I OSK 1852/21

I OSK 1852/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1863/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-11
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
art. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1863/20 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Finansów z dnia 11 września 2019 r. nr PR4.6400.134.2018.GNEY w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na rzecz Ministra Finansów kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1863/20 oddalił skargę H. sp. z. o. o. z siedzibą w Ł. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Ministra Finansów (dalej także: organ) z 11 września 2019 r., nr PR4.6400.134.2018.GNEY, którą po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy własną decyzję z 9 sierpnia 2018 r., znak: PR3.6400.18.2018.LMD, stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w Ł., ul. [..], dla której prowadzona była pierwotnie księga wieczysta Rep. [.] hip. nr [..], obecnie księga wieczysta [..], której dawną właścicielką była R.(R.) L., później używająca imienia i nazwiska R.L..
W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie, zmianę wyroku i uchylenie objętych skargą decyzji Ministra Finansów, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Sądowi I instancji zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego: art. 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65, dalej: ustawa z 1968 r.) w związku z art. I A, art. II b, art. V B i C zdanie drugie Układu między rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych (dalej: Układ) przez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie;
2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 108 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), polegające na nieujawnieniu w trakcie posiedzenia niejawnego w dniu 11 maja 2021 r. stanowiska skarżącej wraz z dwiema opiniami, stanowiącego merytoryczne uzupełnienie zarzutów skargi, złożonego na piśmie do akt sprawy w dniu 5 maja 2021 r. i w konsekwencji nieodniesienie się do stanowiska i zarzutów skargi w tym zakresie w treści uzasadnienia wyroku;
b. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia lub nieistnienia podpisanego przez R.L. oświadczenia o zwolnieniu z zobowiązania określonego w powoływanym Układzie w art. V C w związku z art. V B;
c. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów skargi i nieodniesienie się do nich, podobnie jak do materiału zebranego w sprawie w zakresie niezbędnym do poczynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia;
d. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na powołaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia bez jej wyjaśnienia we wszystkich aspektach, zwłaszcza co do spełnienia przesłanek przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy Układu między rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakres deklaratoryjnego stwierdzenia o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, a nie prawa własności. W ocenie skarżącej, badanie możliwe do przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego i sądowego w postępowaniu ze skargi nie dostarczyło podstaw do uznania, że istnieją formalne podstawy do przyjęcia, iż nieruchomość przejęta została przez Skarb Państwa na podstawie przepisów Układu między rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z 16 lipca 1960 r.
Jest bezsporne, że nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa jakąkolwiek decyzją władz polskich o nacjonalizacji czy innym dokumentem o przejęciu własności nieruchomości, zatem należało zbadać czy Rząd Stanów Zjednoczonych załączył do swej decyzji podpisane oświadczenie R.L. o zrzeczeniu się przez nią roszczeń wobec Polski z tytułu własności nieruchomości. Wymagany Układem dokument nie został przedstawiony i nie był wobec tego przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowym.
Dla ustalenia, czy zostały spełnione formalne podstawy stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa konieczne było zbadanie istnienia i treści podpisanego przez właścicielkę oświadczania o zrzeczeniu się roszczeń wobec Polski. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podjął z urzędu czynności w podstępowaniu dowodowym w tym zakresie z naruszeniem przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie wyjaśnił powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, także tych uzupełnionych w piśmie z 5 lipca (winno być: maja - przyp. NSA) 2021 r.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki podtrzymał stanowisko, że odszkodowanie przyznane przez stronę amerykańską nie było odszkodowaniem za utracone prawo własności, powołał się nadto na tezy zawarte w wyroku NSA o sygn. I OSK 345/16 i w wyroku TK o sygn. SK 31/99.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stwierdził, że orzeczenie Komisji amerykańskiej mogło dotyczyć zarówno odszkodowania za pozbawienie prawa własności, jak i pozbawienie innych praw, w niniejszej sprawie orzeczono o odszkodowaniu za wartość prawa przejętego przez państwo polskie. Wskazał na tezy zawarte w wyroku NSA o sygn. I OSK 1453/21. Podniósł, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa było składane, gdy orzeczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., przy czym zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą tak kwestii dowodowych, jak i odnoszą się do wymogów uzasadnienia wyroku i jego prawidłowości. Ponieważ zakres koniecznych ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego, uzasadnione jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzut błędnej wykładni prawa materialnego. Prawidłowość uzasadnienia Sądu I instancji również zależy od uprzedniej oceny, jakie okoliczności były prawnie doniosłe dla podjęcia rozstrzygnięcia. Te względy powodują, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, a dopiero następnie zarzuty dotyczące naruszania przepisów postępowania.
Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 i 2 ustawy z 1968 r. postawiony w związku z art. I A, art. II b, art. V B i C zdanie drugie Układu. Tak sformułowany zarzut obejmuje łącznie kilka przepisów, w części mających złożoną strukturę (art. 1 ustawy z 1968 r.) i pod względem treści regulujących zróżnicowane sytuacje (przepisy złożone). Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną pozwala uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wskazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut oparty na wyliczeniu kilku przepisów w powiązaniu podlega rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów. Zgodnie z uzasadnieniem zarzutu, skarżąca kasacyjnie stawia tezę, że warunkiem umożliwiającym wydanie decyzji na podstawie art. 1 ustawy z 1968 r. przez Ministra Finansów, stwierdzającej przejście prawa na rzecz Skarbu Państwa, jest dysponowanie przez organ dokumentem zrzeczenia się roszczeń przez poprzedniego uprawnionego z tego prawa, zwłaszcza gdy w odniesieniu o przedmiotowej nieruchomości nie doszło na nabycia prawa własności przez Skarb Państwa na podstawie ustaw i dekretów wywłaszczających, lecz poprzednia właścicielka utraciła możliwość korzystania i użytkowania nieruchomości z powodu przepisów regulujących wynajem lokali. Tezy tej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.
Status Układu oraz relacja między przepisami ustawy z 1968 r. i postanowieniami Układu zostały już w orzecznictwie dostatecznie wyjaśnione i ustalone. W wyroku z 16 października 2015 r., I OSK 80/14, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie nadto zwrócił uwagę, że podstawą prawną decyzji wydawanych przez Ministra Finansów są przepisy ustawy z 1968 r., a nie postanowienia Układu dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Postanowienia tego Układu wymagają uwzględnienia z tego powodu, że ustalenie i wypłacenie odszkodowania na podstawie umowy międzynarodowej stanowi istotną okoliczność faktyczną, warunkującą zastosowanie ustawy z 1968 r. i wydanie decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa. Jak podkreślano jednak w orzecznictwie, Układ z 16 lipca 1960 r. zawarty w Waszyngtonie nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w polskim systemie prawnym i nie mógł wywrzeć samodzielnie skutków w zakresie stosunków własnościowych. Tym samym nie można mówić o stosowaniu i wykładni przepisów tego Układu w procesie rozstrzygania sprawy. Przywołanie przepisów Układu służy jedynie ocenie, czy układ indemnizacyjny jest umową międzynarodową, o której mowa w art. 2 ustawy z 1968 r. i czy do przyznania odszkodowania doszło na jego podstawie. Wykładnia postanowień Układu nie ma zatem charakteru wykładni prawa materialnego, stąd podniesiony w stosunku do postanowień Układu zarzut błędnej ich wykładni nie może zostać uwzględniony.
Jak przedstawiono w uzasadnieniu wyroku siedmiu sędziów NSA z 17 maja 1999 r., sygn. OSK 2/98, ustawa z 1968 r. została uchwalona dlatego, iż umowy międzynarodowe o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, ze względu na ich rangę, nie stanowiły wystarczającej podstawy prawnej do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa konkretnych praw obywateli państw obcych. Celem wymienionej ustawy było wobec tego nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć tytuł ustawy, ile uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia - na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Trafnie przy tym w powołanym wyroku wskazano, że zarówno nieratyfikowany i nieopublikowany Układ (umowa międzynarodowa) nie mógł stanowić podstawy prawnej przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak też oświadczenia o zwolnieniu z zobowiązania składane przez zgłaszających roszczenia odszkodowawcze takiego skutku nie wywierały. Konieczne więc było ustawowe uregulowanie kwestii dotyczących nieruchomości, za których przejęcie Państwo Polskie na mocy układów międzynarodowych wypłaciło odszkodowanie. Taką regulację stanowi właśnie ustawa z 1968 r., przewidująca wydanie przez Ministra Finansów decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa.
Jeżeli zaś chodzi o podstawę przejęcia, to należy zgodzić się w wnioskiem, że Układ stworzył podstawę do dochodzenia i zaspokojenia także takich żądań, których w ogóle nie uregulowały obowiązujące wówczas w Polsce przepisy prawne, w tym w szczególności roszczeń związanych z pozbawieniem faktycznego władztwa nad rzeczą na podstawie ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 10, poz. 59). To Układ przyznawał, regulował i zaspokajał samoistnie prawo do odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, jak uprawnienia osób, których mienie zostało przejęte przez Państwo, były uregulowane w ustawodawstwie polskim. W świetle postanowień Układu rozstrzygające znaczenie ma zatem to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z 1968 r., a w konsekwencji wydania decyzji przez Ministra. Prowadzi to do wniosku, że Układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny podziela, uznając jednocześnie, że wskazana okoliczność stanowi warunek wystarczający do zastosowania art. 2 ustawy z 1968 r.
Nie jest natomiast warunkiem koniecznym złożenie przez beneficjenta odszkodowania oświadczenia o zwolnieniu z zobowiązania, o jakim mowa w art. V C. Układu czy też oświadczenia o zrzeczeniu się prawa, o jakim mowa w pkt 7 protokołu podpisanego w Warszawie 29 listopada 1960 r., przy czym protokół ten – jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2000 r., SK 31/99, dotyczył technicznych zasad współpracy w realizacji układu. W stanach faktycznych części spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, jako element stanu faktycznego pojawia się oświadczenie beneficjenta odszkodowania o zrzeczeniu się prawa, co stanowi argument dodatkowy, wskazujący na ekwiwalentność odszkodowania względem prawa, za jakie jest przyznawane. W części spraw takiego oświadczenia natomiast brakuje. Mając na uwadze treść art. V C. Układu należy zwrócić uwagę, że dotyczy on wymiany między stronami Układu dokumentów, odnoszących się do przejętego przez Polskę mienia. Gdy roszczenie wynika z oryginalnych dokumentów, Rząd Stanów Zjednoczonych zobowiązał się do ich dostarczenia Rządowi Polskiemu. Gdy roszczenie nie było zaś oparte na dokumentach oryginalnych, Rząd Stanów Zjednoczony zobowiązał się do dostarczenia stronie polskiej zwolnienia z zobowiązania, podpisanego przez wnoszącego roszczenie. Rozwiązanie to pozostaje w korelacji z przedmiotem regulacji art. V B. Układu, który wskazuje na wolę zabezpieczenia się Rządu Polskiego przed możliwym ponownym bądź równoległym dochodzeniem roszczeń odszkodowawczych.
Uzasadnione jest wobec tego wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że zrzeczenie się praw przez zgłaszającego roszczenie nie było wymagane w każdym przypadku, a tylko w takich, w których roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach. Analiza przepisów układu i Protokołu z 29 listopada 1960 r. jednoznacznie wskazuje przy tym na posiłkowy charakter zrzeczenia. To Komisja decydowała w jakich sprawach takie zrzeczenie się jest konieczne (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2019 r., I OSK 428/17, a także powołane w nim wyroki NSA z 15 czerwca 2016 r., I OSK 2160/14; z 24 kwietnia 2012 r., I OSK 595/11; z 16 października 2015 r., I OSK 80/14). W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że decydujące znaczenie ma fakt wystąpienia o odszkodowanie i przyznania odszkodowania, bez względu na to, czy wnioskodawca podpisał oświadczenie o zrzeczeniu się jakichkolwiek dalszych roszczeń, gdyż zrzeczenie takie nie stanowi koniecznej przesłanki wydania decyzji na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Stanowisko to podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego nie znajduje wobec powyższego potwierdzenia. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego jego zastosowania. Stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany. Poprzednia właścicielka nieruchomości wystąpiła z wnioskiem nr [..] do Komisji Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych w Stanach Zjednoczonych Ameryki, zgodnie z Układem z Rządem Polskim w sprawie roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki z 1960 r. W części zawierającej dane dotyczące szkód będących przedmiotem wniosku i szczegółowy opis mienia, wskazała na nieruchomość zabudowaną w Ł. ul. [..].
Decyzją nr 3036 z 2 kwietnia 1964 r. Komisja zarządziła wypłatę odszkodowania w kwocie głównej wynoszącej 52.500 dolarów oraz odsetek od tej kwoty w wysokości 6% rocznie za okres od 12 lutego 1959 r., tj. od dnia utraty, do 16 lipca 1960 r., daty układu z Polską w sprawie roszczeń, w kwocie 4.497,67 dolarów. W decyzji tej podano, że nieruchomość należąca do powódki, w chwili przejęcia przez polski rząd, miała wartość 52.500 dolarów, w związku z czym powódce przysługuje, na mocy układu z Polską, odszkodowanie tytułem jej strat w wysokości 52.500 dolarów. W decyzji podano także, że powódka utraciła możliwość użytkowania i korzystania z nieruchomości w rozumieniu art. 2(b) Układu w dniu wejścia w życie ustawy z 30 stycznia 1959 r. (Dz. U. z 1959 r., nr 10, poz. 59).
W okolicznościach sprawy doszło zatem do ustalenia odszkodowania w kwocie odpowiadającej wartości pozostawionej w Polsce nieruchomości. Prawidłowość orzeczenia Komisji i realizacja wypłaty nie podlegają kognicji strony polskiej. Ustalenie odszkodowania przez Komisję w kwocie odpowiadającej wartości nieruchomości stanowi realizację przesłanki z art. 2 ustawy z 1968 r., polegającej na przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, co z kolei uzasadnia wydanie stosownej decyzji przez Ministra Finansów. Skutek ten nie może być uzależniany od wykonania przez Rząd Stanów Zjednoczonych obowiązku przekazania stronie polskiej dokumentów związanych z wydaniem decyzji o odszkodowaniu, skoro roszczenia odszkodowawcze przez Komisję zostały uznane a odszkodowanie przyznane.
Nie uzasadniają uchylenia wyroku również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjna można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu na okoliczność złożenia przez poprzednią właścicielkę nieruchomości oświadczenia o zwolnieniu z zobowiązania, zgodnie z art. VB i art. V C Układu. Po pierwsze, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią prawa materialnego, złożenie takiego oświadczenia nie stanowiło warunku wydania zaskarżonej decyzji. Prowadzenie dowodu w tym zakresie nie było zatem niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie warunkowało możliwości rozpoznania sprawy. Po drugie, na istnienie takiego dowodu z dokumentu nie wskazywała żadna ze stron postępowania, nie można zatem podnosić zarzutu zaniechania przeprowadzenia dowodu z dokumentu, skoro jego istnienia nie potwierdzono. Sąd administracyjny może dopuścić dowód z dokumentu istniejącego.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 108 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zatem przepis art. 108 p.p.s.a nie mógł znaleźć zastosowania, odnosi się bowiem do rozprawy i nieobecności na rozprawie jednej ze stron. W takim przypadku, przewodniczący składu lub sędzia sprawozdawca przedstawia znajdujące się w aktach sprawy wnioski, twierdzenia i dowody strony nieobecnej. Rozwiązanie to ma na celu dostarczenie informacji o stanowisku strony nieobecnej innym podmiotom obecnym na rozprawie. Skoro rozprawa nie miała miejsca, naruszenie tego przepisu nie było możliwe. Brak też przepisu wskazującego na stosowanie przepisów o rozprawie do posiedzenia niejawnego, w tym przeprowadzanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm., dalej: uCOVID-19). Zarzut naruszenia art. 108 p.p.s.a nie znajduje zatem potwierdzenia.
Niezależnie od formy posiedzenia sądu, do wydanego wyroku ma zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a, dotyczący elementów uzasadnienia, w przypadku wyroku oddalającego skargę należą do nich: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W piśmie z 5 maja 2021 r. pełnomocnik Spółki skarżącej przedłożyła dwie opinie sporządzone na zlecenie Spółki oraz wskazała, że tezy z nich wynikające przyjmuje za własne i wnosi o ich uznanie za integralną i uzupełniającą część uzasadnienia złożonej skargi. Przedłożone opinie to opinia prof. A. M. z 4 maja 2021 r. i opinia prof. P. Z. z 3 listopada 2020 r. Druga z nich była już uprzednio złożona przy piśmie z 23 lutego 2021 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu odnotował fakt złożenia opinii z 3 listopada 2020 r., w tym zakresie zarzut nie jest zatem uzasadniony, natomiast pominął fakt złożenia przez stronę opinii z 4 maja 2021 r.
Stan ten można oceniać po pierwsze w odniesieniu do warunku z art. 141 § 4 p.p.s.a., dotyczącego zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. Fakt złożenia w postępowaniu sądowym pisma powinien być odnotowany, zaniechanie w tym zakresie podlega jednak ocenie z uwzględnieniem wpływu na wynik sprawy, co wymaga uwzględnienia treści tego pisma. Po drugie, opisany stan można oceniać w odniesieniu do warunku przedstawienia w uzasadnieniu zarzutów podniesionych w skardze. Sąd I instancji przytoczył zarzuty skargi. Natomiast złożone przy piśmie procesowym Spółki opinie nie zawierają nowych zarzutów. Spółka wszak sama wskazuje w piśmie z 5 maja 2021 r., że wnosi o uznanie złożonych opinii za uzupełnienie uzasadnienia skargi. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga od sądu przytoczenia w uzasadnieniu wszystkich argumentów uzasadnienia skargi. Ponownie należy uznać, że zaniechanie przedstawienia argumentacji skargi podlega ocenie przez pryzmat możliwego wpływu na wynik postępowania. Ocena ta wymaga przy tym uwzględnienia, że sąd I instancji nie jest związany ani zarzutami skargi, ani jej wnioskami.
W opinii autorstwa prof. P. Z., w zakresie dotyczącym podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 1968 r. przedstawiono możliwe w ocenie autora sposoby wykładni wskazanych przepisów i wskazano, że wobec mogących powstać wątpliwości, celowe jest rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadności zastosowanego przez Ministra rozumienia podstaw do przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, stanowisko Ministra nie wydaje się bowiem przekonująco uzasadnione. Niewątpliwie, Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości wykładni prawa materialnego i kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy, odnosząc się w szczególności do kwestii przejścia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości objętej Układem, co niweczy jakikolwiek wpływ pominięcia zaprezentowania argumentacji tej opinii w uzasadnieniu.
Nie można stwierdzić wpływu na wynik postępowania także w przypadku drugiej opinii. W opinii z 4 maja 2021 r. jako element stanu prawnego podano, że w załączniku nr 6 do obwieszczenia Ministra Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 19 września 2018 r. w sprawie ogłoszenia wykazów nieruchomości objętych międzynarodowymi umowami o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartymi z rządami niektórych państw przez Rząd Polski, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. poz. 65) (M. P. z 2018 r. poz. 924) nie została wymieniona nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania. Tymczasem w załączniku nr 6 do wskazanego obwieszczenia pod pozycją [..] została wymieniona nieruchomość zabudowana w Ł. przy ul. [..], w stosunku do której wydano orzeczenie nr 3036 (nr wniosku [..]). Dane te odpowiadają danym dotyczącym nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Założenie przyjęte w opinii nie odpowiada zatem stanowi faktycznemu. Natomiast autorka opinii przyjęła (str. 333 akt sądowych), bazując na tym założeniu, że podczas prawnej analizy zagadnienia należy wziąć pod uwagę fakt braku pewności co do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Okoliczność ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że przestawiona argumentacja pozbawiona jest waloru miarodajności i doniosłości. Natomiast rozważania dotyczące skutków dalszego obrotu prawnego nieruchomością wykraczają poza ramy postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie. Również i w tym przypadku pominięcie w uzasadnieniu Sądu I instancji argumentacji wskazanej przez Spółkę jako uzupełniająca argumentacja skargi, nie miało wpływ na wynik postępowania.
Nie uzasadniają uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. postawione samodzielnie w pkt 2. c-d skargi kasacyjnej. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Kwestia pierwsza była przedmiotem rozważań w uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, w której wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Powyższe wyjaśnienia wskazują, dlaczego zarzut kasacyjny ograniczony do art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł w sprawie odnieść skutku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem zarówno opis ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez organ, jak i akceptującą ocenę Sądu I instancji w tym zakresie. Zakres ustaleń wyznaczony był natomiast przyjętą wykładnią prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest też podstaw do uznania, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie pozwala na poznanie sposobu rozumowania sądu, a w konsekwencji na dokonanie kontroli instancyjnej, co ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Natomiast zaskarżony wyrok zawiera zarówno konieczne elementy, jak i jego uzasadnienie jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Stanowisko Sądu I instancji jest dostatecznie jednoznaczne. Sąd I instancji przyjął, że na podstawie Układu uregulowane i zaspokojone zostały roszczenia za mienie przejęte również bez podstawy prawnej, a kluczowe znaczenie ma, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, z powołaniem na Układ, wystąpił o odszkodowanie i je otrzymał, a wysokość odszkodowania odnosiła się do wartości przejętego mienia. Te okoliczności zaistniały w przedmiotowej sprawie. Natomiast kwestia zrzeczenia się roszczeń wobec Państwa Polskiego, skoro nie miała charakteru konstytutywnego i kształtującego sytuację prawną, to pominięcie jej w argumentacji Sądu I instancji nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.