I OSK 183/26

I OSK 183/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1427/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2025-11-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184 w zw art. 182a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1427/25 w sprawie ze sprzeciwu A. D. i K. P. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 września 2025 r. nr N-I.7581.2.46.2023 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1427/25 w ten sposób, że w miejsce błędnej daty decyzji Wojewody Podkarpackiego: "1 września 2025 r." wpisuje poprawnie: "19 września 2025 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1427/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "Sąd I instancji"), na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił sprzeciw A. D. i K. P. od decyzji Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z 19 września 2025 r. nr N-I.7581.2.46.2023 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. D. (dalej: "Skarżący kasacyjnie").
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów procedury mające wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie:
1. art. 174 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 151a p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to zarzuty konkretyzuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji pomija fakt, że wnioskodawcy mieli jednego pełnomocnika, a skoro tak, to jego działanie z zasady, wobec braku przeciwnego oświadczenia odnosiło się do obu wnioskodawców, tj. A. D. i K. P. Działanie jednego pełnomocnika zawsze odnosi się i ma skutek do wszystkich mocodawców, a fakt wymienienia ich bądź nie - w piśmie pełnomocnika pozostaje zawsze bez wpływu na fakt, że działanie pełnomocnika dotyczy wszystkich mocodawców;
2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy zastosowanie w niniejszej sprawie mieć powinien, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania;
3. art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a") poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewoda widząc konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego czy wprost weryfikacji stron postępowania powinien uchylić zaskarżoną decyzją, a nie poprzez zaniechanie orzekać wbrew woli odwołujących się działających przez pełnomocnika i wbrew zasadzie z art. 8 i art. 10 k.p.a.;
4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie, decyzje organów dotknięte są wadą nieważności, co wobec zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligowało Sąd I instancji do stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie do ich uchylenia i w tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu - powinien być uchylony;
5. art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu przy równoczesnym zaakcentowaniu, że Wojewoda miał "kompetencje kasacyjne" i przejściu do porządku nad tym, że z tych kompetencji nie skorzystał, choć wprost wymagały tego okoliczności sprawy;
6. art. 7, 40 § 3, 77 i 80 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia bez rozpoznania istoty sprawy oraz w warunkach jego nieważności, z uwagi na błędne ustalenie kręgu stron w postępowaniu odwoławczym pomijając K.P. mimo, że w sprawie jej pełnomocnik złożył odwołanie.
Wobec powyższego Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. merytoryczne rozpoznanie skargi. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie natomiast z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Uwzględniając przywołane regulacje, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odniesieniu do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzuty kasacyjne sformułowane w sposób chaotyczny, a przez to mało czytelny, co wynika z faktu, że pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie nawet nie wyodrębnił formalnie dwóch rodzajów podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 174 p.p.s.a.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są skuteczne.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). W tym miejscu zaznaczyć należy, że wspomniany artykuł dzieli się na cztery jednostki redakcyjne (paragrafy), a Skarżący kasacyjnie nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Abstrahując od powyższego wskazać należy, że zastosowany przez Sąd I instancji art. 151a § 2 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby uwzględnienie wniesionego sprzeciwu. Przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie dostrzegł Sąd I instancji. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14 - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Podkreślić należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a § 1 lub § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2473/22, źródło CBOSA). Zaskarżony wyrok może bowiem podlegać ocenie jedynie przez pryzmat tego przepisu.
To samo tyczy się zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Norma z ww. artykułu jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma te nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.
Także zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został wadliwie skonstruowany (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowany w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Podobne uwagi należy odnieść do art. 8 k.p.a., art. 134 p.p.s.a. czy art. 133 p.p.s.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a.
Z kolei podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej nie został zbudowany zgodnie z wymogami sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.). Art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku zaskarżania nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt. I OSK 414/21, źródło CBOSA).
Niemniej jednak wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, LEX 745778). W świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego - spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Dla lepszego zrozumienia dalszych wywodów przypomnieć należy jedynie istotę sprawy.
Wnioskiem z 14 maja 2020 r. S. D. A. D. i K. P. zwrócili się do Prezydenta Miasta R. o zwrot nieruchomości stanowiącej część działki nr [...], oznaczonej w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...] w R.
Decyzją z 20 lipca 2021 r. nr GN.6821.11.2020.DK Starosta S. dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w R.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 9 września 2021 r. nr N-l.7581.2.52.2021 Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty.
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1607/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił opisaną wyżej decyzję Wojewody oraz decyzję organu I instancji.
Uwzględniając skargę kasacyjną Gminy Miasta R., wyrokiem z 22 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 889/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1607/21 oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 9 września 2012 r. nr N-l.7581.2.52.2021.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja Wojewody i poprzedzającą ją i decyzję Starosty zostały wydane w obowiązującym stanie prawnym, wedle którego przepis art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n." miał następujące brzmienie: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.". Brzmienie to zostało nadane art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz. U. 2019, poz. 801) zmieniającej m.in. ustawę z dniem 14 maja 2019 r., a zmiana była spowodowana m. in. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. SK 26/14, w którym Trybunał orzekł, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." (OTK-A 2015/7/101).
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w świetle powyższego, z roszczeniem o zwrot może wystąpić każdy z byłych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości lub ich spadkobierców, w zakresie wynikającym ze swojego udziału. W takim wypadku organ zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.) i gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań (art. 136 ust. 3b u.g.n.). To, że prowadzi się w takiej sytuacji jedno postępowanie wobec wszystkich zgłoszonych żądań, nie oznacza, że roszczenie o zwrot nie jest podzielne. Wynika to wprost z art. 136 ust. 5 u.g.n., który stanowi, że roszczenie niezgłoszone przez uprawnionego w odpowiednim czasie co do tego udziału wygasa. Ta materialnoprawna relacja pomiędzy uprawnionymi do żądania zwrotu, obecnie zasadniczo odmienna od poprzedniej (sprzed wyroku TK z 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14 i w jego konsekwencji zmiany ustawy dokonanej w maju 2019 r.), przekłada się też na uprawnienia procesowe stron postępowania zwrotowego. Jeśli obecnie roszczenie o zwrot jest w pełni samodzielne i podzielne, to konsekwentnie przyjąć należy, że interes prawny (art. 28 k.p.a.) w zaskarżeniu decyzji orzekającej o zwrocie lub odmowie zwrotu, każda ze stron biorących udział w postępowaniu ma tylko co do własnego udziału w roszczeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zależności tej nie zauważył Wojewoda i jako organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od całości decyzji organu I instancji, mimo że odwołanie złożył jedynie A. D., którego interes prawny ograniczał się na dzień złożenia wniosku o zwrot do udziału 1/3 w wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznał sprawę nie w granicach interesu prawnego strony, która wniosła odwołanie, ale także w granicach odrębnego interesu prawnego innych stron, które odwołania nie wniosły, ale z mocy art. 136 ust. 3b u.g.n. były uczestnikami tego samego postępowania przed organem I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie jeden z wnioskodawców – S. D. zmarł 23 kwietnia 2021 r., a zatem nie żył w dniu wydania decyzji odwoławczej, jak i decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji wynik postępowania, niezależnie od treści decyzji, jest zawsze wadliwy pod względem podmiotowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie miał więc podstaw do badania decyzji pod względem prawidłowości merytorycznej, ponieważ taka kontrola powinna się odbyć z udziałem legitymowanych stron postępowania, a krąg stron postępowania nie został ustalony.
Ponownie rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z 19 września 2025 r. nr N-I.7581.2.46.2023, będąc związany ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z 20 lipca 2021 r. w części dotyczącej udziału A. D. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw na powyższą decyzję złożył A. D. i K. P., który wyrokiem Sądu I instancji z dnia 25 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1427/25 został oddalony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tak przedstawiającym się stanie faktycznym i prawnym sprawy, słusznie Sąd I instancji podał, że w sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
Prawidłowa zatem jest konstatacja Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku, że stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 889/22 wiązało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Sąd ten będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku nie mógł, nawet potencjalnie, dokonać odmiennej oceny podniesionej kwestii, bowiem przepisy prawa normujące sporne zagadnienie nie uległy zmianie. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd I instancji doszedł do prawidłowego wniosku, że zarzuty sprzeciwu związane z niezasadnym rozpatrzeniem odwołania wyłącznie w odniesieniu do udziału A. D. nie mogły przynieść zamierzonego rezultatu.
W związku z powyższym za całkowicie sprzeczne z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy twierdzenie Skarżącego kasacyjnie, że odwołanie od decyzji Starosty z 20 lipca 2021 r. wniosła również K. P. W ww. wyroku NSA przesądził bowiem, że "Odwołanie od tej decyzji złożył jedynie A. D. we własnym imieniu (reprezentowany przez pełnomocnika), nie powołując się na jakiekolwiek upoważnienia do działania w imieniu pozostałych spadkobierców J. N.". Z tego też względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego kasacyjnie, że zaskarżona decyzja Wojewody jest wadliwa, gdyż nie obejmuje swoim rozstrzygnięciem całej decyzji organu I instancji i pomija K. P.
Nie można się zgodzić również z twierdzeniami Skarżącego kasacyjnie o niewykonalności zaskarżonej decyzji. W decyzji Wojewody jasno określono bowiem, że sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej udziału A. D. Dodać też w tym miejscu należy, ze Wojewoda zgodnie z zaleceniami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 889/22 ustalił, że spadek po S. D. (zmarłym przed wydaniem decyzji organu I instancji), jednym z trzech wnioskodawców o zwrot nieruchomości - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. XI Wydziału Cywilnego z 5 listopada 2021 r., sygn. akt XI Ns 997/21 nabyli: A. D. (1/2 części) oraz K. P. (1/2 części). W związku z powyższym również udział A. D. uległ zmianie. Dodać w tym kontekście należy, że nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie może być bowiem uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym skierowanie decyzji do osoby zmarłej, jeżeli jednocześnie w postępowaniu brał udział jej spadkobierca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4394/18, źródło CBOSA). W rozpoznawanej sprawie postępowanie zwrotowe toczyło się również z udziałem spadkobierców S. D. i to do nich także została skierowana decyzja organu I instancji. W tych okolicznościach prawidłowo Wojewoda, będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 889/22 uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja wydana w wyniku postępowania prowadzonego wobec następców prawnych obarczona jest wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności, a z oceną tą słusznie zgodził się następnie Sąd I instancji.
W związku z powyższym za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).
Przechodząc dalej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić również należy zapatrywania Sądu I instancji, że niezależnie od powyższego za prawidłowe uznać należało stanowisko Wojewody związane z koniecznością dokonania ustaleń stanu faktycznego sprawy. W realiach sprawy konieczne jest precyzyjne ustalenie jaka część inwestycji została zrealizowana i w konwekcji czy cel publiczny został zrealizowany na wnioskowanej nieruchomości. Ponadto słusznie wskazał Wojewoda, że konieczne jest ustalenie, czy fragment działki zabudowany drogą wraz z częścią chodnika i parkingu stanowi drogę publiczną, co może wykluczać prawną możliwość zwrotu nieruchomości.
Podzielając zatem stanowisko Wojewody oraz Sądu I instancji stwierdzić należy, że wskazane wyżej uchybienia stanowiły naruszenie przepisów postępowania. Jednocześnie oznacza to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Prawidłowe zatem jest również stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie był władny do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż po pierwsze – postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej oceny stanowiska odnośnie zrealizowania lub nie celu publicznego i w konsekwencji prawnej możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja powyższego dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e p.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia. Zaskarżona sprzeciwem decyzja została zatem wydana w pełni legalnie i zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.
Z tych względów za niezasadne również uznać należało naruszenie przez Sąd I instancji art. 136 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. (pkt 3 i 5 petitum skargi kasacyjnej)
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sprostowania komparycji zaskarżonego wyroku dokonano na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.
Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.