I OSK 1835/23

I OSK 1835/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1656/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-04-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 pkt 4, ust 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2809
art. 132
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1656/22 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr SKO-NP-4115-175/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r. o sygn. akt III SA/Kr 1656/22 oddalił skargę B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 sierpnia 2022 r., znak SKO-NP-4115-175/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.S. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") zaskarżając go w całości i zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego, tj:
1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia;
2. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż Skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie swojej niepełnosprawnej matce w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z w/w przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych.
1. Art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego.
II. naruszenie prawa procesowego, tj:
art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Strona zrzekła się przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem w zakresie w jakim stwierdza, iż brak jest związku przyczynowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną oraz że fakt, iż żyją pozostałe dzieci niepełnosprawnej, wobec których nie wykazano obiektywnej niezdolności do realizacji ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, uniemożliwia przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca nie podziela również poglądu Sądu I instancji zgodnie z którym powinna była wykazać, że wyczerpała wszelkie inne możliwości zapewnienia swojej niepełnosprawnej matce właściwej opieki zanim wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Według Strony zakres sprawowanej przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwiał i nadal uniemożliwia jej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Zaznaczyła, że na moment złożenia wniosku nie podejmuje zatrudnienia, do którego podjęcia obecnie jest zdolna, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem przyjąć należy, iż w sprawie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją (niepodejmowaniem) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wobec naczelnego dowodu w sprawie, a więc wywiadu środowiskowego, który to przeprowadzany jest przez wykwalifikowanego pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania niepełnosprawnego i opiekuna i który to oddaje najbliżej rzeczywistości stan faktyczny w sprawie, uznać należy, iż wnioski wyciągnięte przez organy i Sąd I instancji są wprost sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Dalej podniesiono, że brak jest w ustawie o świadczeniach rodzinnych podstawy do uznania, iż Stronie należne będzie świadczenie pielęgnacyjne jedynie w sytuacji, w której pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, będą obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki. Ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego precyzyjnie określił krąg osób uprawnionych do uzyskania tego świadczenia. Z przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. wynika, że ustawodawca ustanowił kolejność osób, które mają możliwość uzyskania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego oraz określił okoliczności umożliwiające wykluczenie ich z tej kolejności (śmierć, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozbawienie praw rodzicielskich etc.), co umożliwia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym w dalszej kolejności, jednak w żadnym z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określił żadnych "zasad kolizyjnych" między uprawnionymi w tym samym stopniu. Zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu są na równi uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i każde z nich może, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, prawo do tego świadczenia uzyskać. Zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnej zobowiązane są go realizować w częściach w jakich umożliwiają to im ich możliwości zarobkowe i majątkowe, jednak w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest przepisu uzależniającego przyznanie prawa jednemu z krewnych osoby niepełnosprawnej od obiektywnego braku możliwości spełnienia obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie w tym samym stopniu. Ustawa określa krąg osób uprawnionych do świadczenia jako osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, jednak nie wskazuje, że w przypadku, gdy żyje kilka osób zobowiązanych w równym stopniu to konieczne jest wykazanie, że wszystkie pozostałe poza wnioskodawcą są obiektywnie niezdolne do zrealizowania ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że konieczne jest wykluczenie możliwości sprawowania opieki przez inne osoby zobowiązane alimentacyjnie w tym samym stopniu wobec osoby niepełnosprawnej, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednej z tych osób. Odmowa przyznania świadczenia na takiej podstawie wprost stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie znajduje oparcia w żadnych innych przepisach prawa.
Zaznaczono też, że żadna z norm wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ustanawia obowiązku wykazania "wyczerpania" innych form pomocy ani tym bardziej nie ustanawia zasady subsydiarności pomocy państwa w opiece nad osobami niepełnosprawnymi. Jeśli wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie nie spełniając żadnej z przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. to świadczenie pielęgnacyjne należy mu przyznać bez względu na to czy ma rodzeństwo, które mogłoby w opiece pomóc, czy jego gmina oferuje usługi opiekuńcze lub inne formy pomocy, czy też stać by go było na opłacenie sprawowania opieki przez inną osobę z innych niż praca zarobkowa źródeł dochodu. Okoliczności te z punktu widzenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mają znaczenia i pozostają bez wpływu na prawo Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: "p.p.s.a.") , uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a opieką nad niepełnosprawną matką oraz czy posiadanie przez Skarżącą rodzeństwa obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia.
Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania kwestionowanych przez Skarżącą decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż przepis art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. nie określają tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).
Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, zatem aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz Skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.
Odnosząc się do argumentacji przytoczonej przez Sąd I instancji, a dotyczącej konieczności przeprowadzenia wykładni systemowej art. 17 ust. 1 u.ś.r. i uwzględnienia norm konstytucyjnych, przywołać należy stanowisko i argumentację wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2024 r. o sygn. akt I OSK 1594/23, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że brak jest podstaw, aby na wykładnię przepisów u.ś.r. miały oddziaływać przesłanki dotyczące uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej określone w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera bowiem żadnych odesłań w tym zakresie. Z kolei w zakresie warunków, zasad i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i nie ma podstaw przyjmowanie - jak to uczynił Sąd I instancji - że przepisy u.ś.r. powinny być wykładane z uwzględnieniem przepisów ustawy o pomocy społecznej i określonych w niej przesłanek odnoszących się do celów i zasad pomocy społecznej. Świadczenia rodzinne stanowią, obok świadczeń z pomocy społecznej, element systemu zabezpieczenia społecznego, ale w żadnym wypadku nie stanowią elementu systemu pomocy społecznej, czego zdaje się nie rozróżniać Sąd I instancji. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych "celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych (...)". Tym samym zasady określone w ustawie o pomocy społecznej, w tym też określona w art. 2 tej ustawy, na którą powołuje się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajdują żadnego zastosowania. Podkreślenia wymaga, iż warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłącznie spełnienie przesłanek pozytywnych określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego, pomoc jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m. in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych). Podkreślić należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. takiego wymogu nie ustanawia, natomiast wyraźnie określa podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to zatem wymóg pozaustawowy i jako niedopuszczalne uznać należy wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy władzy publicznej, a więc sądy i organy administracji publicznej, działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.
O obowiązkach Państwa do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony stanowią art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22). W licznych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż rodzina, której członek został dotknięty niepełnosprawnością i wymaga opieki ze strony innego członka rodziny, zmuszonego z tego powodu do rezygnacji z zatrudnienia, potrzebuje szczególnej pomocy ze strony państwa (wyroki z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 62/08, 8 lipca 2014 r., sygn. akt P 33/13 i 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17). Ustawodawca w u.ś.r. określił zasady i warunki m. in. przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (art. 17). Przepis ten określa przesłanki zarówno pozytywne i negatywne, jak i podmiotowe i przedmiotowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i żadne inne przesłanki niż określone w tym przepisie nie mogą być brane pod uwagę przez organy administracji publiczne przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji ani z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani z art. 17 u.ś.r. nie wynika, aby wymagane i konieczne było ustalanie przez organy administracji publicznej sytuacji rodziny osoby wymagającej opieki, w tym ustalanie możliwości uzyskania przez taką osobę świadczeń alimentacyjnych od osób ustawowo zobowiązanych do ich ponoszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu I instancji, że z zawartego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. odesłania Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.) wynika, że znaczenie prawne dla ocen przyjmowanych na potrzeby spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (związku przyczynowego), ma niewątpliwie kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego obciążającego inne niż wnioskodawca osoby. Nie można się również zgodzić z tym, że skoro w samej u.ś.r. powołane zagadnienie nie zostało uregulowane, to usprawiedliwione jest odwołanie się do regulacji k.r.o.
Odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o.. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak – wbrew stanowisku Sądu I instancji - jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22).
Skoro odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter i nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania, to nie można do postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stosować powołanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 129 § 2, art. 135 § 1 i 2, art. 140 § 1 k.r.o.
Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów k.r.o. wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i w oparciu o przepisy k.r.o. dokonano podziału osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i dalszym stopniu zobowiązanych do alimentacji, jak też uwzględnił pierwszeństwo alimentacyjne małżonków względem siebie.
Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Strona zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji, w którym Sąd ten uznaje, iż brak po stronie pozostałych dzieci obiektywnych przeszkód do świadczenia wsparcia osobie z niepełnosprawnością i osobie wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne np. w formie osobistych starań lub w formie finansowej, może stanowić okoliczność przesądzającą o braku podstaw do przyznania świadczenia wobec niespełnienia wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymogu istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęciem lub sprawowaniem opieki.
W tym zakresie zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r. uznać należy za zasadny.
Mimo zakwestionowania powyższego stanowiska Sądu I instancji, uznać należy, że zaskarżony w wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zarówno Sąd I instancji jak i organ odwoławczy prawidłowo bowiem oceniły, że zakres sprawowanej przez Skarżąca opieki nad matką nie uprawniał do stwierdzenia związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, o którym mowa w powołanym już wcześniej art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Zauważyć należy, iż przepisy u.ś.r. nie zawierają definicji "sprawowania opieki". W orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 i 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20 oraz z 11 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 1691/23 ). Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną – tj. musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż w sprawie ustalono, że czynności jakie Skarżąca wykonuje w ramach opieki and niepełnosprawną matką w większości nie wykraczają poza zwykłe czynności dnia codziennego. Czynności takie jak: pomoc w kąpieli, robienie zakupów, sprzątanie, przygotowywanie posiłków podanie leków, wożenie do lekarzy, pomoc w ubieraniu, mierzenie poziomu cukru i ciśnienie, układanie do sny nie stanowi czynności opiekuńczych które wymagałby by stałej obecności opiekuna przy sobie niepełnosprawnej. Czynności stricte opiekuńcze opisane w wywiadzie środowiskowym z 8 marca 2022 r. oraz na załączonym do wniosku spisie takich czynności z 16 listopada 2021r. nie mogą być uznane za na tyle angażujące, aby wykluczały możliwość podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia. Z kolei czynności związane z prowadzeniem gospodarstw domowego, takie jak sprzątanie, robienie nie zakupów, przygotowanie opału i palenie w piecu, wykonywane są rutynowo przez osoby wspólnie zamieszkujące, w ramach prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego i nie sposób uznać, aby ich wykonywanie świadczyło o sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną, nie są bowiem ściśle związane z tą osobą i nie wymagają ciągłej obecności opiekuna. Niewątpliwie niepełnosprawność i związana z nią niesamodzielność matki skarżącej powoduje, że wykonywanie również czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, wymaga więcej wysiłku niż wymagałoby w typowym przypadku, nadal jednak są to czynności które nie mieszczą się w pojęciu "stałej lub długotrwałej opieki". Z akt sprawy nie wynika, aby matka Skarżącej wymagała pomocy w poruszaniu się po mieszkaniu, załatwieniu potrzeb fizjologicznych, wymagała karmienia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, sprawowanie opieki musi uniemożliwiać – a nie tylko utrudniać – wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, w tym również w niepełnym wymiarze czasu pracy. W realiach rozpoznawanej sprawy te spośród czynności wykonywanych przez Skarżącą, które można uznać za związane bezpośrednio ze sprawowaniem opieki, nie mają jednocześnie charakteru na tyle absorbującego i wymagającego od Skarżącej ciągłej obecności bądź choćby ciągłego pozostawania w gotowości, aby całkowicie uniemożliwiały jej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenie przepisów postępowania albowiem Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował dokonaną w sprawie administracyjnej ocenę materiału dowodowego, w zakresie dotyczącym braku bezpośredniego związku między sprawowaniem przez Skarżącą opieki nad matką a brakiem zatrudnienia. W konsekwencji za niezasadne należy uznać również zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie nieprawidłowego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia. Błędne zastosowanie tego przepisu prawa materialnego może być wykazane jedynie pod warunkiem skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych sprawy.
Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.