I OSK 1825/24

I OSK 1825/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Dariusz Chaciński
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 11/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-04
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od punktu III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 11/24 w sprawie ze skargi A. B., M. W., H. W., B. Ż., J. O. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości 1. uchyla punkt III zaskarżonego wyroku i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 11/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. B., M. W., H. W., B. Ż., J. O. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości, w pkt I umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 5 maja 2020 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości; w pkt II stwierdził, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt I; w pkt III stwierdził, że bezczynność, o której mowa powyżej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w pkt IV zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
A. B., M. W., H. W., B. Ż., J. O. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy polegającą na zaniechaniu rozpoznania wniosku z dnia 29 kwietnia 2020 r. (wpływ do organu 5 maja 2020 r.) o zwrot nieruchomości wywłaszczonej wydaną przez Naczelnika Dzielnica Warszawa-[...] decyzją z dnia 13 marca 1978 r. o pow. [...]m2 położoną w Warszawie przy ul. [...] w zakresie części obecnej działki o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz w zakresie częściowo obecnej działki o nr ew. [...] z obrębu [...].
W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił, że złożona skarga dotyczy postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia 13 marca 1978 r., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] - część z obrębu [...]. W skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzi również część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...], stanowiącej własność m.st. Warszawy, co do której Prezydent m.st. Warszawy podlegał wyłączeniu. Postępowanie w sprawie zwrotu wskazanej części nieruchomości toczy się przed Starostą Piaseczyńskim. Nieruchomość objęta ww. decyzją została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę zaplecza gospodarczego Kancelarii Rady Państwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 11 grudnia 1973 r. W ww. sprawie Prezydent m.st. Warszawy zgromadził archiwalną dokumentację obrazującą proces inwestycyjny realizowany na części wywłaszczonej nieruchomości.
Następnie organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia 20 lipca 2023 r. poinformował strony o zakończonym postępowaniu dowodowym. Z uwagi jednak na złożoność sprawy, poddano zgromadzony materiał dowodowy ponownej analizie. Skomplikowany charakter sprawy wynika z okoliczności, że w lokalizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia znajdowała się wyłącznie część wywłaszczonej nieruchomości (część odpowiadająca dzisiejszej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]), jednak wywłaszczeniem objęto całą nieruchomość, tj. również z częścią mieszczącą się w granicach działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], na której dzisiaj zlokalizowany jest budynek mieszkalny (współwłasność osób fizycznych), a zatem przepisy art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mają bezpośredniego zastosowania. Dodatkowo dokumenty z daty wywłaszczenia, jak również liczne dokumenty z okresu po wywłaszczeniu obrazujące przebieg inwestycji w swojej treści nie korespondują wprost z obecnym stanem i zagospodarowaniem nieruchomości ujawnionym w treści mapy zasadniczej, czy mapy ewidencyjnej. Dlatego też Prezydent m.st. Warszawy postanowił uzupełnić materiał dowodowy o opracowanie fotogrametryczne, które wykaże na zdjęciach lotniczych z wybranych lat granice wywłaszczonej nieruchomości oraz granice wskazanej powyżej decyzji lokalizacyjnej wraz z opisem stanu zagospodarowania nieruchomości. Opracowanie to wyznaczy również na zdjęciach lotniczych część nieruchomości znajdującej się w celu wywłaszczenia oraz części znajdujące się poza ww. obszarem.
Wyjaśniono także, że organ prowadził postępowanie uzupełniające w celu rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie przeprowadzenia opracowań fotogrametrycznych, które będzie stanowiło podsumowanie informacji wynikających z archiwalnych dokumentów obrazujących proces inwestycji i ułatwi kompleksową ocenę stanu formalno-prawnego powstałą na skutek zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości po jej wywłaszczeniu, jak również zmiany oznaczeń geodezyjnych i prawnych w tej części.
W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy podjęte dodatkowe działania zweryfikują ustalenia organu w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Dodatkowy dowód w postaci opracowania fotogrametrycznego wyeliminuje ewentualne wątpliwości organu II instancji, tj. Wojewody Mazowieckiego w zakresie poprawności tych ustaleń, tym bardziej, że Wojewoda w analogicznych postępowaniach w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zaleca przeprowadzenie dowodu w postaci takiego opracowania.
Prezydent m.st. Warszawy zaznaczył też, że otrzymał skargę w dniu 22 listopada 2023 r., a o poczynionych działaniach uzupełniających poinformował strony zawiadomieniem z dnia 9 listopada 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zauważył, że wniosek skarżących z dnia 5 maja 2020 r. został rozpatrzony przez Prezydenta m.st. Warszawy dopiero w dniu 30 kwietnia 2024 r., kiedy to organ wydał decyzję merytoryczną w sprawie i odmówił skarżącym zwrotu nieruchomości
W tej sytuacji zasadne było umorzenie postępowania sądowego, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
Sąd wskazał przy tym, że wydanie przez organ decyzji nie zwalnia od orzekania, czy organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności, a jeśli tak to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Z akt sprawy wynika, że skarżący złożyli wniosek 5 maja 2020 r. (data wpływu). W toku postępowania organ podejmował szereg czynności i zwracał się do wielu jednostek o uzupełnienie materiału dokumentowego i mapowego. Poza tym organ działając w trybie art. 36 K.p.a. pismem z dnia 13 sierpnia 2021 r., poinformował, że wniosek zostanie rozpatrzony do 31 grudnia 2022 r., pismem z 27 stycznia 2022 r. poinformował, że wniosek zostanie rozpatrzony do 30 czerwca 2022 r., a następnie pismem z dnia 15 kwietnia 2024 r. poinformował, że wniosek zostanie rozpatrzony do 31 lipca 2024 r. We wszystkich pismach wskazywano, że wyznaczony termin uwzględnia okres niezbędny na uzupełnienie zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz przeprowadzenie jego analizy.
Wobec powyższego Sąd uznał, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność organu w prowadzeniu postępowania, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., licząc termin od dnia złożenia wniosku.
Sąd stwierdził ponadto, że z urzędu znana jest problematyka skomplikowania postępowania o zwrot nieruchomości. Niezależnie jednak od powyższego, biorąc pod uwagę długi okres bezczynności organu, w sprawie miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie sytuacja rażącej bezczynności zaistniała, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. Sprawa rozpoznania wniosku strony skarżącej trwała ok. 4 lata, licząc od dnia wpływu wniosku do organu. Poza tym organ w toku postępowania od dnia złożenia wniosku podejmował czynności, jednak nie wydawał końcowej decyzji w sprawie. Organ wyznaczał kilkumiesięczne terminy załatwienia sprawy wskazując bardzo ogólnie, że czynił to uwzględniając potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. Pierwsze przedłużenie terminu zostało jednak wystosowane do strony kilkanaście miesięcy po złożeniu wniosku. Taka postawa organu odwoławczego, w ocenie Sądu, nie zasługuje na usprawiedliwienie, a w powiązaniu z długim okresem prowadzonego postępowania, uzasadnia ocenę, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 12, art. 35 § 3 w zw. z § 4 i art. 36 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części, tj. w zakresie pkt III, wniósł Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 3 i 4 oraz art. 36 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ w postępowaniu podejmował liczne czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które były istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia wielu dowodów nie było możliwe rozpoznanie sprawy w terminach wynikających z właściwych przepisów;
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny również w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, podczas gdy stan sprawy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również poprzez nierozważnie wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy, w tym nieuwzględnienia czynności podejmowanych przez organ w sprawie;
3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia twierdzenia, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu III i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie albo uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu III i wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia reformatoryjnego oddalającego skargę w tym zakresie;
2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały.
W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 3 i 4 oraz art. 36 K.p.a., art. 149 § 1 P.p.s.a., a także art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia twierdzenia, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem jego zasadność, wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1931/11, z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I GSK 1185/07 oraz z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 632/05 oraz z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 63/18 oraz z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 739/23).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pisemne motywy zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji nie realizują celów i funkcji przypisanych uzasadnieniu jako integralnemu elementowi rozstrzygnięcia sądowego.
Przede wszystkim wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając w pkt III wyroku, że stwierdzona bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku A. B., M. W., H. W., B. Ż. i J. O. z dnia 5 maja 2020 r. o zwrot nieruchomości miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stwierdził, że sprawa rozpoznania wniosku strony skarżącej trwała ok. 4 lata, licząc od dnia wpływu wniosku do organu. Dodatkowo Sąd stwierdził, że organ w toku postępowania od dnia złożenia wniosku podejmował czynności, jednak nie wydawał końcowej decyzji w sprawie. Organ wyznaczał kilkumiesięczne terminy załatwienia sprawy, wskazując ogólnie, że czynił to uwzględniając potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego. Pierwsze przedłużenie terminu zostało jednak wystosowane do strony kilkanaście miesięcy po złożeniu wniosku. Taka postawa organu odwoławczego, zdaniem Sądu, nie zasługuje na usprawiedliwienie, a w powiązaniu z długim okresem prowadzonego postępowania, uzasadnia ocenę, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 12, art. 35 § 3 w zw. z § 4 i art. 36 K.p.a.
Tymczasem stwierdzenie przez Sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przekroczenie ustawowych terminów załatwiania spraw co do zasady samoistnie nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Oznacza to, że w tym zakresie konieczna jest ocena wojewódzkiego sądu administracyjnego, której wyraz stanowi uzasadnienie wyroku. Tego rodzaju oceny w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyraził, ponieważ stanowisko w zakresie zastosowania art. 149 § 1a P.p.s.a. sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ trwała około 4 lata. Jednocześnie we wcześniejszej części uzasadnienia Sąd I instancji dostrzegł wynikające z akt administracyjnych czynności podejmowane przez Prezydenta m.st. Warszawy jak i argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, dotyczące aktywności organu w przedmiotowym postępowaniu, jednak w żaden sposób się do nich nie odniósł. W tym znaczeniu, zaskarżony wyrok w zakresie zaskarżonego punktu III nie poddaje się kontroli instancyjnej, ponieważ lakoniczne uzasadnienie wyroku w tej części nie pozwala na ustalenie motywów rozstrzygnięcia.
Oznacza to, że zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach przepis ten nakłada na Sąd I instancji obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, z którego to obowiązku Sąd I instancji nie wywiązał się w pełni prawidłowo. Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest natomiast w opisanej sytuacji przedwczesna.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił punkt III zaskarżonego wyroku i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.