I OSK 1826/06

I OSK 1826/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 473/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-06-19
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit E
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. – B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 473/06 w sprawie ze skargi A. S. – B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia czy zespół dworsko - parkowy podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 473/06, oddalił skargę A. S. – B. wniesioną na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia czy zespół dworsko-parkowy podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania A. S.-B. od decyzji Wojewody M. z dnia [...], znak [...] stwierdzającej, że będący przedmiotem wniosku zespół dworsko-parkowy zlokalizowany na działkach ewidencyjnych: bud. nr [...], nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej pow. 2,2921 ha wraz z całą nieruchomością ziemską objętą lwh [...][...] księgi tabularnej, obejmującej dobra T. położone w T., aktualnie gm. O. D., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm., zwanego dalej dekretem PKWN) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek skarżącej ograniczał się do żądania wydania decyzji stwierdzającej, iż część położonej w T. nieruchomości ziemskiej stanowiącej zespół pałacowo-parkowy nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, podczas gdy rozstrzygnięcie Wojewody M. dotyczy całej nieruchomości "D. T." objętej lwh [...][...] księgi tabularnej. Zaskarżona decyzja została zatem wydana bez wymaganego prawem wniosku drugiej strony, bowiem stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), wydanie orzeczenia w tym przedmiocie mogło nastąpić wyłącznie na wniosek strony, a organ administracji nie był uprawniony do samodzielnego wyjścia poza zakres żądania. Rozstrzygnięcie sprawy w innym przedmiocie, niż wszczęte zostało postępowanie administracyjne, stanowiło rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania (art. 6-16 k.p.a.), jak i art. 61 oraz 104 k.p.a., jednakże uchylenie zaskarżonej decyzji powinno nastąpić także z innych powodów.
Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Stosownie do treści tego przepisu na własność Państwa przechodziły nieruchomości ziemskie stanowiące własność i współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łącznie przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez odszkodowania na własność Skarbu Państwa, a przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w postanowieniach § 6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania regulacji zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wniosek taki, w myśl rozporządzenia, był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej wydanej przez wojewódzki urząd ziemski.
Z treści § 5 powołanego rozporządzenia wynika, że organ administracji mógł orzec o tym, czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, który to przepis statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość areału. Stosownie natomiast do treści § 6 cytowanego rozporządzenia, strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e, winna przedłożyć dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt.
W ocenie organu, z powołanego przepisu wynika, że tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, organ orzekający jest uprawniony do wydania decyzji rozstrzygającej, czy cała nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu z uwagi na jej areał. Zdaniem organu, na podstawie ww. przepisów, wyłączona jest możliwość orzekania jedynie o części przejętej nieruchomości. Złożony w sprawie wniosek, jest w rzeczywistości żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku części nieruchomości, a zatem sporu cywilnego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. S.- B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części umarzającej postępowanie w pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd wskazał, że
w rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się do zagadnienia, czy wniosek zawierający żądanie uznania, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, gdyż ze względu na swój charakter nie wchodziła w skład majątku ziemskiego, podlega rozpoznaniu w drodze decyzji administracyjnej wydanej w trybie
§ 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy też żądanie to ma charakter cywilnoprawny i podlega kognicji sądu powszechnego.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że prawo własności jest prawem majątkowym i należy do dziedziny prawa cywilnego i jego powstanie, zamiana i wygaśnięcie następuje wskutek czynności nienależących do zakresu działania władz administracyjnych jako takich. Dekret PKWN traktuje o prawie własności nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 tego dekretu. Przechodziły one bowiem bezzwłocznie
z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, a więc z wyłączeniem czynności organów administracyjnych. Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu w księgach wieczystych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 45, poz. 204), następnie art. 1 ust. 4 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r., obowiązującego od dnia 30 sierpnia 1946 r. (Dz. U. Nr 39, poz. 233) wpisy na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d, i e dekretu PKWN następowały na wniosek właściwego urzędu ziemskiego, a w myśl art. 1 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. tytułem do dokonania takich wpisów było zaświadczenie wydane przez wojewódzki urząd ziemski, stwierdzające, że cała nieruchomość ziemska, uregulowana w księdze wieczystej, podpada pod działanie powołanych wyżej przepisów dekretu.
W myśl art. 45 prawa o księgach wieczystych z 1946 r., sąd rozpoznając wniosek o wpis w księdze wieczystej badał jedynie treść wniosku i dołączonych do niego dokumentów oraz treść księgi wieczystej. Sąd powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1948 r. (Po.344/48), w którym stwierdzono, że w razie zgłoszenia wniosku o wpisanie Skarbu Państwa do księgi wieczystej na podstawie zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej, sędzia prowadzący księgę wieczystą był uprawniony i obowiązany do zbadania, czy organ administracji ma ustawowe uprawnienie do występowania z wnioskiem o wpis i czy forma oraz treść wniosku odpowiadają przepisom ustawy, nie miał prawa badać czy zachodzą inne przesłanki wniosku o dokonanie wpisu (PiP 1949, z. 4, s. 122). Wpis dokonany w księdze wieczystej przy uwzględnieniu powyższych warunków jest wpisem dokonanym prawidłowo i wywołuje wszystkie skutki przez prawo przewidziane. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku wpis taki jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem chociaż treść wpisu w księdze wieczystej chroniona jest domniemaniem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.), polegającym na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to jednak domniemanie to w myśl art. 10 tej ustawy może być w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym obalone przez przeciwstawienie dowodu przeciwnego, że wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości dokonany został wskutek błędnego stwierdzenia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, że określona nieruchomość wchodząca w skład majątku ziemskiego jest przeznaczona na cele reformy rolnej według art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (por. wyrok SN z dnia 6 grudnia 2000 r., III CKN 179/99). Natomiast w razie braku prowadzenia księgi wieczystej dla spornej nieruchomości właściwe będzie powództwo o ustalenie nieistnienia przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - za takim rozwiązaniem opowiedziało się Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym w postanowieniu z dnia 6 listopada 1997 r., III KKO 7/97 (OSNP 1998/18/554). Ponadto według stanowiska Kolegium Kompetencyjnego Sądu Najwyższego, obalenie stanu prawnego powstałego z mocy prawa nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze procesu cywilnego.
Sąd wskazał, że sąd powszechny jest związany jedynie decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym. Natomiast decyzją o charakterze deklaratoryjnym związany jest tylko wtedy, gdy decyzja wydana została w sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym a nie w znaczeniu jedynie procesowym. Za decyzję w znaczeniu procesowym należy zaś uznać decyzję wydawaną na podstawie § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., skoro przedmiotem jej rozstrzygnięcia mają być kwestie z natury mające charakter cywilnoprawny. Tym samym sąd powszechny nie jest związany decyzją wydawaną na podstawie powołanych przepisów, skutkiem czego do jego właściwości będzie należała materialnoprawna ocena spełnienia przesłanek przejęcia nieruchomości ziemskiej na rzecz Państwa na podstawie dekretu. Podobne stanowisko zajmuje Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie, m.in. w wyroku z dnia 17 czerwca 1960 r., sygn. 3 CR 328/60, OSPiKA 1961/6/162 oraz w uchwale z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. III CZP 77/02, OSNC 2003/11/144.
W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że skoro dekret PKWN stanowił, iż nieruchomości wymienione w art. 2 ust. 1 przeszły na Skarb Państwa z mocy prawa (ex lege) z dniem wejścia w życie dekretu, to oznacza, że skutki rzeczowe utraty własności przez dotychczasowych właścicieli tych nieruchomości nie były uzależnione od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, jak też od ujawnienia na jego podstawie własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Należy zatem przyjąć, że ochrony własności nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską, właściciel mógł dochodzić na drodze postępowania cywilnego. Za przyjęciem takiego rozumowania przemawia też to, że przejście nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa ma charakter cywilnoprawny, a przepisy dekretu o reformie rolnej nie zawierają uregulowań stanowiących, iż ograny administracyjne mogą rozstrzygać także sprawy cywilne. Wprawdzie zgodnie z art. 2 k.p.c. organy administracyjne mogą
z mocy szczególnego przepisu ustawy rozstrzygać sprawy cywilne i przekazanie sprawy cywilnej do rozstrzygnięcia organom administracyjnym nie pozbawia jej właściwego charakteru sprawy cywilnej, to zważyć należy, że z przepisu tego jednoznacznie wynika, że norma prawna dająca podstawę organom administracyjnym do orzekania w sprawie cywilnej musi mieć rangę przepisu ustawowego. Innymi słowy uprawnienie to nie może wynikać z aktu niższego rzędu, a więc z przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego do aktu ustawowego.
Przepisy dekretu PKWN nie dają podstaw organom administracyjnym do orzekania w sprawach o charakterze cywilnoprawnym. Przepisy tego dekretu nie zawierają podstawy prawnej do formułowania domniemania właściwości organu w wydawaniu rozstrzygnięć administracyjnych, dotyczących problematyki prawnorzeczowej zawartej w dekrecie. Właściwość organów administracji musi bowiem wynikać z jednoznacznie sformułowanego przepisu prawa, jak również musi istnieć przepis prawa określający formę działania organu w drodze orzeczenia administracyjnego. Administracyjnoprawna forma działania organu administracji w postaci orzeczenia lub decyzji administracyjnej może również wynikać z charakteru sprawy jako należącej do zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu przejście własności nieruchomości ziemskiej na rzecz Państwa w trybie dekretu PKWN nie stanowi jednak sprawy z zakresu administracji publicznej, dlatego też jego zaistnienie lub potwierdzenie nie jest zastrzeżone dla formy orzeczenia administracyjnego. Przyjmując natomiast, że wykładnia przepisów powołanego dekretu uprawnia do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w przedmiocie potwierdzania zaistnienia skutków prawnorzeczowych z mocy powołanego dekretu, to nie wyłącza to jednak właściwości drogi sądowej w ustalaniu skutków jakie wywołał powołany dekret. Dopuszczalność istnienia drogi cywilnej w ustalaniu skutków prawnorzeczowych powołanego dekretu nie uprawnia do czynienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro w zakresie problematyki uregulowanej w zakresie § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. właściwy jest również sąd powszechny.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że przejście własności nieruchomości na podstawie dekretu PKWN nastąpiło z mocy samego prawa, jako wynik woli ustawodawcy, która nie może być modyfikowana rozstrzygnięciem organu administracji w zakresie do tego nieokreślonym przez ustawodawcę w dekrecie. Modyfikowanie woli ustawodawcy co do skutków powołanego dekretu zależne jest bowiem od przyznania takiego uprawnienia organowi administracji przez ustawodawcę z określeniem zakresu i przesłanek warunkujących dokonywanie tej modyfikacji. Dopuszczalność modyfikowania woli ustawodawcy w zakresie skutków prawnorzeczowych dekretu PKWN rozstrzygnięciem administracyjnym nie może zatem zależeć od przyjętego sposobu wykładni przepisów tego dekretu, lecz musi być efektem jednoznacznej wypowiedzi w tym względzie samego ustawodawcy w treści dekretu.
Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, na które powołała się skarżąca, że "przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)".
Powołane bowiem rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 i art. 20 dekretu PKWN. Przepis art. 8 dekretu zawierał upoważnienie do wydania rozporządzenia wykonawczego określającego sposób powoływania pełnomocników powiatowych i gminnych, gminnych komisji reformy rolnej i komisji podziału ziemi oraz zakres ich działania, zaś art. 20 dekretu stanowił, iż wykonanie tego dekretu " porucza się Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych". Sąd podkreślił, że żaden z powyższych przepisów dekretu nie upoważniał Ministra wprost do określania, że w zakresie działania wojewódzkich komisji ziemskich ma się mieścić wydawanie decyzji administracyjnych. Sąd stwierdził, że przewidziane w rozporządzeniu w § 5 i 6 prowadzenie przez organ administracji postępowania administracyjnego w sprawach
z zakresu przejmowania nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN zostało wprowadzone z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 8 dekretu. Natomiast upoważnienie zawarte w art. 20 dekretu ma charakter bardzo ogólny, bowiem stanowi jedynie o tym, że wykonanie dekretu powierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zdaniem Sądu w oparciu o tak ogólnie brzmiące upoważnienie można by co najwyżej przyjąć, że rozporządzenie wykonawcze zawiera jedynie normy regulujące działania i czynności organów administracji mające charakter procesowy, nie zaś materie należące do dekretu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe prowadzi więc do tego, że w myśl § 5 cytowanego rozporządzenia wniosek, o którym mowa § 6, złożony przez zainteresowaną stronę o uznanie, iż nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, mógł być przez organ administracji rozpatrywany tylko w zakresie wyraźnie przyznanych organowi kompetencji, w jakim określa to dekret w art. 2 ust. 1 lit e, a więc, że nieruchomość przejęta z mocy prawa na Skarb Państwa nie spełnia norm obszarowych określonych w tym przepisie. Wydana w następstwie rozpatrzenia wniosku decyzja deklaratoryjna, stwierdzająca, że nieruchomość ziemska przejęta na Skarb Państwa z mocy dekretu PKWN na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e nie podlegała przejęciu w tym trybie, bowiem nie spełniała norm obszarowych określonych w tym przepisie, mogła stanowić podstawę do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym w zakresie ustalenie przez sąd nieistnienia przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN, o ile wpis taki został dokonany, lub też mogła skutkować zaniechaniem przez właściwy organ wnioskowania o dokonanie wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej.
W ocenie Sądu wniosek skarżącej o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość (z uwagi na swój charakter) nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.
W tej sytuacji, gdy organ administracji, w toku postępowania wywołanego wnioskiem strony, stwierdził, że przedmiot tego postępowania leży poza zakresem jego kognicji zasadnie umorzył wszczęte wnioskiem postępowanie. Sąd mając na względzie art. 186 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) stanowiący, że uchwała NSA wiąże w danej sprawie, uznał skargę za niezasadną i z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. S.-B., zaskarżając go w całości. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:
1) § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.
o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy do orzekania w trybie administracyjnym o nie podpadaniu danej nieruchomości pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN;
2) art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez przyjęcie, że w stosunku do działań administracji wynikających ze stosowania dekretu PKWN nie przysługuje środek odwoławczy;
3) art. 2 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r., art. 49 ustawy Konstytucyjnej
z dnia 23 kwietnia 1935 r., art. 2 i art. 87 Konstytucji RP przez przyjęcie, że dekret PKWN jest prawem;
4) art. 178 § 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Sąd podlega nie tylko Konstytucji RP i ustawom, ale również dekretowi PKWN;
5) art. 78 Konstytucji RP przez przyjęcie, że niepisemna decyzja Powiatowej Komisji Ziemskiej o objęciu danej nieruchomości i przejęciu jej na Skarb Państwa nie podlega kontroli administracyjnej przewidzianej w § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Ponadto w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę faktu powszechnie znanego, że dekret PKWN nie jest prawem, a jedynie dokumentem mającym znaczenie prawne, jak również i faktu, że PKWN nie był organem uprawnionym do wydawania dekretów z mocą ustawy;
2) art. 186 P.p.s.a. przez błędne zacytowanie tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że błędne jest twierdzenie zawarte z uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż nieruchomości wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu PKWN przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Tak wprawdzie stanowił dokument jakim był dekret PKWN, ale nie sposób przyjąć aby zgodnie z tym dokumentem istotnie następowało przejście z mocy prawa własności nieruchomości, gdyż dokument ten nie był prawem. Kierowanie się w tej mierze przez Sąd dekretem PKWN i traktowanie go jak prawo stanowione narusza art. 178 § 1 Konstytucji RP.
W ocenie skarżącej Sąd błędnie przyjął, że niedopuszczalne jest orzekanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jeśli nie dotyczy to całej nieruchomości. Takie stanowisko skorygował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie w trybie § 5 powołanego rozporządzenia rozstrzyga o własności. Stwierdzenie bowiem, że dana nieruchomość nie podpada pod określony paragraf dokumentu jakim był dekret PKWN samo przez się nie wywołuje skutków rzeczowych zwłaszcza wówczas, gdy nieruchomość została już sprzedana lub nabyta w trybie uwłaszczenia przez osoby trzecie, gminę lub przedsiębiorstwo. Sąd błędnie przyjął, że chodzi tu o prawa rzeczowe. W ocenie skarżącej analiza oceny podjętej w trybie § 5 decyzji przez sąd powszechny leży poza kognicją sądu administracyjnego. Wyraźnie o tym stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a.
Skarżąca podniosła, że cytowane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku orzeczenie
z dnia 17 czerwca 1960 r., 3 CR 328/60 jest całkowicie nierelewantne, gdyż w żaden sposób nie dotyczy reformy rolnej. Natomiast powoływana uchwała Sądu Najwyższego
z dnia 21 stycznia 2003 r., III CZP 77/02 dotycząca nabycia z mocy prawa pasa drogowego właśnie przemawia przeciwko argumentacji Sądu pierwszej instancji, gdyż wyłącza możliwość ustalania nabycia pasa drogowego w postępowaniu przed sądem powszechnym, przesądzając o wyłączności drogi administracyjnej. Sąd powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., III CKN 179/99 oraz na postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 6 listopada1997 r., III KKO 7/97 nie zauważył, że obydwa te orzeczenia odnoszą się do
rozstrzygania w sytuacji subsumcji art. 2 ust. 1 lit. b dekretu, w której to sytuacji § 5 cytowanego rozporządzenia w ogóle nie ma zastosowania.
Zdaniem skarżącej brak jest przesłanek do przyjęcia, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stanowi podstawy do orzekania w trybie § 5 i nie ma należytego umocowania. Powołane rozporządzenie wprowadziło środek ochrony prawnej w zakresie stosowania dekretu w trybie administracyjnym, a więc faktycznego przejmowania nieruchomości przez Powiatowe Komisje Ziemskie. O ile przyjęcie dopuszczalności drogi sądowej w sprawach dotyczących stosowania dekretu PKWN jest znaczącym przywróceniem praworządności, o tyle likwidacja jednego ze środków ochrony prawnej przewidzianego w § 5 powołanego rozporządzenia prowadzi do likwidacji środka ochrony prawnej. Dodatkowo skarżąca wskazała, że ogólne zasady prawa administracyjnego, konstytucyjnego i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przewidują dwuinstancyjność postępowania i prawo do odwołania.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. OPS 2/06 (ONSA i WSA nr 5, poz. 123) stwierdził, że "Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).
W uzasadnieniu uchwały wskazał, że "Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakiem musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 2 lit. e dekretu. Jednak dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie, należy brać pod uwagę również, zgodnie z zawartym tam odesłaniem – przepis art. 1 część druga. Już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie, których charakter, czy też przydatność odpowiada celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako nieruchomości ziemskie ale pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a, b i c tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzonych nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo – warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d i e) są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie np. pałaców, dworów czy też budynków mieszkalnych. Kolejne kryteria, w oparciu o które scharakteryzował prawodawca nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) w zależności od rejonu kraju, w którym są położone i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1, część druga dekretu), które stanowią własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Czyli wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny), powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Należy wyraźnie zaznaczyć, iż orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie było regułą, czy też wymogiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel (współwłaściciel) nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z takich czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Jeżeli się przyjmie, że w zakresie orzekania w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia, organ jest uprawniony tylko do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to rzeczywiście postępowanie to może się ograniczyć tylko do całości nieruchomości, a nie jej części. Jednak taki pogląd dopuszcza jednocześnie możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską , odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokólarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami. Z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia, nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów, stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym, nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot – użytków każdego rodzaju. Takie sformułowanie znaczeniowo jest szersze, bowiem oprócz użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia, mieszczą się w nim także inne tereny (grunty), np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Nie podzielając poglądu o ograniczonym zakresie orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia, celowym jest również zwrócenie uwagi na samo brzmienie ust. 1 tego przepisu, a w szczególności na ten jego fragment, który określa przedmiot orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e. Użyty tam wyraz nieruchomość bez przymiotnika –ziemska, wskazuje na to, że ustalenie, czy nieruchomość o wyłączenie której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e ubiega się strona, jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie, gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia, chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, użyto by w ust. 1 tego przepisu terminu nieruchomość ziemska, bo tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, a także Trybunału Konstytucyjnego akcentuje stanowisko, iż na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taka nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską. Pogląd, że przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych, w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż żądanie wydania orzeczenia o tym, czy zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej, podlega (czy też nie) pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest sporem o prawa rzeczowe – sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny, co – zdaniem Sądu w tym składzie – nie odpowiada brzmieniu § 5 rozporządzenia w związku z wcześniej przedstawionym rozumieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Również zestawienie brzmienia przepisów art. 1 i 2 § 1 i § 3 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia takiego poglądu. Wynika z nich bowiem, że nie każda sprawa cywilna podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a co nie powinno budzić już żadnych wątpliwości, jeżeli prawodawca w przepisach wyraźnie wskazał orzekanie na drodze postępowania administracyjnego. Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. Zgodnie jednak z art. 2 § 1 i § 3 k.p.a., rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, do kompetencji organów administracji publicznej jest przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu, organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służy odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Rolnictwa i Rozwoju Wsi).
W powołanej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, iż "oprócz spraw spornych dających podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie § 5 rozporządzenia, wynikających wprost z brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w praktyce postępowanie to mogło dotyczyć też gruntów, o których mowa w § 7 rozporządzenia (w pierwotnym brzmieniu), czy też sytuacji kolizyjnych wynikłych z równoległego działania w tym samym czasie innych aktów nacjonalizacyjnych, jak np. dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, Dz. U. Nr 15, poz. 82 (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. III CZP 54/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 215; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz. 56) ".Przypadki te w istocie, sprowadzały się jednak do odpowiedzi na pytanie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W sytuacjach spornych, czy dana nieruchomość powinna przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy też na podstawie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, nie powinno być żadnych wątpliwości, czy na podstawie § 5 rozporządzenia, można orzekać tylko w sprawie całej nieruchomości, czy też również jej części, gdyż spór dotyczył najczęściej tylko pewnej części nieruchomości stanowiącej las bądź grunty leśne. Zaznaczyć należy, że ani dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, ani rozporządzenie wykonawcze do tego dekretu, nie przewidywały wydania decyzji właściwego organu administracji państwowej, stwierdzającej w sposób deklaratywny fakt przejęcia określonych lasów i gruntów leśnych na własność Państwa.
Sąd w składzie orzekającym pogląd wyrażony w powołanej uchwale w pełni podziela.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) w związku z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przez wyłączenie drogi administracyjnej i formy decyzji administracyjnej jako formy prawnej rozstrzygania sprawy, podpadania części majątku w T. oraz nieruchomości ziemskiej tam położonej pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Naruszył tym samym art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie stanowiska organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie. Wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy dana sprawa nie podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, a taki przypadek w świetle cytowanej regulacji art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z § 5 rozporządzenia nie wystąpił.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.