I OSK 1841/20

I OSK 1841/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 847/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-11-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 200
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§  4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 103 ust. 3
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2023 poz 645
art. 2a ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 847/19 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2019 r. nr SKO.GN/4160/45/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. (dalej: "Sąd I instancji", "WSA") wyrokiem z 14 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Kr 847/19, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 czerwca 2019 r. znak: SKO.GN/4160/45/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., położonej w K., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1243 ha obr. [...] jedn. ewid. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział [...] Ksiąg Wieczystych - na cele infrastruktury kolejowej wraz z prawem własności obiektów trwale z gruntem związanych wymienionych w wykazie środków trwałych według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna w Warszawie (dalej: "Skarżąca", "Spółka", lub "PKP"), zaskarżając go w całości i podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie na skutek:
a) błędnej wykładni, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym przyjęciu, że nie doszło do nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] [...];
b) naruszenia § 4 ust. 1 pkt. 6 oraz ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez stwierdzenia, że przedłożone przez skarżąca dowody nie spełniają wymogów zawartych w powołanym przepisie rozporządzenia.
c) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych polegające na błędnym przyjęciu, że działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] stanowi drogę publiczną.
błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegające na błędnym przyjęciu, że przepis ten stanowi samoistną podstawę przekształcenia nieruchomości w drogę publiczną, a co za tym idzie błędną kwalifikację działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] jako drogi powiatowej.
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowe i tym samym pominięcie nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...].
3. art. 151 w zw. z art. 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., , art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. , 75 k.p.a. i 77 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a., 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.
Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów wskazano, iż błędne jest przyjęcie zarówno przez organ I jak i II instancji, co następnie potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że dowód w postaci "Arkusza posiadłości gruntowych b.gm.kat. [...]" oraz złożone oświadczenie o ponoszeniu przez Polskie Koleje Państwowe nie stanowią wystarczających dowodów na przyznanie skarżącej nabycia z mocy praw z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...] (pisownia oryginalna – dop. NSA).
Zarówno organ I jak i II instancji, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonały błędnej wykładni art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Zauważono, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu - właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu o którym mowa w § 5 na podstawie co najmniej jednego z następujących dowodów: (...)" dalej rozporządzenie wymienia jako jeden z dopuszczalnych dowodów na tą okoliczność - decyzję o ustaleniu opłaty (§ 4 ust. 1 pkt 6).
W ocenie Skarżącej, każdy jeden z dowodów wymienionych enumeratywnie w tym przepisie wystarczy dla potwierdzenia prawa zarządu, przysługującego państwowej osobie prawnej na dzień 5 grudnia 1990r. Natomiast nie znajduje oparcia w przepisach prawa wykładnia rozszerzająca, prowadząca do uznania, iż decyzja o ustaleniu opłaty musi powoływać się lub nawiązywać do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu. Bez wątpienia przedłożone przez skarżącą dowody stanowią dowody wystarczające dla stwierdzenia, że doszło do nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki [...] obr. [...]. Wbrew zaskarżonemu wyrokowi PKP legitymuje się dokumentem stanowiącym podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu, skoro prawo, tj. rozporządzenie wykonawcze w sposób jednoznaczny wskazuje, jakie dokumenty stanowią wystarczający dowód na okoliczność ustanowionego zarządu.
Podniesiono również, że pomimo zarzutu zgłoszonego w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w żaden sposób do przyczyny, która w jego ocenie wpływałaby na to, iż złożone przez skarżącą oświadczenie nie spełnia wymogów art. 75 k.p.a. Tym samym podtrzymując stanowisko organów administracji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego. Uchybienie to jest o tyle istotne, że zgodnie z § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia - stwierdzenia prawa zarządu można jeszcze dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości w zarząd państwowej osobie prawnej.
W dacie 5 grudnia 1990r. PKP było przedsiębiorstwem państwowym, utworzonym w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego (art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 nr 26 poz. 138 ze zm.), które gospodarując wydzielonym mu nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę. Jak stanowi art. 50 powołanej ustawy - "Mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960r. O kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy" Dla przedsiębiorstwa państwowego PKP funkcję organu założycielskiego, zgodnie z art. 46 ust. 2 tej ustawy wykonywał Minister Żeglugi i Łączności, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności, jego nieruchomości należały do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji.
W związku z powyższym w ocenie Spółki, brak było podstaw do uznania, że Skarżąca nie wykazała, iż w dacie 5 grudnia 1990r. nadal była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 103 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, skarżąca podniosła, iż zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonały błędnej wykładni powołanych przepisów. W świetle zebranego materiału dowodowego poczynione ustalenia są chybione. Oparcie orzeczenia o dowód w postaci pisma ZIKiT, trudno uznać za prawidłowe, pismo to w żadne sposób nie stanowi dowodu potwierdzającego zaliczenie przedmiotowej nieruchomości do dróg publicznych. Skarżąca podkreśla, iż już sam fakt że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w terenach zamkniętych -zastrzeżonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, z uwagi na usytuowanie na niej linii kolejowej wykluczał zaliczenie tej nieruchomości do kategorii dróg publicznych bez wyłączenia z terenów zamkniętych, co nie miało miejsca. Zatem Skarżąca nie znajduje podstaw do twierdzenia, iż jakiś inny podmiot niż Polskie Koleje Państwowe mógł zarządzać tą nieruchomością.
Ponadto art. 103 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie stanowi samoistnej podstawy przekształcenia nieruchomości w drogi publiczne, zatem na mocy tego przepisu nie mogło dojść do zakwalifikowania dz. [...] obr. [...] do kategorii dróg publicznych. Powołany przepis dotyczy nieruchomości, które posiadały status dróg krajowych i wojewódzkich i jedynie uregulował istniejący stan, poprzez wskazanie, iż drogi te stają się drogami powiatowymi. Zauważono, iż w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta K., wskazano, że -"(...) ww. ciąg komunikacyjny nie został wyszczególniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15.12.1998 w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich"
Zauważono też, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega, a nie przeprowadzono na żadnym etapie dowodu na tą okoliczność. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Zatem w ocenie skarżącej nie mamy tu do czynienia z nieruchomością, która posiada status drogi publicznej, a tym samym nie jest ona wyłączona z obrotu na podstawie art. 2a ustawy drogowej.
Zdaniem Skarżącej organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego celem ustalenia istnienia przesłanek koniecznych dla odmowy stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa opisanej na wstępie nieruchomości, skupiając się praktycznie jedynie na orzecznictwie kwestionującym prawo zarządu skarżącego. Ponadto, poprzestając w uzasadnieniu na cytowaniu sentencji orzeczeń w sprawach, gdzie stroną było również PKP S.A. naruszyły treść art. 107 k.p.a. Uchybienie przejawia się przede wszystkim w braku przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. , uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego tj. zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. , art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. , 75 k.p.a. i 77 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a., 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., zauważyć należy, iż nie został on należycie skonstruowany oraz uzasadniony. Przede wszystkim zauważyć należy, iż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera jednostki redakcyjnej określonej jako "art. 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a." Natomiast, jak wskazano wyżej rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest korygować, uściślać podnoszonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w granicach skargi kasacyjnej nie może domyślać się podstaw skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. , art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. , 77 k.p.a.., 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., skarżąca kasacyjnie Spółka nie doprecyzowała na czym ono polegało i w jaki sposób zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono bardzo ogólnie, iż Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów odnośnie naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 k.p.a. nie precyzując w jaki sposób organy uchybiły tym przepisom, nie odnosząc się do konkretnych okoliczności sprawy.
Jedynie odnośnie art. 107 k.p.a. Spółka podniosła, iż jego uchybienie polegało na braku przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego przez organy administracji. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Zarówno decyzja organu I jak i II instancji spełnia wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., zawiera uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Organy wskazały na fakty, które uznały za udowodnione oraz przytoczyły dowody, na których się oparły, oraz wyjaśniły przyczyny z powodu których innym dowodom odmówiły mocy dowodowej. Ponadto wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie orzecznictwa sądów administracyjnych w celu uzasadnienia zastosowanej podstawy prawnej nie może świadczyć o naruszeniu ww. przepisu.
Z uzasadnia skargi kasacyjnej wynika, iż jej autor zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. skargi powiązał jedyne z brakiem odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi i niewyjaśnienia przez ten Sąd dlaczego uznał, iż złożone w toku postępowania administracyjnego oświadczenie Spółki nie spełnia wymogów z art. 75 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie powiązał jednak tak sformułowanego zarzutu ze stosownym przepisem, z którego wynika obowiązek Sądu do odniesienia się do zarzutów skargi czy też, który określa zasady sporządzenia uzasadnia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do doprecyzowania tak podniesionego zarzutu.
Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowy i tym samym pominięcie nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...], nie może zostać uznany za zasadny (pisownia oryginalna – dop. NSA). Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Za pomocą tego zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. m.in. wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r. o sygn. akt II GSK 186/21 i z 26 września 2023 r. o sygn. akt III OSK 761/22 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne SA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl ) , a do tego zmierza skarżąca Spółka.
Ponadto, w ww. zarzucie dot. art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca podniosła "pominięcie nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...]", gdy tymczasem sprawa w której zapadł zaskarżony wyrok dotyczyła stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], obręb [...] jedn. ewid. [...].
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) oraz § 4 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.) wyjaśnić należy, iż jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. W art. 200 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Podstawą zatem do wydania tzw. deklaratoryjnej decyzji, potwierdzającej fakt nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 tej ostatniej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać a można go wykazać środkami dowodowymi, sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie art. 206 tej ustawy. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia znajduje się katalog dokumentów, w oparciu o które organ stwierdza fakt przysługiwania państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu do nieruchomości.
W ocenie skarżącej Spółki w rozpoznanej sprawie doszło do błędnego uznania, iż nie wykazała ona posiadanego prawa zarządu dotyczącego przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...], obręb [...] jedn. ewid. [...]) wskutek m.in. naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Zdaniem Skarżącej naruszenie tego przepisu polegało na uznaniu, iż przedłożone przez skarżącą dowody nie są wystarczające do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Zauważyć trzeba, iż zgodnie § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia dokumentem właściwym, na podstawie którego organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Tymczasem w mniejszej sprawie taki dokument nie został przez organy odnaleziony. Decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością nie przedstawiła także Skarżąca, co potwierdzają m.in. pisma Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. z dnia 24 stycznia 2014 r. i 19 maja 2014 r. składane w toku postępowania administracyjnego. Z kolei wspomniany w skardze kasacyjnej dokument określony jako "Arkusz posiadłości gruntowych b.gm.kat. [...]" bez wątpienia nie stanowi dokumentu o którym mowa w art. § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia, jak też nie jest jednym z dokumentów wymienionych w pozostałych punktach § 4 ust. 1 tego rozporządzenia.
Skarżąca utrzymuje, iż podstawą stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] powinno być nadto, zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, oświadczenie strony, złożone zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzające przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Oświadczenie takie Skarżąca złożyła w piśmie z 19 maja 2014 r.
Zgodnie z § 4 ust. 3 powoływanego rozporządzenia jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Oznacza to, iż stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu nie musi opierać się tylko na dokumentach określonych w ust. 1 tego przepisu, albowiem może istnieć sytuacja, w której wymienione w tym przepisie dokumenty się nie zachowały i wówczas stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, jednak § 4 ust. 3 odnosi się do "dotychczasowego prawa zarządu", a zatem prawo to musiało być ustanowione w przeszłości, skoro "dotychczas" istnieje. Tym samym, zeznania świadków czy oświadczenia stron muszą określać, w jaki sposób prawo zarządu zostało ustanowione w przeszłości. Dowody wymienione w § 4 ust. 3 rozporządzenia mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Wobec tego, wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 207/09, z dnia 10 grudnia 2021 r. o sygn. akt I OSK 80/19, z dnia 6 lipca 2023 r. o sygn. akt I OSK 731/20) . Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącą, że sam fakt złożenia oświadczenia o przysługiwaniu Spółce prawa zarządu do stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, wypełniał przesłankę ustaloną przepisem art. 200 u.g.n.
W konsekwencji zarzut naruszenia przepisów art. 200 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, również nie mógł zostać uwzględniony.
Odnosząc się na koniec do zarzutów naruszenia prawa materialnego - art.103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom Spółki, Sąd I instancji, jak też organ I instancji, z brzmienia art. 103 ust. 3 ww. ustawy nie wyprowadziły wniosku, iż stanowił on podstawę przekształcenia przedmiotowej nieruchomości (działki [...] ) w drogę publiczną. Sąd, jak też organ I instancji słusznie wskazy, iż na podstawie tego przepisu zmieniła się jedynie kategoria już wcześniej istniejącej drogi publicznej – ulicy [...], w skład której wchodzi działka nr [...]. Przed dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta była zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, a więc posiadała charakter drogi publicznej.
Stąd też, tak sformułowany zarzut naruszenia art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie mógł zostać uznany za zasadny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 2a ust. 2 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zdaniem Spółki naruszenie tego przepisu polegało na błędnym przyjęciu, że działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] stanowi drogę publiczną. W uzasadnieniu zasadności tego zarzutu wskazano, że brak jest dowodów o zaliczeniu ww. nieruchomości do dróg publicznych jak też ustalenia, iż nieruchomość ta stanowi własność gminy, co stanowi warunek zaliczenia jej do dróg publicznych
Wobec takiego sformułowania powyższego zarzutu zauważyć trzeba, iż Spółka zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych - kwestionuje w rzeczywistości dokonane ustalenia faktyczne dotyczące działki nr [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, iż prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie Skarżąca kasacyjnie co prawda formułowała zarzuty naruszenia prawa procesowego, w tym przepisów odnoszących się do zasad prowadzenia postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy, niemniej z uwagi na ich ogólnikowe sformułowanie, brak ich uzasadnienia i skonkretyzowania, niemożliwe było jednoznaczne ustalenie jakiego zakresu sprawy one dotyczą. Stawiając i uzasadniając zarzut naruszenia art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych Spółka nie powiązała go w żaden sposób z naruszeniem konkretnych przepisów regulujących postępowanie. Jak wyjaśniono już wcześniej rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzupełnianie i konkretyzowanie zarzutów skargi.
Wobec tak sformułowanych zarzutów, wniesioną skargą kasacyjną uznać należało za niezasadną i w konsekwencji podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a