I OSK 1845/06

I OSK 1845/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-01-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /przewodniczący/
Izabella Kulig -Maciszewska
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
II SA/Rz 275/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2006-08-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
§ 36, § 37, § 44
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Małgorzata Pocztarek - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 275/06 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz S. G. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 275/06 oddalił skargę S. G. wniesioną na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 20 ust. 1 i 2 i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Starosty Ł. z dnia [...], nr [...] odmawiającej wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków wsi R. zmiany w odniesieniu do działki nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 15 marca 2001 r. S. G. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Ł. o sprostowanie błędu w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi R. odnośnie działki nr [...], zarzucając, iż część jej działek nr [...] i [...] została bezpodstawnie włączona do działki sąsiadów. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowo-wyjaśniającego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił wprowadzenia w operacie ewidencyjnym żądanej zmiany. Wskutek odwołania S. G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a następnie wniesiona na tę decyzję skarga przez S. K. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt SA/Rz 2242/01.
Starosta Ł. po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowo-wyjaśniającego decyzją z dnia [...], nr [...] ponownie odmówił dokonania żądanej zmiany w operacie ewidencyjnym wsi R.. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania S. G. decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 53/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpatrzeniu skargi S. K., uchylił decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że sporny odcinek działki nr [...] objęty jest dwoma księgami wieczystymi jako przedmiot własności różnych osób i w związku z tym w operacie ewidencyjnym nie może być dokonana zmiana granic tej działki, bowiem organ prowadzący ewidencję gruntów nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów o własność.
Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranych w sprawie dowodów wynika, iż K. D. była właścicielką parcel gruntowych nr [...],[...] i [...] oraz parceli budowlanej nr [...]. W 1962 r. zgodnie z planem sytuacyjnym sporządzonym w wyniku pomiaru na gruncie parcela nr [...] podzieliła się na PGR [...],[...] i [...], a parcela nr [...] na PGR [...],[...] i [...]. Aktem notarialnym Rep. A [...] K. D. darowała K. C. parcele gruntowe nr [...],[...] i [...] oraz parcelę budowlaną nr [...], J. F. parcele gruntowe nr [...] i [...] i S. G. parcele gruntowe nr [...] i [...], ustanawiając jednocześnie służebność przejazdu i przechodu o szerokości [...] m. na parcelach gruntowych nr [...] i [...] wpisaną w księgach wieczystych). Podczas założenia ewidencji gruntów wsi R. parcele gruntowe nr [...] i [...] utworzyły działkę ewidencyjną nr [...], parcele gruntowe nr [...] i [...] - działkę ewidencyjną nr [...], parcele gruntowe nr [...],[...] i [...] oraz parcela budowlana w [...] - działkę ewidencyjną nr [...]. Aktem własności ziemi z dnia [...] października 1975 r., nr [...] S. G. została uwłaszczona działką nr [...], natomiast aktem własności ziemi z dnia [...] października 1975 r., nr [...] M. P. została uwłaszczona działką nr [...]. Następnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] czerwca 1989 r., sygn. akt [...] S. G. nabyła własność działki nr [...]. Podczas odnowienia mapa ewidencyjna w skali 1:2880 została zastąpiona mapą w skali 1:2000. Wówczas w miejsce działki nr [...] wykazane zostały działki [...],[...],[...], w miejsce działki nr [...] - działki nr [...] i [...], a w miejsce działki nr [...] - działki nr [...] i [...]. W obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków wsi R. działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiąca drogę dojazdową, wykazana jest na rzecz S. P. w - części oraz na rzecz M. i S. K. w - części i wpis ten jest zgodny z treścią księgi wieczystej nr [...]. Na rzecz S. G. w operacie ewidencyjnym wykazane są działki nr [...],[...],[...] i [...]. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowo-wyjaśniające wykazało, że między S. G. a M. i S. K. istnieje spór o własność części działki nr [...]. Dla działki nr [...] w Sądzie Rejonowym w Ł. założona jest księga wieczysta nr [...], w której prawo własności wpisane jest na rzecz J. i H. F., natomiast w księdze wieczystej nr [...] S. G. wpisana jest jako właścicielka parcel gruntowych nr [...] i [...]. Organ wskazał, że sporna część działki nr [...] w granicach wykazanych na obowiązującej mapie w skali 1:2000 wykazana jest w dwóch księgach wieczystych jako przedmiot własności różnych osób. Stąd też z uwagi na istniejący między stronami spór o własność części działki nr [...], w ocenie organu brak jest podstaw do wprowadzenia w operacie ewidencyjnym żądanej zmiany.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że sprawa objęta zakresem skargi była już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyroki: z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt SA/Rz 2242/01, z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 53/05). Dlatego w ocenie Sądu konieczne jest zbadanie, niezależnie od zarzutów skargi, czy organ administracji publicznej, ponownie rozpoznający sprawę (po wyroku WSA) wypełnił powinność wynikającą z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).
Sąd podniósł, że wyrokiem z dnia 17 marca 2004 r. została oddalona skarga S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...], nr [...] uchylającą decyzję Starosty Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi R. zmiany polegającej na włączeniu do działek nr [...] i [...] części działki nr [...]. Do wyroku tego nie zostało sporządzone uzasadnienie. Następnie wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] nr [...] uchylającą decyzję Starosty Ł. z dnia [...], nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku S. G. dotyczącego wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi R. zmiany odnośnie działki nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że sytuacja, gdzie ten sam wycinek działki nr [...] wykazany jest w dwóch księgach wieczystych (nr [...] i [...]), jako przedmiot własności różnych osób (na rzecz S. P. oraz M. i S. K. i rzecz S. G.) nie może zostać skorygowana w postępowaniu przed organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków. Organ ten nie jest powołany do rozstrzygania o własności spornego odcinka drogi (działki nr [...]). Sąd ten dodał, że rozstrzygając w sprawie był związany wyrokiem z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt SA/Rz 2242/01, zaś kwestia stwierdzenia istnienia wpisu w innej księdze wieczystej odnośnie części tej samej nieruchomości ujawniła się dopiero w miesiącu wrześniu 2004 r. (po dołączeniu odpisów z ww. ksiąg wieczystych), a zatem nie mogła być znana Sądowi w dniu wyrokowania w sprawie SA/Rz 2242/01. Sąd wskazał, że organ drugiej instancji - rozpatrując ponownie sprawę wydał powyższą decyzję respektując stanowisko Sądu przedstawione w motywach wcześniej wskazanego wyroku WSA (II SA/Rz 53/05). W ocenie Sądu nie można zatem przyjąć naruszenia w konkretnym przypadku dyspozycji z art. 153 P.p.s.a.
Sąd podniósł, że z przepisów art. 20, 22 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji oraz danych o gruntach i budynkach, które stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 ustawy). Spełnia ona funkcje informacyjno-techniczne, rejestrując stany prawne ustalane w innym trybie i przez inne organy. Nie rozstrzyga ona sporów o prawo do gruntu ani też takich praw nie nadaje. Ewidencja ta winna być utrzymywana w stanie aktualności (art. 20 cyt. ustawy w zw. z § 44 pkt 2 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U. Nr 38, poz. 454), co należy do zadań starosty (winien on dokonywać zmian zapewniających aktualność ewidencji). Powstałe w wyniku wprowadzonych zmian do operatu ewidencji spory dotyczące m.in. zmiany przebiegu granic, nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu z zakresu ewidencji gruntów (wyrok NSA z dnia 14 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 1824/95). Zmian w ewidencji gruntów - dotyczy to więc i zmiany przebiegu granicy - dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych (wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt II SA 566/99). Ewentualne zaś kwestionowanie tych dokumentów może się odbywać w przepisanym trybie i nie należy do organów ewidencji gruntów (wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r., sygn. akt II SA 1155/92 - ONSA 1994/2/61).
Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] odnośnie charakteru ewidencji gruntów oraz warunków wprowadzania zmian do operatu ewidencji gruntów, a także aktualnego stanu dowodowego sprawy. W szczególności Sąd nie zgodził się ze skarżącą, jakoby organy obu instancji błędnie ustaliły, że sporna część działki nr [...] (drogi) została wykazana w dwóch księgach wieczystych jako przedmiot własności różnych osób.
W ocenie Sądu udokumentowany materiał dowodowy potwierdza, że w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków wsi R. działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca drogę dojazdową, wykazana jest na rzecz S. P. oraz M. i S. K., po - części i wpis ten jest zgodny z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ł. (k. 5 i 48 akt adm.), przy czym prawo własności wymienieni wyżej uzyskali na mocy umowy darowizny rep. [...] (k. 9 akt adm.). W wymienionym operacie ewidencji na rzecz skarżącej S. G. wykazane są działki nr [...],[...] oraz [...] i [...] (k. 4 akt adm.).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca aktem własności ziemi z dnia [...] października 1975 r., nr [...] Naczelnika Gminy w Ż. została uwłaszczona działką nr [...] o pow. [...] ha, zaś własność działki nr [...] o poz. [...] ha nabyła na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] czerwca 1989 r., sygn. akt [...] (k. 19 i 8 akt adm.). Natomiast działką nr [...] o pow. [...] ha została uwłaszczona M. P. - aktem własności ziemi z dnia [...] października 1975 r., nr [...] (k. 50 akt adm.). Podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów wsi R. (1987 r.) dotychczasowa mapa ewidencyjna w skali 1:2880 została zastąpiona mapą w skali 1:2000 i wówczas w tym operacie w miejsce działki nr [...] zostały wykazane działki nr [...],[...] i [...], a w miejsce działki nr [...] - działki nr [...] i [...] oraz w miejsce działki nr [...] - działki [...] i [...].
Sąd podniósł, że w wyroku z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 53/05 Sąd ustalił na podstawie kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 (k. 3 akt adm.), że działka nr [...] biegnie od drogi oznaczonej jako działka nr [...] do działki nr [...] i na całej swej długości jest ona wyodrębniona jako jedna działka. Mając przy tym na uwadze treść art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) przyjął, że aktualny wpis w ewidencji gruntów wsi R. wskazuje, iż księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w Ł. obejmuje swoim wpisem działkę nr [...] w granicach wynikających z ewidencji gruntów, a więc również na spornym odcinku. W wymienionej wyżej księdze wieczystej działka nr [...] wpisana jest na rzecz S. P. w - części oraz M. i S. K. w - części.
W powyższym wyroku stwierdzono również, że w księdze wieczystej nr [...] również prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Ł. widnieje wpis [...] i [...] na rzecz skarżącej S. G., a które to parcele utworzyły później działkę nr [...] (podczas założenia ewidencji gruntów wsi R.) i przyjmując oznaczenie nieruchomości z tej księgi wieczystej uznano, że obejmuje ona swoim wpisem sporny odcinek działki nr [...]. Tym samym w ocenie Sądu nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi, że organy administracji obu instancji błędnie ustaliły, iż sporna część działki nr [...] została wykazana w dwóch księgach wieczystych jako przedmiot własności różnych osób.
Ponadto zdaniem Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że istnieje spór o własność części działki nr [...] między skarżącą a osobami wykazanymi jako jej właściciele - w księdze wieczystej nr [...] i aktualnym operacie ewidencji gruntów i budynków wsi R.. Tym samym trafny jest pogląd organów, że dla tego rodzaju spraw droga przed organami właściwymi w sprawach ewidencji gruntów jest niedopuszczalna. Nie można bowiem dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich bez wątpienia zmiany granic i powierzchni działek - do takiej zmiany sprowadzało się w rzeczywistości żądanie zawarte we wniosku skarżącej - poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów.
Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony własności obywateli. Zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w żaden sposób nie rozstrzyga o stanach własnościowych, akcentuje natomiast, iż kwestie własnościowe rozstrzygają sądy. Błędnie także zarzucono w skardze naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 37 rozporządzenia MRRiB z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazany przepis powyższej ustawy ustanawia dla ministra właściwego do spraw architektury i budownictwa upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków - nie może być więc mowy o jego naruszeniu przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Z kolei zarzut naruszenia § 37 ww. rozporządzenia, wydanego właśnie na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie został w skardze sprecyzowany ani tym bardziej uzasadniony, co nie pozwala na ocenę jego zasadności.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła S. G., zaskarżając go w całości. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 20 ust. 1 i 2, art. 22, art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 26 ust. 2 ww. ustawy w zw. z § 37 i § 36 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) polegające na przyjęciu, że niemożliwe jest dokonanie wpisu przez organ administracji w ewidencji gruntów na podstawie własnych czynności dokonanych przez ten organ ewidencyjny, podczas gdy wpisy te mogą być dokonywane jedynie na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych czy czynności prawnych.
W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1, 3, 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 K.p.a. poprzez uznanie, że pomiędzy stronami istnieje spór co do własności działki nr [...], a w związku z tym droga postępowania administracyjnego nie jest właściwa dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy sprawa rozpoznawana przez Sąd należy do właściwości organów administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a Sąd ten w ramach kontroli działań administracji publicznej jest właściwym do rozpoznania niniejszego sporu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd stanął na stanowisku, iż ewidencja gruntów i budynków spełnia funkcje informacyjno-techniczne, rejestrując stany prawne ustalane w innym trybie i przez inne organy, nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntu ani też takich praw nie nadaje. Sąd wydając zaskarżony wyrok nie zauważył jednak, że to błędne ustalenia dokonane przez organ administracji w zakresie oznaczenia działki nr [...] przy odnowieniu operatu ewidencyjnego w 1987 r. doprowadziły do sytuacji, w której organ administracji w swojej ewidencji ustalił błędnie odmienny stan prawny i faktyczny wbrew utrwalonemu stanowi prawnemu i faktycznemu przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich. Podczas odnowienia ewidencji gruntów i budynków we wsi R. w 1987 r. doszło do popełnienia błędu kreślarskiego, wynikiem którego wydzielono odrębną działkę nr [...] o pow. [...] ha, do której włączono część nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] stanowiących własność S. G. i ta pomyłka nie może przesądzać o konieczności prowadzenia postępowania na drodze sądowej przed sądami powszechnymi. Sprawa ta powinna zostać rozstrzygnięta na drodze postępowania administracyjnego, względnie sądowo-administracyjnego. Błąd organu administracji popełniony przy okazji wykonania operatu ewidencyjnego został następnie ujawniony w księdze wieczystej, co doprowadziło do sytuacji, w której S. P. oraz M. i S. K. stali się niezgodnie z ustalonym stanem prawnym i faktycznym ujawnionymi w księgach wieczystych współwłaścicielami tej działki z pominięciem skarżącej i na jej szkodę. Mając zaś na uwadze fakt, że ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące m.in. właściciela gruntu, a także fakt, iż ww. osoby nie są jedynymi uprawnionymi z prawa własności do działki nr [...] - zaskarżone orzeczenie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 20 ust. 1 i 2, art. 22, art. 24a ust. 12 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 26 ust. 2 ww. ustawy w zw. z § 37 i § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wbrew twierdzeniom Sądu skarżąca nie kwestionuje dokumentów, na mocy których doszło do nabycia własności nieruchomości, lecz dokonane przez organ administracji wpisy w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie skarżącej bezsporne jest, że po zmianie oznaczeń ewidencyjnych skarżąca jest współwłaścicielką działki oznaczonej numerem [...], bowiem działka ta obejmuje m.in. drogę dojazdową powstałą w wyniku ustanowienia służebności przejazdu, przechodu i przegonu na działkach oznaczonych numerami [...] i [...] (po zmianie weszły w skład działek nr [...] i [...]), stanowiących własność skarżącej.
W tym względzie nie istnieje de facto spór pomiędzy skarżącą a osobami ujawnionymi w księdze wieczystej KW [...] o własność części działki oznaczonej numerem [...], bowiem skarżąca włada tą częścią działki jak właściciel. Wbrew twierdzeniom Sądu droga postępowania przed sądami powszechnymi nie będzie więc właściwa w tym wypadku, bowiem sprawa rozpoznawana przez Sąd należy do właściwości organów administracji publicznej, które są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych.
Skarżąca od samego początku wykazywała bowiem, że na skutek błędu organu administracji pozbawiona została części nieruchomości nr [...] i [...], których jest właścicielem. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazał dlaczego nie wziął pod uwagę stanowiska skarżącej, co powoduje, iż zdaniem skarżącej sprawa ta nie została rozstrzygnięta w sposób wszechstronny, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy. Podobnie jak organ administracji drugiej instancji Sąd nie przestrzegał przepisów obligujących go do wnikliwego prowadzenia postępowania i podejmowania kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomimo stosownych zasad postępowania w tym względzie wyrażonych w przepisach prawa, tj. w szczególności w art. 1, 3, 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 K.p.a.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy i sprostowanie operatu ewidencji gruntów i budynków wsi R. w odniesieniu do działki nr [...] poprzez ustalenie jaka część nieruchomości stanowiących własność skarżącej weszła w skład działki [...], zaś następnie poprzez dokonanie w ww. ewidencji stosownych zmian (wpisów) polegających na ujawnieniu skarżącej jako współwłaściciela tej działki w takiej części, w jakiej ustalona w powyższy sposób cześć nieruchomości pozostaje w stosunku do powierzchni całej działki nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a., a skutkujące nieważnością postępowania.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona, chociaż należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w drodze postępowania przed organami prowadzącymi ewidencję gruntów i budynków nie można rozstrzygać sporów o prawa rzeczowe (prawo własności).
Twierdzenie takie uzasadniałoby zaskarżony wyrok w sytuacji gdyby Sąd I instancji w sposób niewątpliwy wykazał, że spór w rozpoznawanej sprawie jest w istocie sporem o własność.
Ustalenia w tym zakresie nie są jednak jednoznaczne i budzą wątpliwości podczas gdy od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy rodzaj postępowania, w toku którego skarżąca może oczekiwać załatwienia sprawy.
Wbrew bowiem wywodom Sądu I instancji ewidencja gruntów nie ma wyłącznie charakteru techniczno-deklaratoryjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2004 r. I OSK 473/05, Lex nr 194378). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wadliwa jest wykładnia, że ewidencja gruntów ma jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny.
W niniejszej sprawie S. G. wnioskowała o sprostowanie błędu dokonanego przez organ administracji publicznej w czasie odnowienia ewidencji gruntów dokonanej w 1987 r., w trakcie której część jej działek oznaczonych nr [...] i [...] została włączona do działki sąsiadów o nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oceniając charakter sporu w niniejszej sprawie jako spór o własność oparł się na ustaleniu, że skarżąca jest współwłaścicielką działki o nr [...], co wynika w sposób niewątpliwy z odpisu księgi wieczystej (K. 45 akt administracyjnych). Ustaleniu takiemu konsekwentnie zaprzecza S. G., twierdząc, iż jest ono błędne.
Analiza całości akt sprawy wbrew ocenie Sądu I instancji nie pozwala na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a tym samym ustalenia, czy w sprawie chodzi o sprostowanie, aktualizację ewidencji gruntów (droga administracyjna), czy też spór dotyczy własności (droga sądowa).
Z odpisu księgi wieczystej nr [...] (k. 45 akt administracyjnych) wynika, że skarżąca jest właścicielką parcel gruntowych [...] i [...], które w 1987 r. w wyniku odnowienia ewidencji utworzyły działkę nr [...] (potem [...] i [...]). Sporna działka nr [...] powstała z działki nr [...] stanowiącej własność M. P. i po odnowieniu operatu ewidencji gruntów wsi R. w całości wykazana na rzecz M. P. (obecnie w - na rzecz S. P. i w - na rzecz M. oraz S. K.). W świetle powyższego twierdzenie, że księga wieczysta nr [...] obejmuje także część spornej działki nr [...], a więc że S. G. jest współwłaścicielką tej działki jest niezrozumiałe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w dalszym ciągu w sprawie nie jest wiadome w oparciu o jakie dokumenty na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 została wykazana działka nr [...] oraz czy w 1987 r., w czasie odnowienia operatu ewidencji gruntów dokonane były pomiary. Nie wyjaśniono również przyczyn rozbieżności pomiędzy mapą ewidencyjną w skali 1:2000, a stanem sprzed 1987 r.
Powyższe ustalenia pozwoliłyby w sposób niewątpliwy potwierdzić lub zaprzeczyć twierdzeniom skarżącej, że w 1987 r. wskutek odnowienia ewidencji gruntów doszło do nieuprawnionego włączenia części działki skarżącej do działki nr [...].
Powyższe uzasadnia zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia § 36 i 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Według § 36 powołanego rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykonuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego. W razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w nich dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniami przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 powołanego rozporządzenia). Zgodnie z § 44 pkt 2 powołanego rozporządzenia, starosta ma obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. § 47 powołanego rozporządzenia nakłada obowiązek podjęcia czynności, w tym postępowania administracyjnego.
Zasadne są także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Ogólnikowa ocena dokonana na podstawie niepełnego materiału dowodowego nosi cechy dowolności i jako taka nie może przesądzać o legalności zaskarżonej decyzji.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).