I OSK 1824/11

I OSK 1824/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1534/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-04-12
I OZ 734/11 - Postanowienie NSA z 2011-09-29
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 141 § 4 i art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 24 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1534/10 w sprawie ze skargi M.C., H.C., A.C. i B.K. – B. oraz Miasta Krakowa na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2010 r. nr BO4f-787-WP-682/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz M.C., H.C., A.C. i B.K. – B. solidarnie kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1534/10, po rozpoznaniu skarg M. C., H. C., A. C. i B. K.-B. oraz Miasta Krakowa na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2010 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia 19 maja 2010 r. nr [..], po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta Krakowa oraz Krakowskiej Spółdzielni [..] "[..]" w Krakowie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia 24 października 2006 r. nr [..] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia 4 kwietnia 1957 r. nr [..] sprostowanego postanowieniem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 26 lipca 1962 r. [..]:
1) uchylił w całości decyzję Ministra Budownictwa z dnia 24 października 2006 r. nr [..] i jednocześnie:
2) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia 4 kwietnia 1957 r. i utrzymujących go w mocy decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 20 grudnia 1957 r. nr [..] i nr [..], w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..], oznaczonej jako część parceli pgr. l kat [..]. [..] o powierzchni 2130 m2;
3) stwierdził nieważność postanowienia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 26 lipca 1962 r. [..] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako część parceli [..] o powierzchni 2130 m2;
4) stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 11 czerwca 1957 r. nr [..] i utrzymującej je w mocy decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 20 grudnia 1957 r. nr [..] – w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem z dnia 4 kwietnia 1957 r. nr [..] nieruchomość objętą lwh [..];
5) umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia 4 kwietnia 1957 r. nr [..] w części dotyczącej wywłaszczenia części dawnej parceli nr [..] o pow. 2120 m2 i utrzymującej je w powyższym zakresie w mocy decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 20 grudnia 1957 r. nr [..].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Orzeczeniem z dnia 4 kwietnia 1957 r. Prezydium Rady Narodowej w Krakowie wywłaszczyło na rzecz Państwa między innymi część nieruchomości położonej [..] przy ul. [..], ozn. jako działka pgr. l kat. [..], części o powierzchni 2130 m2 stanowiącej współwłasność P. C., K. J., W. C. oraz W. z K. C. oraz działka l. Kat [..], w części o powierzchni 2120 m2, zapisanej w jako własność W. C..
Orzeczeniem z dnia 11 czerwca 1957 r. nr [..] Prezydium Rady Narodowej w Krakowie orzekło o przyznaniu na rzecz P. C. oraz K. J. odpowiedniej nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania za wywłaszczony orzeczeniem z dnia 4 kwietnia 1957 r. grunt o powierzchni łącznej 4250 m2.
Decyzją z dnia 20 grudnia 1957 r. nr [..], wydaną w następstwie rozpatrzenia między innymi odwołania złożonego przez P. C. (współwłaściciela oraz spadkobiercę W. C.), Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Rady Narodowej w Krakowie przywróciła skarżącemu termin do wniesienia odwołania, a następnie utrzymała w mocy powyższe orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 4 kwietnia 1957 r. nr [..] obejmujące lwh [..] i lwh [..].
Postanowieniem z dnia 26 lipca 1962 r. nr [..] Prezydium Rady Narodowej w Krakowie sprostowało orzeczenie własne z dnia 4 kwietnia 1957 r. nr L. [..] w zakresie błędnego wskazania obszaru wywłaszczonych nieruchomości w ten sposób, iż w miejsce 2130 m2 wpisano 2176 m2, zaś w miejsce 2120 m2 wpisano 2220 m2.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 4 kwietnia 1957 r. nr [..] oraz z dnia 11 czerwca 1957 r. nr [..] jak również decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia 20 grudnia 1957 r. nr [..]wystąpili A. W. i M. W..
Decyzją z dnia 24 października 2006 r. nr [..] Minister Budownictwa stwierdził nieważność, w części dotyczącej przedmiotowych nieruchomości: orzeczenia z dnia 4 kwietnia 1957 r., nr [..], sprostowanego postanowieniem z dnia 26 lipca 1962 r. nr [..] oraz orzeczenia z dnia 11 czerwca 1957 r. nr [..]i decyzji odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia 20 grudnia 1957 r. nr [..]
Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: Prezydent Miasta Krakowa oraz Krakowska Spółdzielnia [..] "[..]" w Krakowie.
Minister Infrastruktury, uzasadniając rozstrzygnięcie wydane w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazał między innymi, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ których prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, iż nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych ocenianą decyzją. Zatem celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 31 sierpnia 2004 r. A. W. i M. W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 kwietnia 1957 r., decyzji z dnia 11 czerwca 1957 r. oraz decyzji z dnia 20 grudnia 1957 r. jedynie w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako parcela [..], powołując się na następstwo prawne po byłej współwłaścicielce nieruchomości – K. J.. Natomiast w decyzji z dnia 24 października 2006 r. Minister Budownictwa ocenił legalność powyższych decyzji również w części dotyczącej parceli 7[..] o powierzchni 2120 m2. Należy zatem stwierdzić, że Minister Budownictwa orzekał co do nieruchomości objętej [..], której nie obejmował złożony wniosek o stwierdzenie nieważności. Organ nadzoru w sposób nieuprawniony prowadził postępowanie w tej części, co powoduje konieczność uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia 24 października 2006 r. oraz umorzenia postępowania w tym zakresie. Postępowanie nadzorcze powinno zatem dotyczyć kwestionowanych decyzji w części obejmującej wyłącznie lwh [..], a zatem w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ograniczył obecnie ocenę legalności do tej części. Minister Infrastruktury nadto stwierdził, iż decyzja Ministra Budownictwa z dnia 24 października 2006 r. obejmowała ocenę legalności jedynie decyzji Odwoławczej Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 20 grudnia 1957 r. nr [..](w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2010 r. omyłkowo "[..]"), która skierowana została do K. J., natomiast nie odnosiła się do decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 20 grudnia 1957 r. nr [..] (w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2010 r. omyłkowo: "[..]" i "[..]" ), która została wydana w następstwie rozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania złożonego przez P. C.. Przedmiotem postępowania nadzorczego powinny być natomiast obie ostateczne decyzje Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej w Krakowie (w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2010 r. omyłkowo "[..]") traktowane obecnie jako jedna decyzja, skoro oba powyższe orzeczenia, to jest [..]7, mimo iż wydane w następstwie rozpatrzenia odrębnych odwołań, odnosiły się do orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia 4 kwietnia 1957 r. nr [..]7, zostały wydane jednocześnie, a tryb wydawania uwzględniał odrębności ówczesnego rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.
Minister Infrastruktury uznał nadto, dokonując oceny legalności postanowienia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia 26 lipca 1962 r. nr [..] prostującego orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 4 kwietnia 1957 r., iż zmianę elementów przedmiotowo istotnych decyzji wywłaszczeniowej, w drodze postanowienia, należy uznać za niedopuszczalną. Ponadto zastosowana podstawa prawna wskazana jako art. 81 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 191 k.p.a., nie mogła mieć zastosowania. Postępowanie w sprawie sprostowania było nowym postępowaniem i musiało być prowadzone zgodnie z obowiązującym już wówczas Kodeksem postępowania administracyjnego. Artykuł 105 § 1 dotyczący sprostowania oczywistych omyłek nie dopuszczał sprostowania którego dokonał organ w postanowieniu z dnia 26 lipca 1962 r., a w związku z tym należy uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe okoliczności wskazują na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 26 lipca 1962 r. w pkt 4) dotyczącym nieruchomości stanowiącej współwłasność P. C., K. J., W. C. oraz W. z K. C..
M. C., H. C., A. C. i B. K. – B. wnieśli skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2010 r. Zaskarżając tę decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie, skarżący zarzucili naruszenie:
- art. 62 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że objęcie oceną dokonaną przez Ministra Budownictwa decyzji wywłaszczeniowych, również w części dotyczącej parceli nr 7[..] stanowiło wydanie decyzji bez wniosku uprawnionej strony;
- art. 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez objęcie wywłaszczeniem nieruchomości, która nie była niezbędna do realizacji narodowego planu gospodarczego oraz brak zbadania, czy nieruchomość rzeczywiście została przeznaczona na cel wskazany decyzją wywłaszczeniową;
- art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez uznanie, że wystarczającą przesłanką wskazania ceny, za jaką organ gotowy jest nabyć nieruchomość jest podanie podstawy ustalenia tej ceny w postaci art. 28 dekretu;
- art. 20 dekretu dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez przyjęcie, iż strony postępowania prawidłowo zawiadomiono o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowej, podczas gdy od dnia 20 lutego 1957 r. do dnia 25 lutego 1957 r. upłynęło mniej niż 7 dni, a zgodnie z treścią art. 20 dekretu właściciele nieruchomości winni zostać powiadomieni o rozprawie co najmniej na 7 dni naprzód;
- art. 21 ust. 2 pkt 2 dekretu dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu
i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez uznanie, iż organ prawidłowo opisał przedmiot wywłaszczenia, pomimo iż jako jedną ze współwłaścicielek nieruchomości organ wskazał osobę nieżyjącą.
Miasto Kraków wniosło skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2010 r. i zaskarżając tę decyzję w zakresie określonym w pkt 3 i 4 wniosło o jej zmianę poprzez orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 26 lipca 1962 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 11 czerwca 1957 r. i utrzymującej je w mocy decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 20 grudnia 1957 r.
Przedstawiając powyższe wnioski Miasto Kraków zarzuciło naruszenie:
- art. 6, 7, 113 i 123 §1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego;
- art. 81 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 191 § 1 k.p.a. w wersji obowiązującej od 1 stycznia 1961 r. do 30 września 1962 r. poprzez jego błędne zastosowanie;
- art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez jego błędne zastosowanie.
Sąd I instancji uznał, iż skargi są zasadne, jednak z innych przyczyn niż w nich podniesiono.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że iż uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2010 r. było następstwem naruszenia przez ten organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Uchybienie przepisom postępowania w tym zakresie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), a w konsekwencji także uchylenia decyzji w postępowaniu sądowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.
Sąd I instancji podkreślił, iż w wydaniu decyzji Ministra Budownictwa z dnia 24 października 2006 r. uczestniczył P. S.. Wymieniona osoba wzięła także udział w wydaniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2010 r. W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2010 r.
Ponadto Sąd wyjaśnił, iż zaistniała podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji czyni przedwczesną ocenę zarzutów przedstawionych w obu skargach. W tym stanie rzeczy Sąd jedynie zauważył, iż postępowanie nadzorcze, w którym wydano decyzje Ministra Budownictwa z dnia 24 października 2006 r. i Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2010 r. dotyczy wniosku A. W. i M. W. z dnia 31 sierpnia 2004 r. Postępowanie nadzorcze zostało zatem wszczęte na żądanie stron, a nie z urzędu, a jego przedmiot wynika z treści wymienionego podania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08, niepubl.). Wobec tego w oparciu o podanie z dnia 31 sierpnia 2004 r., należy ustalić, do których aktów administracyjnych odnoszą się zarzuty zmierzające do wyeliminowania ich z obrotu prawnego, o ile w toku postępowania administracyjnego nie doszło do zmiany żądania zawartego w piśmie inicjującym postępowania nadzorcze. Nie należy przy tym mylić przedmiotu sprawy, który wynika z treści podania, od ewentualnego brak interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności danej decyzji lub jej określonej części. Decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym powinna odnosić się do całego żądania sformułowanego w podaniu, a ewentualny brak interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji w określonej części skutkować powinien, odpowiednio do aktualnej fazy postępowania administracyjnego: odmową wszczęcia postępowania nadzorczego w określonej części albo umorzeniem postępowania w tym zakresie.
Sąd I instancji dodał, że postępowanie nadzorcze może odnosić się także do postanowień, co wynika wprost z art. 126 k.p.a. Także postępowanie odnoszące się do takiego rodzaju aktu administracyjnego może być wszczęte z urzędu lub na wniosek. Oznacza to, iż wydanie postanowienia o stwierdzeniu nieważności postanowienia powinno być poprzedzone złożeniem stosownego podania lub wszczęciem w tym przedmiocie postępowania z urzędu. Sprostowanie decyzji w oparciu o postanowienie pozostające w obrocie prawnym oznacza, iż badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega decyzja o treści nadanej takim postanowieniem. Odpowiednio, wydanie postanowienia o stwierdzeniu nieważności postanowienia o sprostowaniu, jeżeli postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte z urzędu lub na żądanie strony, oznacza, iż ocenie w postępowaniu nadzorczym podlegać będzie decyzja w jej pierwotnej treści.
Ustosunkowując się do wniosku zawartego w skardze Miasta Krakowa, Sąd wyjaśnił, iż w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwie co do zasady uwzględnienie tego żądania. W toku postępowania sądowego następuje bowiem wyłącznie ocena legalności wydanej i zaskarżonej decyzji, co może prowadzić do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej pozostaje poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego. Stąd brak było jakichkolwiek podstaw do wydania przez Sąd orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 26 lipca 1962 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 11 czerwca 1957 r. i utrzymującej je w mocy decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 20 grudnia 1957 r.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a w zw. z art. 145 §1 pkt 3 i art. 24 §1 pkt 5 Kpa poprzez uznanie, że w sprawie został naruszony obowiązek wyłączenia pracownika z uwagi na jego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji,
2) art. 141 § 4 P.p.s.a., w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wiążących organ błędnych wskazań co do dalszego postępowania,
3) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących treści obowiązujących w dacie orzekania przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz zakresu postępowania nadzorczego.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że przepisy obowiązujące z dacie wydania zaskarżonej decyzji w szczególności art. 24 §1 pkt 5 Kpa nie przewidywały obowiązku wyłączenia pracownika organu monokratycznego jakim jest minister. Postępowania prowadzone przed tym organem mają tę specyfikę, że w sprawie nie ma I i II instancji. Odwołania od decyzji mają charakter wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i rozpatruje je ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Przepis na który powołał się Sąd do nowelizacji w 2011 r. przewidywał wyłączenie tylko w sytuacji brania udziału pracownika w niżej instancji, co nie występuje w postępowaniach przed organem naczelnym. Sprawy nie są rozpatrywane przez dwa organy, lecz przez jeden i ten sam organ, który ma tych samych pracowników i jedynie w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą ponownie zapoznać się ze sprawą i rozpatrzyć na nowo wszystkie okoliczności.
Odnosząc się do wskazówek zawartych przez Sąd I instancji dotyczących postanowienia o sprostowaniu z dnia 26 lipca 1962 r. organ wskazał, iż niewątpliwie wnioskodawcy kwestionowali decyzje wywłaszczeniowe z dnia 4 kwietnia 1957 r. i z dnia 20 grudnia 1957 r., które zostały sprostowane ww. postanowieniem poprzez zmianę powierzchni wywłaszczenia. Postanowienie to jest bezpośrednio związane z decyzjami, a zatem i ono musiało podlegać ocenie nadzorczej. Należy jednak zauważyć, iż kwestia sprostowania jako działanie dokonane już po wydaniu kwestionowanej decyzji nie może wpływać na ocenę samych decyzji wywłaszczeniowych. O ile zatem organ uznał, że decyzje wywłaszczeniowe były prawidłowe w dniu ich wydania, a jedynie fakt ich sprostowania spowodował wadliwość to nie mógł ocenić negatywnie decyzji wywłaszczeniowych z tego powodu. Jedynym rozwiązaniem takiej sytuacji, zdaniem organu, było stwierdzenie nieważności postanowienia o sprostowaniu, co też organ uczynił. Skutkiem tego ocena legalności decyzji wywłaszczeniowych winna być dokonana w ich pierwotnym brzmieniu, gdyż nieważność postanowienia prostującego jest orzekana ex tunc, a więc ze skutkiem jakby nie zostało w ogóle wydane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do stwierdzania, czy instytucja wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przed zmianą tego przepisu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie – Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji) ma zastosowanie także w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przypadku gdy decyzje, na podstawie stosownego upoważnienia ministra, wydaje pracownik.
Na wstępie zauważyć należy, że postępowanie o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. odbiega od klasycznego modelu postępowań odwoławczych, w którym decyzja organu pierwszej instancji podlega kontroli w toku instancji przez organ nadrzędny, zastosowanie jednak odmiennego rozwiązania w tym zakresie, polegającego na dokonaniu przez ten sam organ samokontroli wydanej pierwotnie decyzji, nie może pozbawiać wnioskodawcy gwarancji procesowych, obejmujących zapewnienie mu bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, które wynikają nie tylko z ogólnych norm postępowania administracyjnego, lecz również z zasad wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt SK 3/11) o zgodności art. 127 § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stwierdził, że brak cechy dewolutywności (w wymiarze personalnym lub organizacyjnym) środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym nie przesądza automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania, jeżeli brak ten jest zrównoważony gwarancjami procesowymi chroniącymi podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tymże postępowaniu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że normę gwarantującą stronie prawidłowe rozpatrzenie spraw zainicjowanych na skutek złożonego wniosku o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., stanowi przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez organ kwestionowanej decyzji.
Powyższego nie podważa literalne brzmienie przepisu, które sugeruje, iż dotyczy on wyłącznie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Uwzględnienia bowiem w tym przypadku wymaga okoliczność, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę powołanego przepisu było zagwarantowanie stronie w postępowaniu administracyjnym bezstronności i obiektywizmu orzekania, co musiało wiązać się z koniecznością wyeliminowania sytuacji, w której pracownik, wyrobiwszy sobie określony pogląd w sprawie, dokonywałby ponownego jej rozpoznania. Zapewnienie więc stronie identycznych gwarancji także w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. wymagało dokonania i uwzględnienia w pierwszej kolejności wykładni celowościowej art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przyznając jej prym nad innymi metodami wykładni. Uzasadniając możliwość zastosowania powyższego przepisu w postępowaniu zainicjowanym na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trzeba także mieć na względzie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 stwierdził, że "skoro prawo ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika (...). Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika (...) przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a."
Za stosowaniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu zainicjowanym na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przemawia również okoliczność, iż powyższy wniosek uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. Do przepisów tych będą należały przede wszystkim – z pewnymi wyjątkami - unormowania zawarte w Rozdziale 10 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Odwołania". W świetle zaś zawartego w tym samym Rozdziale art. 140 K.p.a. odpowiednie zastosowanie w niniejszym przypadku odnajdują również przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Do tych zaś bez wątpienia należy również zaliczyć przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.
Z kolei w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 wyjaśniono, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. jedynie do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.
Stanowisko przyjęte we wskazanych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że według zgodnej z Konstytucją wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przed zmianą tego przepisu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie – Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., pracownik jednostki organizacyjnej kierowanej przez ministra podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro w rozpoznawanej sprawie autorem decyzji Ministra Budownictwa z dnia 24 października 2006r., jak i decyzji Ministra Infrastruktury wydanej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był ten sam pracownik organu, to nie można zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia żadnego z przepisów stanowiących podstawę skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do postanowienia w przedmiocie sprostowania decyzji wywłaszczeniowej trzeba zauważyć, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra Infrastruktury powoduje, że aktualne staje się postanowienie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 26 lipca 1962r. dotyczące sprostowania decyzji wywłaszczeniowej. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że o ile postanowienie to nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości posiada treść sprostowaną w/wym. postanowieniem i w takim kształcie powinna zostać oceniona w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa i art. 204 pkt. 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.