I OSK 182/06

I OSK 182/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
art.149 ust.1 i 150 ust.1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Bujko,, Małgorzata Pocztarek, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marka P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 860/05 w sprawie ze skargi Marka P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2005 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o mianowaniu na inne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2005 r. II SA/Wa 860/05 oddalił skargę Marka P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o mianowaniu na inne stanowisko służbowe.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organu, z których wynikało, iż Marek P. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z 8 sierpnia 1990 r. o zwolnieniu go ze stanowiska w Milicji Obywatelskiej i mianowaniu na stanowisko w Policji z dniem 31 lipca 1990 r.
Wniosek swój uzasadnił tym, że zajmując stanowisko Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Karnych w K. w 1989 r. ze względu na długotrwałą chorobę, konieczność leczenia i rehabilitacji, na własną prośbę został zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dyspozycji Szefa WUSW w K. Przewidywano mianowanie go na równoległe stanowisko w Wydziale Inspekcji WUSW. W dniu 31 lipca 1990 r. otrzymał propozycję mianowania na niższe stanowisko, a w razie odmowy przewidywano zwolnienie go ze służby. Zdaniem strony, użyto w stosunku do niego szantażu, gdyż nie przedstawiono mu żadnych powodów obniżenia stanowiska. Obawiając się zwolnienia, wyraził zgodę na mianowanie na niższe stanowisko, z którego został następnie zwolniony, wskutek czego uległa obniżeniu podstawa emerytury. Decyzji z 8 sierpnia 1990 r. strona zarzuciła naruszenie art. 38 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który określa w jakich przypadkach można policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe oraz naruszenie art. 84, 86 i 87 Kc.
Komendant Główny Policji decyzją nr 53 z dnia 16 grudnia 2004 r., działając na podstawie art. 157 par. 1 i art. 158 par. 1 Kpa, odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu podał, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa można mówić jedynie wówczas, gdy w wyniku naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani charakter przepisu, który został naruszony.
Zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy o Policji, z chwilą rozwiązania MO jej funkcjonariusze stali się policjantami. Ustawa ta nie gwarantowała jednak funkcjonariuszom MO zachowania dotychczasowych stanowisk służbowych. Przeniesienie tych funkcjonariuszy na niższe stanowiska służbowe w Policji mogło odbywać się bez konieczności zachowania wymogów określonych w art. 38 ust. 2 ustawy o Policji. Przepis ten dotyczył bowiem policjantów zajmujących już stanowiska służbowe, a nie funkcjonariuszy, którzy na te stanowiska nie zostali jeszcze mianowani. Organ powołuje się na wyrok NSA II SA 2562/00 prezentujący takie stanowisko. Organ stwierdził także, iż propozycje czynione stronie w 1989 r. przed zwolnieniem go ze stanowiska Szefa RUSW w S. nie mogły mieć wpływu na mianowanie go z dniem 31 lipca 1990 r. na stanowisko policyjne młodszego specjalisty. Decyzja z 8 sierpnia 1990 r. uzasadniona była zmianami organizacyjnymi związanymi z likwidacją urzędów spraw wewnętrznych i utworzeniem komend policji.
Rozpoznający sprawę, wskutek odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 8 lutego 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji, podzielając zawartą w niej argumentację.
Ponadto powołał się na orzecznictwo NSA, który w wyroku z dnia 18 czerwca 1997 r. II SA 88/97 stwierdził, że “struktury policyjne tylko w pewnym stopniu odpowiadały dawnym milicyjnym. W nowych strukturach nie przewidziano analogicznych jak w MO stanowisk. Wprawdzie więc, stosownie do art. 149 ustawy o Policji, z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stali się policjantami, ale bez określenia stanowisk, choć z zachowaniem ciągłości służby. Dlatego też obsada stanowisk dokonywana była w nowych strukturach poprzez mianowanie na te stanowiska. Żaden przepis nie gwarantował policjantowi zachowania dotychczasowego stanowiska".
Natomiast w wyroku z dnia 18 maja 1999 r. II SA 233/99 NSA stwierdził: “Ustawa o Policji była jednym z aktów prawnych mających na celu gruntowną przebudowę celów, zadań i struktur dotychczasowych służb zmilitaryzowanych oraz ich dostosowanie do nowego ustroju Państwa... Z mocy art. 149 ust. 1 i art. 150 ust. 1 ustawy o Policji funkcjonariusze MO stali się policjantami i zachowali ciągłość służby w razie ich mianowania na stanowisko w strukturze Policji, odpowiadające potrzebom służby i kwalifikacjom policjanta... W przyjętej konstrukcji ustawowego zapewnienia ciągłości pracy byłym funkcjonariuszom MO nie mieściła się również gwarancja, ani nawet roszczenie takich osób do zachowania im w strukturze Policji dotychczasowego stanowiska i uposażenia pod względem jego wysokości nominalnej i zaszeregowania do określonej grupy".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Marek P. zarzucił powyższej decyzji, iż nie uwzględnia faktu rażącego naruszenia prawa zaistniałego przy wydawaniu rozkazu personalnego nr 162 Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu poza wcześniej już przedstawionymi zarzutami podniósł, iż zaproponowanie mu niższego stanowiska lub zwolnienie ze służby było rażącym naruszeniem prawa. Ze służby w Policji został zwolniony z dniem 31 marca 1992 r. Składki emerytalne zostały mu naliczone z etatu niższego niż poprzednio zajmował, co jest dla niego rażąco krzywdzące, zwłaszcza w jego aktualnej sytuacji życiowej.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż ustawą z 6 kwietnia 1990 r. o Policji i ustawą o Urzędzie Ochrony Państwa przekształcono dotychczasowe struktury rejonowych urzędów spraw wewnętrznych i wojewódzkich urzędów spraw wewnętrznych w organy Policji i organy UOP, przy czym zmniejszono ilość etatów w ogóle i przekształcono część z nich w tzw. etaty cywilne.
W konsekwencji, m.in. struktury policyjne tylko w pewnym stopniu odpowiadały dawnym milicyjnym. W nowych strukturach nie przewidziano analogicznych jak w MO stanowisk.
Zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy o Policji, z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stali się policjantami. Wspomniana ustawa nie gwarantowała jednak funkcjonariuszom MO zachowania dotychczasowych stanowisk służbowych. Zatem przeniesienie tych funkcjonariuszy na niższe stanowiska służbowe w Policji mogło odbywać się bez konieczności zachowania wymogów określonych w art. 38 ust. 2 powołanej ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem policjantów zajmujących już stanowiska służbowe, a nie funkcjonariuszy, którzy na te stanowiska nie zostali jeszcze mianowani /por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2000 r. II SA 2562/00 - nie publ./. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Rozkazem personalnym nr 03445 Szefa Służby Kadr i Doskonalenia Zawodowego MSW z dnia 5 października 1989 r. Marek P. został z dniem 1 października 1989 r. zwolniony z zajmowanego stanowiska Szefa RUSW w S. i przeniesiony do dyspozycji Szefa WUSW w K. z zachowaniem dotychczasowego uposażenia zasadniczego. Następnie rozkazem personalnym nr 162 Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 8 sierpnia 1990 r. skarżący został mianowany z dniem 31 lipca 1990 r. na stanowisko policyjne młodszego specjalisty Wydziału Prewencji KWP w K., zaś rozkazem personalnym nr 215 Komendanta Głównego Policji z dniem 31 marca 1992 r., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy został zwolniony z Policji. W zaistniałej sytuacji deklaracje mianowania na równorzędne stanowisko służbowe składane Markowi P. w 1989 r. przez ówczesne kierownictwo WUSW w K. przed zwolnieniem go ze stanowiska Szefa RUSW w S. nie mogły mieć wpływu na mianowanie go z dniem 31 lipca 1990 r. na stanowisko policyjne młodszego specjalisty. Decyzja taka uzasadniona była zmianami organizacyjnymi związanymi z likwidacją urzędów spraw wewnętrznych i utworzeniem komend Policji.
Nawet, jeżeli za trafny uznać zarzut skarżącego, iż decyzja o mianowaniu na niższe stanowisko służbowe nie zawierała pouczenia o możliwości zaskarżenia, to brak jest podstaw do uznania, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, zw. dalej ustawą p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Marek P., reprezentowany przez adw. Cezarego A. i zaskarżając wyrok w całości, oparł ją na podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy p.p.s.a., zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a zwłaszcza uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 10 par. 1 Kpa, nieudokumentowanie w aktach sprawy przyczyny odstąpienia od wymogu z art. 10 par. 1-par. 3 Kpa, uniemożliwienie skarżącemu przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów - art. 73 par. 1 Kpa;
2. naruszenie prawa materialnego - art. 11 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy SB i MO przez niepodjęcie decyzji kadrowej wobec skarżącego przez okres ponad 6 miesięcy i nieuzyskanie w tym zakresie stosownej zgody Ministra o przedłużenie tego okresu do 12 miesięcy, w sytuacji gdy istniały podstawy faktyczne i organizacyjne do podjęcia takich decyzji.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi, opisując przebieg służby i wydarzenia związane z mianowaniem go na niższe stanowisko, zarzucił, iż naczelnik wydziału kadr WUSW w K. zaniedbał swoje obowiązki i przez okres 10 miesięcy od ustąpienia skarżącego ze stanowiska, od 5 października 1989 r. do 8 sierpnia 1990 r., nie opracował wniosku personalnego w celu mianowania na wolny etat w WUSW.
Zgodnie z art. 11 ustawy z 1985 r. o służbie funkcjonariuszy MO, przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości mogło nastąpić tylko na 6 miesięcy, chyba że Minister przedłużyłby ten okres do 12 miesięcy.
Gdyby przepis art. 11 ustawy był przestrzegany, nigdy nie doszłoby do ukazania się zaskarżonego rozkazu personalnego (...). Obowiązku tego zaniedbał także w okresie organizowania struktur Policji, gdy było wiele wolnych etatów, na które mianowano b. oficera SB.
Rozkaz nr 162/90 wydany został z rażącym naruszeniem prawa, zaś Komendant Główny prowadząc postępowanie z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 8, 9, 10, i 12 Kpa, nie dopatrzył się wadliwości działania. Do nieprawidłowości tych nie ustosunkował się WSA, mimo iż przy mianowaniu strony na niższe stanowisko dopuszczono się naruszeń prawa. Skarżący podniósł także, że rozkaz ten nie zawierał uzasadnienia, pouczenia o możliwości zaskarżenia oraz nie został mu doręczony, przez co naruszono przepisy postępowania. Wobec skarżącego używano gróźb i szantażu, oświadczając, że podejmowane decyzje kadrowe są ostateczne i niezaskarżalne.
Ze względu na chorobę i operację kręgosłupa w 1991 r. skarżący nie był w stanie upominać się o swoje prawa przed organami i sądem, co tłumaczy tak późne wystąpienie z żądaniem stwierdzenia nieważności. Ponadto nie sprzyjał temu klimat społeczno-polityczny. Dopiero obecnie na skutek poprawy stanu zdrowia mógł podjąć działania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu odwoławczym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia ich, zaś w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia Sądowi prawidłową kontrolę instancyjną.
Z uwagi na ustawowe wymagania, wynikające ze związania NSA podstawami skargi kasacyjnej, jej sporządzenie - w myśl art. 175 par. 1 ustawy - obwarowane jest przymusem radcowsko-adwokackim.
Wprowadzenie tej instytucji ma zapewnić odpowiedni poziom formalny i merytoryczny środka zaskarżenia.
Sporządzona skarga kasacyjna odpowiada wprawdzie wymaganiom formalnym zamieszczonym w art. 176 ustawy p.p.s.a., lecz zarzuty w niej podniesione są wadliwe.
Rozpoznając skargę strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd tylko te przepisy mogą być przedmiotem zarzutu opartego na art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosuje przepisów Kpa, gdyż mają one zastosowanie tylko w postępowaniu przed organami administracji. Wobec tego sformułowany zarzut naruszenia przepisów Kpa nie mógł być skierowany przeciwko wyrokowi do Sądu. Ocena legalności przez Sąd w tym aspekcie decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym nie naruszyła przepisów prawa, jeśli zważyć, iż postępowanie nadzorcze nie wymagało - jak to zarzucono w skardze - prowadzenia postępowania dowodowego, przeglądania akt przez stronę oraz wypowiadania się co do zgłoszonych żądań. Z treści skargi kasacyjnej wynika, iż strona stawia zarzuty naruszenia przepisów postępowania przy wydaniu rozkazu personalnego z 8 sierpnia 1990 r. Zarzuty te nie mogły więc odnosić się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Wadliwie sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 11 ustawy z 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy SB i MO PRL, gdyż przepis ten nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie.
Poddany weryfikacji w trybie nadzwyczajnym rozkaz personalny został wydany pod rządami ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/. Na podstawie art. 157 tej ustawy utraciła moc ustawa z 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy SB i MO w części dotyczącej MO, a w nowej ustawie nie przewidziano przepisów przejściowych umożliwiających stosowanie przepisów dawnej ustawy w odniesieniu do stanowisk funkcjonariuszy. Sytuację prawną funkcjonariuszy regulowały przepisy art. 149 i 150 ustawy z 1990 r.
Na podstawie art. 149 ust. 1 nowej ustawy funkcjonariusze MO stali się policjantami, zaś przepis art. 150 ust. 1 gwarantował tym funkcjonariuszom, którzy podjęli służbę w Policji ciągłość służby.
Ustawa nie wypowiadała się o uprawnieniach do zachowania stanowiska, co oznaczało, iż w zreformowanej służbie nastąpią ponowne powołania na stanowiska według nowej ustawy.
W tej sytuacji powoływanie się w skardze kasacyjnej na zasady przenoszenia funkcjonariuszy obowiązujące do 10 maja 1990 r., czyli do dnia wejścia w życie ustawy z 6 kwietnia 1990 r. jest błędne. Orzekając zatem w tej sprawie ani organy administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogły dopuścić się naruszenia przepisów ustawy z 1985 r.
Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a.