąd I instancji istoty sprawy. Powyżej poczynione uwagi jednoznacznie wskazują, iż w zakresie niezbędnym do wyrobienia sobie opinii o legalności zaskarżanego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności orzeczenia dyscyplinarnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowych ustaleń okoliczności sprawy i potwierdził poprawność subsumpcji organu, zaś zaprezentowane motywy są kompletne z punktu widzenia charakteru kontrolowanego rozstrzygnięcia i nie są pozbawione waloru przekonywania.
Stawiany w toku postępowania zarzut znajdowania się poza źródłami prawa zarządzenia nr 6[...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego, nie jest doniosły w niniejszej sprawie wobec braku podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności orzeczenia dyscyplinarnego.
Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu (art. 184 P.p.s.a.).
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 206 P.p.s.a. uznając sytuację istniejącą w niniejszej sprawie za uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 P.p.s.a.).