I OSK 186/22

I OSK 186/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 740/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-11-10
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 740/21 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Olsztynie z dnia 7 lipca 2021 r. nr WIW-Z-ZZ.913.2.2021 w przedmiocie nakazania natychmiastowego uśmiercenia wszystkich sztuk drobiu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Olsztynie solidarnie na rzecz [...] i [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 740/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpatrzeniu skargi [...] i [...] na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Olsztynie z dnia 7 lipca 2021 roku nr WIW-Z-ZZ.913.2.2021 w przedmiocie nakazania natychmiastowego uśmiercenia wszystkich sztuk drobiu I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądził od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Olsztynie na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Olsztynie (dalej też WLW, decyzja WLW) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 24 maja 2021 r., nakazującą [...] i [...] w gospodarstwie zlokalizowanym w miejscowości Marzęcice, ul. [...], wpisanym do rejestru pod numerem 281712 06, w którym utrzymywane jest stado brojlerów: natychmiastowe uśmiercenie wszystkich sztuk drobiu znajdujących się w gospodarstwie pod nadzorem urzędowego lekarza weterynarii; przekazanie zwłok wszystkich sztuk drobiu uśmierconego znajdujących się w gospodarstwie do utylizacji w zakładzie utylizacji zwłok zwierzęcych wskazanym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii; zniszczenie znajdujących się w gospodarstwie, pochodzących od drobiu lub przeznaczonych dla drobiu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, przez ich utylizację w zakładzie utylizacyjnym, oczyszczanie i odkażanie budynków, w których był przetrzymywany drób, otoczenia budynków, pojazdów używanych do transportu drobiu i zwłok drobiu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec zakażeniu oraz zakazał przemieszczania z gospodarstwa i do gospodarstwa ptaków oraz ssaków utrzymywanych z wyłączeniem ssaków przebywających wyłącznie w pomieszczeniach mieszkalnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że jako przesłankę do wytypowania gospodarstw do podjęcia w nich środków prewencyjnych wskazano lokalizację 7 gospodarstw w bliskiej odległości (do 1 km) od stwierdzonych po 10 maja 2021 r. pięciu ogniskach choroby. Ww. plan zakładał też równoczesną likwidację nowo stwierdzanych ognisk. W dniu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji opisana sytuacja epidemiologiczna stanowiła podstawę do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy wskazane w jej podstawie. Zagęszczenie hodowli drobiarskiej (na terenie powiatu nowomiejskiego: ponad 100 ferm utrzymujących drób, w gm. Kurzętnik: 23, rozprzestrzenianie się choroby (na terenie powiatu zdiagnozowano 13 ognisk ptasiej grypy w krótkich odstępach czasu, w tym trzech w gm. Kurzętnik), pogoda sprzyjająca rozwojowi epidemii wskazywały na konieczność podjęcia zaskarżonej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu skoro od dnia 22 maja 2021 r. nie zanotowano na terenie powiatu nowomiejskiego (jak i na terenie całego województwa warmińsko-mazurskiego) żadnego ogniska ptasiej grypy, to niezrozumiałe jest stanowisko organu I instancji dotyczące prewencyjnego uboju drobiu w dniu 24 maja 2021 r, a więc w okresie kiedy wirus już się nie rozprzestrzeniał. Tym bardziej, że decyzja ta zapadła bez uprzedniego zbadania stada drobiu skarżących pod kątem zarażenia wirusem ptasiej grypy, jak też w sytuacji kiedy okres inkubacji choroby jest o wiele krótszy od okresu wyznaczenia ognisk choroby przez organ. Ponadto, organy nie wyjaśniły z jakich powodów wytypowały do uśmiercenia stado bojlerów należące do skarżących, a nie zostało wytypowane stado znajdujące się bliżej odległości od ogniska choroby. Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji nie wskazały także na jakiekolwiek badania kliniczne lub laboratoryjne lub inne dane epidemiczne, które mogłyby potwierdzić albo chociaż uprawdopodobnić okoliczność, że brojlery należące do skarżących mogą być zarażone, jak tego wymagają przywołane w decyzji WLW unormowania prawa unijnego. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób przekonujący dlaczego wytypowały gospodarstwo skarżących do podjęcia w nim czynności prewencyjnych. W konsekwencji naraziły się na zarzut braku rzetelnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Olsztynie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1, art 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 153 Ppsa poprzez:
- wadliwie wykonaną funkcję kontrolną skutkującą nieuzasadnionym uchyleniem decyzji organów obu instancji,
- niewskazanie wprost przepisów kpa, którym organy uchybiły, a cytowanie i omawianie art, 6, art. 7, art 8, art. 77, art. 80, art 107 § 3 kpa oraz preambuły art. 1 i art. 2 Konstytucji RP nie wypełnia obowiązku Sądu prawidłowej kontroli skarżonych decyzji i. właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,
- dowolną ocenę działań Powiatowego Lekarza Weterynarii w Nowym Mieście Lubawskim oraz Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Olsztynie, nieuwzględniającą materialnoprawnych podstaw podejmowanych decyzji wskazanych w pkt 2, w szczególności poprzez pominięcie specyfiki decyzji prewencyjnej, która jest decyzją uznaniową i z założenia ma eliminować ryzyka, które nastąpić mogą (nie muszą) wystąpić w przyszłości,
- wyjście poza granice sprawy poprzez weryfikację ustaleń dokonanych po wykonaniu skarżonej decyzji - ocenę działań Powiatowego Lekarza Weterynarii w Nowym Mieście Lubawskim wg stanu wiedzy po zabiciu (wykonaniu przedmiotowej decyzji),
- bezzasadny zarzut niewskazania przyczyn wytypowania gospodarstwa skarżących do podjęcia czynności prewencyjnych, mimo przedstawienia przesłanek podjęcia decyzji o uboju , jak również planu działań, obejmującego między innymi kolejność likwidacji poszczególnych stad, biorąc pod uwagę: wydajność firm dokonujących zabicia oraz załadunku zwierząt, możliwości przerobowe zakładów utylizacyjnych, względy logistyczne i ekonomiczne, gatunek zwierząt, strukturę obiektów,
- powielenie zarzutu strony co do rzekomego niewy typowania stada znaj dającego się bliżej ogniska choroby zamiast weryfikacji argumentacji organów co do przyczyn podjęcia decyzji o uboju oraz początkowego planu uśmierceniu wszystkich stad w promieniu 1 kilometra od ogniska oraz analizy przeprowadzonej po wykonaniu decyzji, powodującej zaniechanie prewencyjnego uboju,
-związanie organów niewłaściwą oceną prawną,
- nieprawidłowe zalecenia co do dalszego postępowania poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i uznanie, iż organ nie wyjaśnił dlaczego wytypował gospodarstwo skarżących do prewencyjnego uboju, co wpłynęło na sformułowanie w wyroku błędnych zaleceń co do dalszego postępowania organu, w sytuacji gdy do takich naruszeń nie doszło;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (brak wykładni) oraz niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) prawa materialnego: tj.
- art. 61 ust. 1 lit. b i art. 62 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie przenośnych chorób zwierząt oraz zmieniającego i uchylającego niektóre akty w dziedzinie zdrowia zwierząt ("Prawo o zdrowiu zwierząt") (Dz. Urz. UE 1 z 2016 r. Nr 84 str. 1 z późn.zm.), art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) 2020/687 z dnia 17 grudnia 2019 r. uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 w odniesieniu do przepisów dotyczących zapobiegania niektórym chorobom umieszczonym w wykazie oraz ich zwalczania (Dz. Urz. L 174 z 3.06.2020 r. str. 64, art. 44 ust. 1a pkt 3,4,6 lit. a i b piet 7 oraz art. 44 ust 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U z 2020 r. poz.1421) oraz § 11 ust, 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zwalczania grypy ptaków z dnia 18 grudnia 2007 r. (Dz.U. Nr 239, poz. 1752).
- co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji zamiast oddalenia skargi.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli [...] i [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.
Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna.
W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.
Podnoszony w skardze kasacyjnej, w obrębie naruszenia przepisów postępowania mających mieć wpływ na wynik sprawy, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z innymi przepisami (normami) prawa, nie jest precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w środku odwoławczym sformułowano wobec wyroku Sądu I instancji, niedokładanie zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a oraz art. 77 k.p.a. – w związku z innymi przepisami (normami) prawa. Każda z w/w jednostek redakcyjnych k.p.a. obejmuje określone składowe elementy (paragrafy) wyrażające różne treści jurydyczne, które nie zostały w środku odwoławczym konkretnie (precyzyjnie) przywołane.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Ponadto, jak już wyżej podkreślano, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując przy tym konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm (przepisów), jest nieprawidłowe. W realiach niniejszej sprawy znaczna część zarzutów ewidentnie narusza ten wymóg właściwy dla skargi kasacyjnej na gruncie p.p.s.a., np. zarzuty naruszenia przepisów postępowania: "(..) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1, art 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 153 Ppsa porzez: (...)", czy również analogicznie zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Z kolei w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna pomimo, że kwestionuje w całości orzeczenie sądowe nie zarzuca Sądowi wojewódzkiemu naruszenia przepisów p.p.s.a., w oparciu o które Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ostatecznej decyzji organu.
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.
Rozpoznając dalej zarzuty środka kasacyjnego trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – wskazywanym jako naruszonym przez Sąd wojewódzki w związku z innymi przepisami prawa przywoływanymi w środku odwoławczym – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt. I OSK 196/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.
Należy zatem stwierdzić, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania lub zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018r., sygn. akt II GSK 2983/16; 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 275/20).
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, że środek odwoławczy niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem wymogów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sąd wojewódzkiego co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku w zw. z pozostałymi wskazywanymi w środku odwoławczym przepisami prawa należy stwierdzić, że jest on nieuprawniony. Podnieść należy, że przepis tam ulokowany ma ogólny charakter tylko kompetencyjny, stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepisy art. 3 p.p.s.a. wskazują cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08; zob. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 35–77). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11 i 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2226/17). Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w prawidłowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Nietrafnie również podniesiono w środku odwoławczym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 712/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 723–727).
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, gdy sąd ten powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021, sygn. akt I OSK 2103/20 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Na żadną z tych okoliczności nie powołano się stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie można zatem potwierdzić jego zasadności.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przywołany jako wzorzec kontroli przepis ten wskazuje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem przepis ten mógłby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji, gdyby rozpoznawał on sprawę po wcześniejszym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny i gdyby nie uwzględnił oceny prawnej i wytycznych zawartych w wydanym uprzednio wyroku. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.
Tym samym należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia przez Sąd wojewódzki przepisów postępowania nie są zasadne, bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo uznał zaskarżony wyrok, że stan faktyczny w okolicznościach sprawy nie został przez organy prawidłowo ustalony. Uzasadnienia decyzji administracyjnych zakwestionowanych przez Sąd I instancji, nie obejmują wszystkich okoliczności faktycznych, które byłby niewątpliwą podstawą do ich wydania przez organ weterynaryjny na podstawie prawa materialnego, w ramach sprawowanego w tym obszarze bieżącego nadzoru państwowego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Formowane prawem materialnym dyskrecjonalne – w pewnym zakresie – kompetencje organów weterynaryjnych do wydawania zróżnicowanej treści decyzji nadzorczych na tym polu (nakazy, zakazy, zezwolenia, etc.) muszą mieć oparcie w właściwie ustalonym uprzednio stanie faktycznym (por. A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze. Zagadnienia wybrane, Wrocław 2000, s. 107–121).
W realiach niniejszej sprawy, skoro przyjęty przez organy stan faktyczny budzi uzasadnione wątpliwości i został zakwestionowany w toku kontroli sądowoadministracyjnej, ze względu na niewłaściwe urzeczywistnienie w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego uwypuklanych przez zaskarżony wyrok zwłaszcza przepisów k.p.a., nieuprawiona byłaby – aktualnie – ocena sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Sąd odwoławczy.
Przenosząc powyższe w okoliczności sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, trafnie zauważył Sąd wojewódzki, że istota sporu sprowadza się do ustalenia czy koniecznym było nakazanie skarżącym podjęcia działań zmierzających do uśmiercenia i utylizacji należącego do nich drobiu w celu przeciwdziałania ptasiej grypie.
Nie można – w opozycji do stanowiska środka zaskarżania – podważyć ustalenia zaskarżonego wyroku, że uszło jednak uwadze obu organów orzekających, a na co wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu własnej decyzji, że Powiatowy Lekarz Weterynarii po przeprowadzonej ponownej analizie ryzyka odstąpił od możliwości wykonania w innych gospodarstwach nakazu prewencyjnego uboju stada indyków w wieku 8 tygodni liczącego ok. 11 tys. sztuk oraz 1 stada kurcząt w wieku 12 dni w ilości ok. 31 tys. sztuk. Rzeczona analiza uwzględniała tendencję spadkową ryzyka zachorowań w związku z tym, że od 22 maja 2021 r. na terenie powiatu nowomiejskiego, jak i na terenie całego województwa warmińsko-mazurskiego oraz powiatów graniczących z województwem warmińsko-mazurskim nie stwierdzono żadnego ogniska grypy ptaków, a od dnia wyznaczenia ognisk, w związku z którym ww. stada zostały wyznaczone do zabicia prewencyjnego upłynęło już odpowiednio 10 i 13 dni - okres inkubacji choroby w odniesieniu do wirusa HPAI H5N8 wynosi 2-5 dni.
Także o ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta jest istotna, bowiem skoro od dnia 22 maja 2021 r. nie zanotowano na terenie powiatu nowomiejskiego (jak i na terenie całego województwa warmińsko-mazurskiego) żadnego ogniska ptasiej grypy, to niezrozumiałe jest stanowisko organu I instancji dotyczące prewencyjnego uboju drobiu w dniu 24 maja 2021 r, a więc w okresie kiedy wirus już się nie rozprzestrzeniał. Tym bardziej, że decyzja ta zapadła bez uprzedniego zbadania stada drobiu skarżących pod kątem zarażenia wirusem ptasiej grypy, jak też w sytuacji kiedy okres inkubacji choroby jest o wiele krótszy od okresu wyznaczenia ognisk choroby przez organ, co prawidłowo podkreślił Sąd wojewódzki.
Ponadto, organy nie wyjaśniły z jakich powodów wytypowały do uśmiercenia ("prewencyjnego uboju") stado bojlerów należące do skarżących, a nie zostało wytypowane stado znajdujące się bliżej odległości od ogniska choroby. Organy obu instancji zwłaszcza w uzasadnieniach swoich decyzji nie wskazały także na jakiekolwiek badania kliniczne lub laboratoryjne lub inne dane epidemiczne, które mogłyby potwierdzić albo chociaż uprawdopodobnić okoliczność, że brojlery należące do skarżących mogą być zarażone, jak tego wymagają przywołane w ostatecznej decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Olsztynie unormowania prawa unijnego.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się też decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 14 maja 2021 r. nr 193/21 wrażająca zgodę [...] i [...] na przemieszczenie piskląt jednodniowych – brojlera gatunku kura – dnia 14.05.2021 r. w ilości 20 000 sztuk pochodzących z CEDROB, Wylęgarnia Piskląt w [...], 09-140 [...].
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.