I OSK 1843/22

I OSK 1843/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 893/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-01-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 157,  art. 156 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. B., A. B., H. S., J. S., P. K., R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 893/21 w sprawie ze skargi V. B., A. B., H. S., J. S., P. K., R. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 13 maja 2021 r. nr WIR.III.7581.1.2021.JM w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Bd 893/21 oddalił skargę V.B., A.B., H.S., J.S., P.K. i R.S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 13 maja 2021 r. nr WIR.III.7581.1.2021.JM w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.
Skargę kasacyjną od wyroku na podstawie art. 173, art. 176 oraz 177 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") wywiedli skarżący zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:
a) art. 3 par 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że działanie organów administracji publicznej było prawidłowe, co uzasadniało oddalenie skargi, w konsekwencji miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
b) 7 i art. 77 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastawanie w niniejszej sprawie, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy.
2. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci:
a) art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,
b) art. 134, 135, 151 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
c) par 36 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie i przyjęcie, że:
- ustalona w operacie szacunkowym kwota odszkodowania odpowiada wartości rynkowej przejętej na własność Gminy O. nieruchomości stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych skarżących,
- wartość nieruchomości została oparta na opinii rzeczoznawcy majątkowego w sporządzonym operacie szacunkowym, zaś operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, zastosowana w operacie metodologia i podejścia są prawidłowe,
- nieruchomość oznaczona jest w m.p.z.p. jako KD21 tj. droga dojazdowa, zatem ustalona w operacie jej wartość jest prawidłowa,
- przy szacowaniu w operacie wzięto pod uwagę prawidłowe nieruchomości podobne do szacowanej w niniejszej sprawie nieruchomości,
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie od organów na rzecz skarżących kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na stwierdzone mankamenty ocenianej skargi kasacyjnej.
Ze skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to co do zasady, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw z art. 151 p.p.s.a.
Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Nie ma sporu co do tego, że w badanej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddano decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei przepis art. 151 p.p.s.a., którego naruszenie również zarzuca skarga kasacyjna, jest przepisem wynikowym. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Prawidłowo zatem, w badanej sprawie Sąd pierwszej instancji, nie stwierdziwszy naruszenia prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Zaakcentować trzeba, że jakkolwiek skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a., to w istocie pozostaje w tym zakresie gołosłowna, a podnoszone zarzuty nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Dopuszczalnym sposobem oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego jest wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu w trybie określonym w art. 157 u.g.n. Nie stanowi natomiast dowodu wadliwości operatu szacunkowego lista ofertowa cen z portalu internetowego. Należy też zwrócić uwagę, że na podstawie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. okres dopuszczalności wykorzystywania operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego do celu, dla którego został sporządzony został ograniczony. Nie ma zatem racji skarga kasacyjna, że brak uwzględnienia cen ofertowych z portalu O. oraz operatu sporządzonego w 2013 r. dowodzi wad postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Oczekiwanego rezultatu nie mogły przynieś też zarzuty naruszenia prawa materialnego, które skonstruowane został niestarannie, bowiem autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał dziennika promulgacyjnego, ale również nie wziął pod uwagę, że przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne. Również przepisy art. 134, art. 135, art. 151 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanych przepisów miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Z tych też przyczyn zarzuty naruszenia art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 134, art. 135, art. 151 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogły przynieść pożądanego rezultatu.
Z tych samych przyczyn bezskuteczny jest zarzut naruszenia § 36 ust. 3 z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który również dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Z kolei zarzuty naruszenia § 36 ust.1, 2 i 4 tego samego rozporządzenia zostały sformułowane wadliwie, bowiem skarżący usiłują sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.