I OSK 1828/24

I OSK 1828/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 501/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 17a ust. 3
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Dnia 16 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 501/23 w sprawie ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 czerwca 2024 r. oddalił skargę Gminy W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Gmina W. skargą z 22 listopada 2023 r. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości wskazując, że pismem z 18 września 2017 r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie komunalizacji działki nr [...] oraz działki [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb K., [...] w trybie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 17a ust. 3 i art. 18 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t. jedn. Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze. zm., dalej jako ustawa komunalizacyjna). W dniu 13 sierpnia 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie Gminy.
W ocenie strony skarżącej, w okolicznościach sprawy doszło do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego wobec treści pisma Wojewody z 8 maja 2019 r., wskazującego na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie komunalizacji nieruchomości, tj. dokumentów dotyczących przekazania nieruchomości przed 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wojewody, wystąpienie Gminy z 18 września 2017 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 u.p.w.u.s. Pismo to stanowiło informację o istnieniu przesłanek do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania we wskazanym trybie. Przekazane przez Gminę dokumenty, dotyczą co prawda spornej nieruchomości, jednakże w oparciu o ten materiał dowodowy nie można stwierdzić, że organ dysponował wystarczającą wiedzą do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego. Dokumentacja ta w żaden sposób nie odnosi się do decydującej kwestii czy PKP dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.) wskazując, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte, w związku z czym nie można stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności. Sąd I instancji wskazał przy tym, że za wszczęcie postępowania nie można uznać pisma z 8 maja 2019 r., którego celem było zebranie informacji czy w stosunku do 274 nieruchomości, w tym także spornych, istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Gmina zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 462) w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, poprzez ich pominięcie w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie występował ustawowy obowiązek wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym, ale mimo to uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., podczas gdy:
- art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej wskazywał na ustawowy bezwzględny obowiązek wojewodów do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości,
- art. 14 o zmianie ustawy o transporcie kolejowym wskazywał, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, prowadzone na podstawie art. 17 a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej prowadzi się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych.
W tej sytuacji prawnej do dnia 16 kwietnia 2020 r. wojewoda zobowiązany był ustawowo do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę W. własności nieruchomości położonej w W. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obręb K., [...], jako: działki nr [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] (dalej: "nieruchomość") oraz do prowadzenia w/w postępowania do czasu jego zakończenia.
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz w zw. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie występowała jawna bezczynność Wojewody i niczym nieusprawiedliwiona opieszałość w podejmowaniu przez organ czynności w postępowaniu komunalizacyjnym połączone z opieszałym, niesprawnym i nieefektywnym działaniem organu, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym terminie;
2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy stanowisko organu o "braku wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu" naruszało zarówno art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż Wojewoda pominął fakt istnienia w aktach sprawy pisma tego organu z 8 maja 2019 r. skierowanego do stron postępowania, tj. zarówno do PKP S.A., jak i do Gminy W., z którego wynikało, że organ wszczął postępowanie administracyjne z udziałem stron, oczekując od PKP S.A. przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do tego pisma, w tym spornej nieruchomości;
3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 8 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy działanie organu naruszało art. 8 k.p.a., gdyż organy administracji publicznej zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowań i kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania, a Sąd pominął, że organ administracji co prawda nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu, lecz wszczął de facto to postępowanie, ustalając krąg stron postępowania, przedmiot tego postępowania oraz kierując do PKP S.A. precyzyjne pytanie co do skompletowania materiału dowodowego, który służy bezpośrednio rozstrzygnięciu w kwestii komunalizacji, które to czynności są klasycznymi czynnościami merytorycznymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej, a uchybienie organu w postaci braku postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu nie może wpływać na pogorszenie sytuacji strony w postępowaniu administracyjnym;
4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy działanie organu naruszyło art. 6 kpa, ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa, a Sąd nieprawidłowo przyjął za stanowiskiem organu, że występuje w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucja prawna w postaci kierowania przez organy administracji publicznej do stron postępowania "ogólnej informacji", która to korespondencja nie pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym i w konsekwencji nie wywołuje żadnych skutków prawnych, przy czym Sąd nie sprecyzował podstawy prawnej "ogólnej informacji" i nie wskazał czy odpowiedź na takie pismo jest wiążąca dla uczestników postępowania oraz dla organu administracji i sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy przepisy postępowania nie przewidują gromadzenia przez organy administracji publicznej materiału dowodowego w sposób inny niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art.174 P.p.s.a. Istota zarzutów, zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych, sprowadza się jednak do oceny, czy Wojewoda Dolnośląski wszczął z urzędu postępowanie komunalizacyjne i czy można uznać, aby pismo wystosowane przez Wojewodę z 8 maja 2019 r. było pierwszą czynnością podjętą w sprawie. Dopiero bowiem stwierdzenie, że doszło do wszczęcia postępowania w sprawie komunalizacji mienia pozwoliłoby zakwalifikować ustalony stan faktyczny jako bezczynność lub przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego.
Zgodnie z art. 17a ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin - z mocy prawa - na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania tych spisów, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). Obowiązujący zaś do dnia 17 kwietnia 2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio.
Z treści w/w unormowań wynika zatem, że norma prawna art. 17a ustawy komunalizacyjnej obejmuje swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 maja 1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, stały się – z mocy prawa - własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania, prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się zaś poprzednio w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege, a złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym. Jeśli zaś gmina nie dopełniła swoich obowiązków, związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do dnia 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że były nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą.
Z powyższego więc wynika, że przepisy ustawy komunalizacyjnej wprawdzie zawierały (i zawierają nadal) podstawę prawną dla działania organu wojewódzkiego z urzędu, ale nie nakładają na niego obowiązku wszczęcia takiego postępowania co do każdej nieruchomości, którą gmina jest zainteresowana, a tylko wtedy, gdy do komunalizacji danego mienia istotnie doszło. Przepisy te nie przewidują również terminu, w którym takie postępowanie powinno być bezwzględnie wszczęte. Tego rodzaju wymogi nie wynikają również z treści przepisu art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym. W/w przepis przewiduje bowiem jedynie, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 3 prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.
O tym więc, czy w stosunku do danej nieruchomości powinno być z urzędu wszczęte postępowanie komunalizacyjne (tj. czy informacje, którymi dysponował organ wojewódzki uzasadniały wszczęcie takiego postępowania) oraz o dacie jego wszczęcia decyduje wojewoda. Zdaniem składu orzekającego, organ wojewódzki nie miał obowiązku automatycznego wszczynania (i to w określonym terminie) postępowania komunalizacyjnego, tylko z tego powodu, że Gmina Miasta W. takim postępowaniem była zainteresowana.
Z tego powodu, zarzuty kasacyjne oparte na art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym i art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej nie były zasadne.
Odnosząc się natomiast do zarzutów procesowych wskazać trzeba, że ich podstawą było prezentowane przez skarżącą stanowisko, że wspomniane wyżej pismo Wojewody Dolnośląskiego z 8 maja 2019 r. wysłane do PKP wszczęło postępowanie komunalizacyjne dotyczące nieruchomości położonej w W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki o numerach: [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] Kodeks postepowania administracyjnego nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. W postanowieniu NSA w Warszawie z 4 marca 1981 r. sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15, stwierdzono, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę"; w orzeczeniu NSA o sygn. akt SA 152/81, GP 1982/1, przyjęto, że "Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami nie skutkuje wszczęcia postępowania" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 61). Zauważyć także należy, że "W nauce nie ma sporu co do tego, że wszczęcie postępowania nie wymaga szczególnej formy i stanowi czynność materialno-techniczną (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 380–382). Wyjątki stanowią uregulowany w przepisie art. 31 § 2 przypadek wszczęcia postępowania z urzędu, ale na żądanie organizacji społecznej oraz wszczęcie postępowania w trybach nadzwyczajnych. (...) Zawiadomienie o wszczęciu postępowania przybiera formę pisemną i powinno zostać skierowane do strony niezależnie od tego, czy wszczęcie następuje z urzędu, czy na wniosek" (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 61).
Z akt sprawy wynika, że pismo z 8 maja 2019 r. zostało zaadresowane do T. S. - Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP SA w W. i zawierało informację, że (cyt.): "w okresie od czerwca 2017 r. do dnia sporządzania niniejszego pisma wpłynęły do urzędu wojewódzkiego liczne wystąpienia Gminy W. sygnalizujące istnienie podstaw do wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych (...)". W piśmie tym Wojewoda omówił znaczenie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 4/17, zwracając uwagę, że w związku z jej treścią jest zobligowany obecnie do dokonywania oceny przesłanego mu materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego, a dotyczącego kilkuset (wskazanych w wykazie dołączonym do pisma) nieruchomości. Z tego zaś powodu, że jednostki PKP w części tych spraw, w których organ podjął już czynności wyjaśniające, informując o przedsięwziętych działaniach mających na celu odnalezienie stosownych dokumentów świadczących o prawach PKP do tych nieruchomości, jednocześnie wnioskowały o przedłużenie terminów rozpatrzenia spraw, Wojewoda, niniejszym pismem, zwracał się do jego adresata o pilne wszczęcie kompleksowej kwerendy w celu pozyskania dokumentów dotyczących nieruchomości objętych załączonym do pisma wykazem nieruchomości.
Jak wspomniano wyżej, pismo to zostało wysłane do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP SA w W., a do wiadomości otrzymały je ponadto: Gmina W. i PKP SA (Centrala).
W ocenie składu orzekającego, zgodzić się więc trzeba z Sądem Wojewódzkim, że omawiane pismo nie mogło być uznane za pierwszą czynność podjętą wobec stron w sprawie o wydanie decyzji komunalizacyjnej w stosunku do konkretnej nieruchomości położonej w W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako ww. działki. Jego treść odnosiła się do kilkuset różnych nieruchomości i miała na celu jedynie wcześniejsze uprzedzenie adresata pisma o zaistniałym stanie rzeczy, aby w razie wszczęcia konkretnego postępowania komunalizacyjnego, mogło ono toczyć się sprawniej niż postępowania dotąd prowadzone. Wskazuje to, że pismo z 8 maja 2019 r. miało charakter ogólny i informacyjny, a co za tym idzie nie stanowiło pierwszej czynności dokonanej w konkretnej sprawie administracyjnej. Z tego też powodu nie można było przyznać racji skarżącej kasacyjnie Gminie, że wystosowując owo pismo organ wojewódzki w ten sposób ustalił krąg stron postępowania i jego przedmiot. Należy przy tym zauważyć, że pismo z 8 maja 2019 r. nie zostało skierowane do stron ewentualnego, przyszłego postępowania związanego z komunalizacją ww. działek, gdyż zostało wysłane tylko do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP S.A. w W., zaś Gmina W. i PKP SA (Centrala) otrzymały jego kopie jedynie "do wiadomości".
Wobec tego przedstawione na wstępie zarzuty procesowe również nie były usprawiedliwione. Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok, nie pominął bowiem faktu istnienia omawianego pisma z 8 maja 2019 r. (zarzuty dot. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a.), a organ wojewódzki nie wszczął w tym przypadku - z urzędu - postępowania komunalizacyjnego (zarzuty oparte na art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 8 K.p.a.).
Skoro nie zostało w ogóle dotąd wszczęte postępowanie administracyjne, to brak było jakiejkolwiek podstawy dla żądania wskazania w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu prawnego, który umożliwiał prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego korespondencji z PKP S.A. w W. Korespondencja ta nie była bowiem prowadzona na podstawie przepisów procedury administracyjnej, a jej podstawę stanowiły przepisy regulacji ustrojowych, regulujących działanie organu wojewódzkiego, a także wynikało to z samej jego istoty. Nie budzi bowiem chyba żadnych wątpliwości, że organy państwa mają prawo komunikować się zarówno innymi organami, jak również z wszystkimi innymi uczestnikami życia społeczno–gospodarczego, jeśli wystąpi tego rodzaju potrzeba. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że nauka prawa administracyjnego posługuje się kategorią działań faktycznych administracji publicznej zakładającej, że te działania są dopuszczalną i niewadliwą prawnie kategorią działań administracji publicznej, uzupełniającą działania prawne tej administracji. Są one podejmowane w występujących w administracji publicznej procesach stosowania prawa. Tak jak wszystkie działania administracji publicznej, również działania faktyczne są podejmowane zawsze na podstawie prawa i zawsze w granicach obowiązujących przepisów prawa. Działania faktyczne podejmowane są dla ustalania sytuacji faktycznych rozumianych jako stany obiektywnej rzeczywistości, które muszą zaistnieć (wystąpić), aby organ administracyjny mógł podjąć określone działania prawne (A. Błaś, [w:] J. Boć, Prawo administracyjne, 9 wyd., Kolonia Ltd 2003, s. 342 i 345).
Dlatego też także zarzuty dot. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 6 K.p.a. nie były skuteczne.
Tym samym nieusprawiedliwione okazało się ostatecznie zarzucanie przez skarżącą Sądowi Wojewódzkiemu, że w sposób istotny naruszył art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz w związku z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ oddalił skargę Gminy W. w sytuacji, kiedy w sprawie występowała rzekomo jawna bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie komunalizacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości.
Analogicznie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyrokach z: 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt: I OSK 3039/23, I OSK 3040/23 i I OSK 3041/23 oraz z 30 kwietnia 2023 r. sygn. akt:. I OSK 3134/23, I OSK 3135/23 i I OSK 3137/23 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.