II SA/Gl 680/22

II SA/Gl 680/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OZ 487/22 - Postanowienie NSA z 2022-10-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 131 i nast.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. W., A. W., S. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 lutego 2022 r. nr NWXIV.7581.2.39.2021 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję z dnia 7 października 2021 r. Prezydenta Miasta S. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w przedmiocie ustalenia i wypłaty na rzecz S.W., A. W., A. W. i M. W. odszkodowania w wysokości 3 140,00 zł dla każdej z ww. osób za nieruchomość położoną w S., zajętą pod gminną drogę publiczną — ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0059 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy S.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 6 sierpnia 2013 r. nr NW/11V77234/316/11, Wojewoda Śląski stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] pow. 0,0059 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...], w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. — Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.).. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. prawo własności tej nieruchomości przysługiwało S. W., M. W., A. W. oraz T.W., każdemu po 1/4 części.
Decyzją nr [...] z 7 października 2021 r. znak: [...], [...] Prezydent Miasta S. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz S. W., A. W., A. W. i M. W. odszkodowania w wysokości 3 140,00 zł dla każdej z ww. osób za przedmiotową nieruchomość, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy S. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił przyczyny, które stały się podstawą ustalenia odszkodowania. Wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 12 560 zł, tj.212,87 zł/m2..
W odwołaniu od powyższej decyzji A W., M. W. oraz S. W., reprezentowana przez pełnomocnika A. W. podnieśli, że nie zgadzają się z wysokością ustalonego odszkodowania, albowiem "ceny nieruchomości na terenie [...] S. jak i okolicach centrum S. są nieporównywalnie wyższe". Ponadto odwołujący podali, iż za nieruchomość zajętą pod drogę chcieliby otrzymać nieruchomość zamienną o pow. 59 m2 wydzieloną z działki nr [...], której współwłaścicielem jest Gmina S. w wysokości 132/168 części.
Decyzja w zakresie ustalenia odszkodowania na rzecz A. W., wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna.
W toku postępowania odwoławczego, pismem z 20 grudnia 2021 r. Wojewoda Śląski wezwał Gminę S. o ustosunkowanie się do treści odwołania z 7 listopada 2021 r., w szczególności do zajęcia stanowiska w zakresie złożonego przez odwołujących wniosku o przyznanie im w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, a to udziałów w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy S. w wysokości 132/ 168 części. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 30 grudnia 2021 r. Gmina S. poinformowała, że "nie jest możliwe przyznanie działki zamiennej w zamian za przysługujące stronom odszkodowanie, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji". Ponadto podano, że "po zakończeniu postępowania o zwrot udziałów w nieruchomości ozn. nr [...]o pow. 373 nr, obręb [...] S. Pan A. W. oraz pozostali współwłaściciele będą mogli wystąpić z wnioskiem o sprzedaż na ich rzecz udziałów należących do Gminy S.".
Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.-dalej "k.p.a.") oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899- dalej "u.g.n.") w związku z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 z późn. zm. – dalej "ustawa z 13 października 1998 r."), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie, organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Gminę S. prawa własności ww. nieruchomości stanowi operat szacunkowy z 13 lipca 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. L., podkreślając że wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] ustalono według stanu na 29 października 1998 r. (tj. datę wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r,) przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Wyjaśnił, że przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004). Przepisy nie regulują katalogu cech, jakie należy wziąć pod uwagę przy wycenie, Zadanie to spoczywa na rzeczoznawcy majątkowym, który dokonuje porównania nieruchomości podobnych, z punktu widzenia badanego rynku właściwego dla wycenianej nieruchomości. Organ odwoławczy szczegółowo omówił przedmiotowy operat, zwracając uwagę na ustalenia rzeczoznawcy majątkowego co do tego, że rzeczoznawca majątkowy ustalił zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwalą Miejskiej Rady Narodowej w S. nr [...] z [...] r., ze zmianami elementów miejscowego planu ogólnego wraz z modyfikacją tekstowego zapisu, przyjętymi uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...]r., iż opisana na wstępie nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem B10MW — "teren przekształceń istniejącego użytkowania na cele zabudowy mieszkaniowo usługowej: realizacja w ramach przebudowy istniejącej złej technicznie zabudowy mieszkaniowej w okresie docelowym; po odnowie środowiska przyrodniczego w okresie perspektywy obowiązuje zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów oraz wznoszenia nowych". Stwierdził, że z informacji zamieszczonych w treści operatu szacunkowego wynika, że ponieważ na lokalnym rynku nieruchomości określonym jako tereny śródmiejskie miasta S., nie odnotowano podobnych transakcji o przeznaczeniu lub na cel nabycia pod komunikację, natomiast transakcje odnotowane na obszarze sąsiednich miast (J., B., C.) nie spełniały warunku podobieństwa do wycenianej nieruchomości pod względem lokalizacji w obszarze śródmiejskim, biegły dokonał wyceny według cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i mieszkaniowo-usługową w okresie od sierpnia 2019 r. do grudnia 2020 r. Wyselekcjonował 6 transakcji dokonanych w tym czasie na badanym rynku, z których 3 transakcje posłużyły do bezpośrednich porównań. Następnie, biegły określił cechy cenotwórcze (tj. lokalizacja i otoczenie nieruchomości, konfiguracja działki, warunki dojazdu, wielkość nieruchomości, utrudnienia w zagospodarowaniu, dostępne media) oraz ich wagi. Biegły uwzględniając ceny transakcyjne, liczbę cech różnicujących i ich wpływ na cenę oraz stopień podobieństwa przedmiotu wyceny do nieruchomości porównawczych, wartość 1 m2 określił średnią skorygowanych cen w wysokości 212,87 zł, a wartość nieruchomości na kwotę 12.560, 00 zł.
Wojewoda Śląski, dokonując oceny operatu szacunkowego wyjaśnił, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny decyduje rzeczoznawca majątkowy i to biegły szacując nieruchomość wybiera właściwe podejście oraz metodę i technikę szacowania nieruchomości. Opinia rzeczoznawcy majątkowego ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlega ocenie organu administracji jak każdy dowód w sprawie. Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego, Wojewoda Śląski stwierdził, że dopuszczenie go przez organ I instancji jako dowodu w niniejszej sprawie uznać należało za właściwe, albowiem spełnia on wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. i przepisach u.g.n. oraz opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w złożonym odwołaniu wskazał, iż nie są one uzasadnione i jako takie nie zasługują na uwzględnienie
Przede wszystkim nie zgodziła się ze stanowiskiem, iż wartość nieruchomości wycenionej w operacie z 13 lipca 2021 r. została zaniżona. Art. 134 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości, a ustawodawca wprost wskazał, że podstawą oceny wartości rynkowej są wyłącznie transakcje sprzedaży. W ocenie Wojewody Śląskiego operat szacunkowy z 13 lipca 2021 r. będący podstawą ustalenia odszkodowania w badanej sprawie, spełnia wymogi formalne określone w przepisach prawa oraz opiera się na prawidłowych danych wyjściowych dotyczących szacowanej nieruchomości, natomiast subiektywne przekonanie skarżących, że wykazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zaniżona, nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu. Odnosząc się do żądania skarżących o przyznanie im w ramach odszkodowania udziałów w prawie własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...], Wojewoda Śląski wyjaśnił, że nadanie nieruchomości zamiennej nie jest obligatoryjne, lecz fakultatywne. W zakresie możliwości żądania przyznania nieruchomości zamiennej lub udziałów w takiej nieruchomości, w ramach odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., wnioskodawcom nie przysługuje roszczenie, którego skutecznie mogliby dochodzić w toku postępowania odszkodowawczego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu niepoinformowania S. W. o treści decyzji Prezydenta Miasta S. z 7 października 2021 r., organ I instancji wyjaśnił, że decyzję doręczono pełnomocnikowi wskazanej strony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucili ww. decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, które spowodowało, iż organ zarówno I jak i II instancji nie ustaliły prawdziwego stanu faktycznego sprawy, poprzez dokonanie ustaleń na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego nieruchomości; przepisów prawa materialnego, a to art. 4 pkt 1 6 u.g.n. poprzez przyjęcie przez rzeczoznawcę do obliczenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie posiadają waloru nieruchomości podobnych w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot wycen, ze względu na przeznaczenie, sposób korzystania, cel nabycia oraz inne cechy wpływające na jej wartość; art. 154 ust 1 u.g.n. w związku z art. 36 ust. 2 oraz art. 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 555 - dalej "rozporządzenie"), poprzez przyjęcie przez organy za prawidłowe ograniczenie się przez rzeczoznawcę objęcia analizą rynku nieruchomości drogowych wyłącznie rynek lokalny, w sytuacji gdy prawidłowym działaniem powinno być zbadanie przez rzeczoznawcę również danych z rynku regionalnego; art. 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i mieszkaniowo-usługową podczas gdy, nie zbadana przez rzeczoznawcę została możliwość określenia wartości przejętych nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; art. 131 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie przez organ I jak i II instancji, że nie jest możliwe, ramach odszkodowania przyznanie nieruchomości zamiennej, o którą zabiegały strony postępowania. Wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Organ, zdaniem skarżących, bezkrytycznie przyjął za prawidłowy operat szacunkowy, na podstawie którego wydano decyzję dotyczącą ustalenia wysokości odszkodowania został sporządzony w sposób wadliwy. Organ nie zbadał dostatecznie dowodów w sprawie, ograniczył się jedynie do zaakceptowania operatu szacunkowego bez jego dokładnej analizy zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również nie zbadał go pod kątem tego, czy jest on logiczny i zupełny. Skarżący wskazali, że w całym toku postępowania wnioskowali o przyznanie w ramach odszkodowania działki zamiennej tj. udziałów w prawie własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej działką nr [...] która to działka niegdyś należała m.in. do rodziny W.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 523 ze zm. -dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalność decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Kwestią sporną jest wiarygodność operatu szacunkowego w oparciu, o który ustalono przysługującą skarżącym wysokość odszkodowania.
Bezspornym w sprawie jest, że ostateczną decyzją z 6 sierpnia 2013 r. Wojewoda Śląski stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] pow. 0,0059 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę publiczną- ul. [...].
W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. — Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z ww. przepisami odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela nieruchomości złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Do kompetencji starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, należy ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz osób, których pozbawiono prawa własności, w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Po tym dniu bowiem utracili oni tytuł prawny do nieruchomości, do której prawo własności nabył z mocy prawa określony podmiot publicznoprawny. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia 1 stycznia 1999 r. , przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 wyżej cyt. ustawy).
Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, jak wynika z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 – dalej "u.g.n.") stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jak natomiast wynika z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wskazać przy tym należy, że stosownie do treści art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Tylko i wyłącznie oni są uprawnieni do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (por. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555- dalej "rozporządzenie"). Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Nadto, rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (§ 56 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia).
Mając na względzie przedstawioną dotychczas regulację prawną trzeba jednoznacznie stwierdzić, że w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, ustalająca wartość rynkową nieruchomości. Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (por. art. 149 u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Sprowadza się ona do zbadania, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, oraz czy nie zawiera oczywistych wad, czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową.
Na gruncie przepisów u.g.n. pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). W konsekwencji to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Podejmuje decyzję o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz je porównuje (§ 4 ust. 1 rozporządzenia - por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06; z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11; z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 557/19). Chodzi tu przede wszystkim o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny.
W odniesieniu do już poczynionych rozważań zaakcentować należy, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, a potem przez sąd administracyjny dokonywana jest w ograniczonym zakresie i sprowadza się przede wszystkim do oceny jego wiarygodności dowodowej. Dodatkowo, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę może wystąpić każdy, bowiem art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, ale nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie naruszył obowiązujących i przytoczonych powyżej przepisów prawa.
W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że wspominany operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego (nr uprawnień [...]) i prawidłowo był poddany ocenie przez organ II instancji, który stwierdził, że sporządzono go zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jego kwestionowania. W kontekście doboru transakcji sprzedaży działek możliwie najbardziej podobnych do wycenianej zaakcentować należy, że w świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Jednakże brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwił odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego. W niniejszej sprawie biegła wyjaśniła dobór nieruchomości celem porównania wartości nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania (karta 10-11 operatu).
W konsekwencji w ocenie Sądu zawarte w operacie zestawienie transakcji jest zestawieniem miarodajnym ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnej oraz zawiera ich wystarczającą ilość. Rzeczoznawca w sposób precyzyjny oraz logiczny dobrał do porównania nieruchomości podobne oraz ustalił względem nich odpowiednie współczynniki korygujące. Operat nie zawiera także wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n.
W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że organ prowadzący postępowanie dowodowe jedynie weryfikuje zebrany materiał dowodowy z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Dotyczy to również dowodu z opinii biegłego. Przepis art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. umożliwia dokonanie weryfikacji opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, pozwalając na rozstrzygnięcie uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu, w tym związanych z zarzutami zgłoszonymi przez strony postępowania. Zasadnie zatem organ II instancji nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. W sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i Sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 305/20). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12; z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12; z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15). W sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika skarżących z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane ze szczególną ostrożnością. W szczególności o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Podobnie polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych co do przyjęcia np. określonych cech i ich wagi jest całkowicie nieuprawniona. W kontekście zarzutów skargi dotyczących zagadnień należących do sfery wiadomości specjalnych stwierdzić należy, że żaden z nich nie zawiera uzasadnienia, które po skonfrontowaniu z wyjaśnieniami złożonymi przez rzeczoznawcę obligowałyby organy administracji do zwrócenia się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego (art. 157 u.g.n.). W takim stanie rzeczy, to na skarżących spoczął ciężar przeprowadzenia dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jednak o przeprowadzenie takiej oceny skarżący nie wystąpili. Zarzuty skargi nie mogły zatem odnieść oczekiwanego rezultatu. Kontrolując natomiast zaskarżoną decyzję stosownie do zakresu kontroli wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa, bowiem organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i nie naruszył reguł wynikających z przepisów k.p.a. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ wskazał i wyjaśnił podstawę prawną decyzji, oraz fakty istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, oraz odniósł się obszernie i prawidłowo do zarzutów odwołania, podając z jakich przyczyn stanowisko skarżącego nie mogło zostać uwzględnione.
Zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu II instancji należało uznać za prawidłowe. W konsekwencji operat mógł stanowić dowód na okoliczność wartości rynkowej opisanej na wstępie działki o powierzchni 59 m2. Również zdaniem Sądu jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, oraz został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpującą argumentację. Rzeczoznawca dokonała prawidłowego i wyczerpującego opisu nieruchomości oraz przedstawiła staranną charakterystykę i analizę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, ponadto wyczerpująco uzasadniła wybór oraz istotę podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównania parami działek możliwie najbardziej podobnych do wycenianej, z uwzględnieniem cech jej położenia i otoczenia. W celu wyceny przedmiotowej działki, poszukiwano transakcji gruntami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i mieszkaniowo- usługową, o zbliżonej konfiguracji, zlokalizowanych w terenach śródmiejskich. Okres analizy rozszerzono od marca 2015 r. Dane uzyskane wskutek przeprowadzonych wyliczeń doprowadziły do ustalenia wysokości odszkodowania.
Nie jest też uzasadniony zarzut, który podnoszą skarżący w kontrolowanym obecnie postępowaniu, że nie przyznano im w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, pomimo że skarżący taki wniosek zgłosili. Zgodnie z art. 131 ust. 1 u.g.n., w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Z treści tego przepisu wynika jedynie możliwość prawna dostarczania przez organ w ramach odszkodowana nieruchomości zamiennej. Na zasadność takiej wykładni wskazuje ustawowy zwrot "może być przyznana, (za zgodą podmiotu wywłaszczanego), odpowiednia nieruchomość zamienna". Przepis ten ma umożliwić organom przyznanie nieruchomości zamiennej, kiedy pozwalają na to okoliczności sprawy. Jednakże szczególnego podkreślenia wymaga to, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 404/16: "Choć strona może wystąpić z inicjatywą przyznania jej nieruchomości zamiennej, nie przysługuje jej jednak w tej materii żadne roszczenie."
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że żaden z nich nie mógł być uznany za zasadny w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co na podstawie art. 151 p.p.s.a., skutkowało jej oddaleniem, o czym orzeczono w sentencji.
W myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Stosowny wniosek złożył organ, przy braku żądania którejkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy.