I OSK 1831/23

I OSK 1831/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6323 Zezwolenie i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1235/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-07
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 67, art. 131 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1235/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 2 marca 2022 r. nr DPS-I.4133.3.2022.PB w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 2 marca 2022 r. nr DPS-I.4133.3.2022.PB, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, wyrokiem z 7 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1235/22, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 67 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: Ustawa) przez bezpodstawne ustalenie, że skarżący prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w J. przy ulicy [...], bez wymaganego przepisami zezwolenia wojewody.
2) art. 131 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 2 pkt 3 Ustawy przez wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej, mimo braku przesłanek ustawowych,
II. rażącą obrazę przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny, a nawet zasadniczy, wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie:
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a. i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zapadłych w sprawie: decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej DPS-1.4133.3.2022.PB z 2 marca 2022 roku i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1/2022 z 7 stycznia 2022 roku nr WPS-II.431.6.3.2021.JM, które zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem decyzji, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności wydanie decyzji mimo braku odpowiedzi na wystąpienie Wojewody Mazowieckiego do Powiatowego Państwowego Inspektora Budowlanego w Piasecznie, która zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji i pismem organu miała stanowić dowód w postępowaniu, art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, jakie fakty zostały udowodnione odpowiedziami Państwowej Straży Pożarnej i Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wskazanymi jako dowody w postępowaniu.
Powyższe naruszenia skutkują także obrazą art. 7a w zw. z art. 81a k.p.a. oraz obrazą zasad ogólnych postępowania wynikających z art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. i obrazą art. 138 § 2 i § 2a, w zw. z art. 136 § 2 k.p.a., pierwszego ze wskazanych przez niezastosowanie, a drugiego przez zastosowanie mimo braku wniosku skarżącego, co uzasadnia uchylenie decyzji ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez Ministra stanu faktycznego w sprawie.
4) art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.; dalej: "p.u.s.a."), poprzez niezbadanie przez WSA w Warszawie zgodności z prawem całego postępowania w sprawie, w tym pominięcie zbadania materialnoprawnych podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego w zakresie wykraczającym poza zarzuty i wnioski podniesione w skardze;
5) art. 91 § 3 p.p.s.a. przez niewysłuchanie wyjaśnień strony skarżącej na rozprawie i art. 90 § 1 w zw. z art. 10 p.p.s.a. przez niewyznaczenie rozprawy, co spowodowało wydanie wyroku w oparciu o niepełny materiał dowodowy;
6) art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19..., przez jego zastosowanie w sprawie mimo posiadania przez strony postępowania możliwości udziału w rozprawie na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy niniejszej na rozprawie i zarządzenie stawienia się na niej Prezesa Zarządu Skarżącej G.W. w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy (art. 91 § 3 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).
Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.
Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).
Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).
Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.
Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w punktach II.3-4 petitum skargi kasacyjnej obejmują po kilka przepisów, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie została wyrażona norma prawa wynikająca z przywoływanych przepisów, która miałaby zostać naruszona zaskarżonym wyrokiem. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Zarzuty te nie nadają się zatem do kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w punktach II.5-6 petitum skargi kasacyjnej, jak również oba zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały poparte uzasadnieniem zawierającym wywody prawnicze wyjaśniające błędność ocen Sądu I instancji i wykazujące prawidłowość stanowiska skarżącej.
Przypomnieć ponadto należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2960/17 r., CBOSA; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; LEX nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W tej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował ogólny zarzut naruszenia art. 67 ustawy o pomocy społecznej gdy tymczasem przepis ten podzielony jest na punkty, podpunkty i litery. To uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu w sposób pełny i zgodny z intencją skarżącego.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz ograniczenia wynikające z wadliwej konstrukcji ocenianej skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczym przedmiotem sporu jest zasadność oceny, że skarżąca prowadzi bez zezwolenia placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku.
Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że skarżąca prowadzi tego rodzaju placówkę bez wymaganego zezwolenia, a w konsekwencji uznał, że została spełniona ustawowa przesłanka nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za prowadzenie tego rodzaju placówki bez zezwolenia.
Skarżąca wskazuje natomiast, że obiekt w J. przy ul. [...] nie stanowi własności skarżącej. Skarżąca świadczy profesjonalne, odpłatne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania osób objętych opieką na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawartej i ukształtowanej zgodnie z zasadą swobody umów. Opieka nad mieszkańcami domu sprawowana jest przez skarżącą w miejscu zamieszkania tych osób, a nie w placówce Spółki. Nie ma zatem podstaw do przyjmowania, że skarżąca w obiekcie położonym w J. przy ul. [...] prowadzi placówkę, o której mowa w art. 67 Ustawy, a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka nałożenia kary pieniężnej na skarżącą z powodu prowadzenia przez skarżącą bez zezwolenia tego rodzaju placówki.
Kluczowe znaczenie ma w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalenie, czy organ administracji prawidłowo uznał, że skarżąca kasacyjnie jest placówką zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym (art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Stosownie do art. 68 ust. 1 ww. ustawy opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku polega na świadczeniu przez całą dobę usług:
1) opiekuńczych zapewniających:
a) udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych,
b) pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby,
c) opiekę higieniczną,
d) niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych,
e) kontakty z otoczeniem;
2) bytowych zapewniających:
a) miejsce pobytu,
b) wyżywienie,
c) utrzymanie czystości.
W myśl art. 130 ust. 2 1 ustawy o pomocy społecznej, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa:
1) nie więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości do 10.000 złotych;
2) od 11 do 20 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 20 000 zł;
3) powyżej 20 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 30 000 zł.
Wyjaśniając na gruncie ustawy o pomocy społecznej pojęcie "działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku" (art. 67 ust. 1 ustawy), co do której wymagane jest uzyskanie zezwolenia wojewody, należy wyjaśnić, że zacytowane przepisy wskazują, że jeżeli w danym budynku świadczy się osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, cały pakiet usług określonych w art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, należy uznać, że jest to placówka w rozumieniu art. 67 ust. 1 powołanej ustawy, do prowadzenia której wymagane jest zezwolenie.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 12 maja 2021 r. zespół inspektorów Wydziału Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego przeprowadził kontrolę doraźną w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pn. [...] w J.. Inspektorzy sporządzili na miejscu protokół zawierający ustalenia odnośnie do stanu faktycznego funkcjonowania placówki, w tym warunków bytowych, realizacji usług opiekuńczych oraz przestrzegania praw mieszkańców.
W protokole z kontroli stwierdzono m.in., że w dniu kontroli w placówce przebywało 25 osób z niepełnosprawnością, wymagających całodobowej opieki, w wieku od 75 do 101 lat, spośród których 5 mieszkańców było stale leżących, pomocy w spożywaniu posiłków wymagało 5 osób, samodzielnych w zakresie poruszania się, podstawowej higieny i spożywania posiłków było 5 osób, natomiast większość mieszkańców korzystała z pieluch dla dorosłych. W dniu kontroli opiekę nad mieszkańcami placówki sprawowały 2 opiekunki i pielęgniarka, która pełni również dyżur w porze nocnej. Na personel placówki składają się: 5 pielęgniarek, kucharka, osoba sprzątająca, rehabilitant oraz kierownik. Opieka lekarska nad mieszkańcami placówki w ramach podstawowej opieki zdrowotnej odbywa się na ogólnych zasadach NFZ, wizyty lekarskie odbywają się raz w tygodniu, a mieszkańcy są zapisani do przychodni w T.. Dodatkowo mieszkańcy mają możliwość korzystania z rehabilitacji 2 razy w tygodniu. Placówka zapewnia mieszkańcom posiłki, indywidualne miejsca do spania, jak również podstawowe środki higieny osobistej i środki czystości.
Powyższe ustalenia kontroli doraźnej pozwalają zdaniem organu odwoławczego na stwierdzenie, że skarżąca prowadzi działalność, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie zaś usługi opiekuńcze w rozumieniu art. 50 tej ustawy.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z protokołu z kontroli doraźnej przeprowadzonej w "[...]" w J. przy ul. [...], dokonanej w dniu 12 maja 2021 r., wynika, że kontroli dokonano przy udziale kierownika placówki – I.Z., która podpisała protokół, nie wnosząc do niego żadnych uwag. Uwag do protokołu kontroli nie zgłaszała ona również na dalszym etapie prowadzonego postępowania. Jako podmiot prowadzący placówkę określono w protokole skarżącą, wskazując, że placówka jest przeznaczona dla osób w podeszłym wieku, niepełnosprawnych. W protokole podano również m.in., że pomieszczenia placówki sprząta osoba do tego zatrudniona, a na personel składa się 6 opiekunek, 5 pielęgniarek, 1 kucharka, 1 osoba sprzątająca, 1 rehabilitant i 1 kierownik. Wśród prowadzonej dokumentacji mieszkańców placówki wymieniono umowę o świadczenie usług w placówce. Sąd I instancji uznał za nie budzące wątpliwości, że przeprowadzono kontrolę doraźną w placówce świadczącej usługi opiekuńcze, a nie w miejscu zamieszkania osób, którym udzielano świadczeń opiekuńczych. Świadczy o tym m.in., to, że kontrolujący określili nazwę kontrolowanej placówki, jej personel, udało im się również zidentyfikować kierownika tejże placówki, który nie kwestionował dokonanych ustaleń. Z protokołu kontroli nie wynika natomiast, aby kontrolowany podmiot, tj. "[...]" w J., w istocie nie istniał w dniu kontroli, a świadczenie usług opiekuńczych miało miejsce jedynie na podstawie zawieranych z mieszkańcami budynku umów prawa cywilnego. Takie okoliczności nie były również powoływane w trakcie tej kontroli zarówno przez kierownika, jak i pracowników placówki.
Sąd I instancji uznał za niewiarygodne w świetle dokonanych przez organy ustaleń wywody skarżącej dotyczące zawierania umów najmu z poszczególnymi mieszkańcami, a następnie świadczenia im usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Zdaniem Sądu I instancji wywody te zmierzają do obejścia przepisów regulujących prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Sąd stwierdził, że opieka w tego rodzaju placówce polega na świadczeniu usług dwojakiego rodzaju, tj. zarówno opiekuńczych, jak i bytowych. Sztuczne rozdzielanie tych funkcji, poprzez twierdzenie, że usługi bytowe są świadczone przez inny podmiot niż usługi opiekuńcze, a więc że nie mamy do czynienia z placówką w rozumieniu art. 67 ustawy, zmierza w istocie do osłabienia funkcji gwarancyjnej omawianych przepisów ustawy o pomocy społecznej, służących zapewnieniu przede wszystkim bezpieczeństwa i zdrowia mieszkańców takiej placówki oraz właściwego poziomu świadczonych usług.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie wskazano na konkretne dowody świadczące o tym, że wykonywanie usług w zakresie zapewnienia całodobowego pobytu, żywienia, opieki i pielęgnacji mieszkańców, jak i nadzór nad ich wykonywaniem w "[...]" w J. przy ul. [...], jest sprawowane przez skarżącą. Przy czym wyjaśniono, dlaczego tym dowodom dano wiarę, a twierdzeniom skarżącej odmówiono wiarygodności.
Oceny charakteru działalności prowadzonej w ww. placówce w J. należało dokonać w świetle art. 68 ustawy o pomocy społecznej, co prawidłowo zostało wykonane przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela oceny dokonane w tym zakresie, a także ocenę legalności zaskarżonej decyzji, którą poczynił Sąd I instancji.
Nadto o braku prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie może świadczyć formalne rozdzielenie świadczenia usług opiekuńczych oraz usług bytowych. W rzeczywistości oba te rodzaje usług były świadczone w sposób łączny oraz całodobowo – tak jak ma to miejsce w placówce w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Do prowadzenia tego rodzaju placówki wymagane jest zaś zezwolenie.
Konkludując, ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego nie pozostawiają wątpliwości, że działalność skarżącej w "[...]" w J. przy ul. [...] ewidentnie miała charakter działalności opiekuńczej, zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
W sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na prowadzenie ww. placówki - zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Stąd organ zobowiązany był do zastosowania sankcji, o której mowa w art. 130 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej i nałożyć na skarżącą karę pieniężną. Stwierdzić zatem należy, że i ten przepis nie został w niniejszej sprawie naruszony ani przez organy orzekające ani przez Sąd I instancji. Podkreślić w tym miejscu należy, że jedyną przesłanką nałożenia kary na podstawie tego przepisu jest stwierdzenie, że ukarany podmiot bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Nie ma znaczenia, że nie zostały stwierdzone inne uchybienia w działalności placówki.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.