I OSK 1814/16

I OSK 1814/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Jerzy Krupiński
Wiesław Morys /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Bd 118/15 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2016-02-29
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 782
art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 4 ust. 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa K.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 118/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na bezczynność Marszałka Województwa K.-P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Marszałka Województwa K.-P. na rzecz [...] Sp. z o.o. w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę [...] sp. z o.o. w P. (dalej skarżąca) na bezczynność Marszałka Województwa K.-P. (dalej organ), zobowiązując go do wydania aktu lub dokonania czynności na sprecyzowany w sentencji wniosek skarżącej w przedmiocie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.
Jak wynika z jego uzasadnienia skarżąca wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015r. zwróciła się do organu o udzielenie informacji o treści pisma Wójta Gminy I. z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], skierowanego do organu. Marszałek pismem z dnia [...] września 2015 r. zawiadomił skarżącą o przekazaniu wniosku Wójtowi I., jako właściwemu w sprawie. Pismem z [...] września 2015 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, dowodząc wadliwości przekazania wniosku. W jej ocenie skoro organ był w posiadaniu spornego dokumentu, winien zawarte w nim dane udostępnić. Wskazała nadto, że żądanie udostępnienia tegoż pisma złożyła również do Wójta Gminy I., który stwierdził, iż nie stanowi ono informacji publicznej. Odpowiadając na to wezwanie organ podtrzymał stanowisko, twierdząc że nie może udostępnić pisma, którego udostępnienia odmówił autor.
W skardze na bezczynność skarżąca wniosła m.in. o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, wymierzenia grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania, nie zgadzając się z jego poglądem. Zarzuciła mu naruszenie art. 6 i art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782 ze zm.), dalej ustawa. Jej zdaniem żądana informacja stanowi informację publiczną będącą w posiadaniu organu, który zatem winien ją udostępnić.
W odpowiedzi na skargę organ postulował o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozważając zasadność skargi, przedstawił najpierw obszernie rozumienie pojęcia bezczynności, a następnie reguły udostępniania informacji publicznej wynikające z przepisów Konstytucji (art. 61 ust. 1) i przepisów ustawy. Wywiódł z nich, iż podmiotowo i przedmiotowo sprawa należy do zakresu informacji publicznej regulowanej przepisami ustawy. Żądanie skierowane zostało do jednostki samorządu terytorialnego, po myśli art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, a obejmuje dane publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy, będące w jego posiadaniu. Dane te to w uproszczeniu wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do władzy publicznej, niekoniecznie wytworzone przez adresata wniosku, przy czym informacja publiczna obejmuje szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. W tej sytuacji uznał przekazanie wniosku dotyczącego pisma organu jednostki samorządu terytorialnego będącego w posiadaniu adresata - również organu jednostki samorządu terytorialnego, temu organowi (autorowi pisma), za wadliwe. Przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w tego rodzaju sprawach, a przynajmniej mają wielce ograniczone zastosowanie, dlatego takie działanie nie znajduje oparcia w art. 65 § 1 K.p.a. Jeżeli bowiem adresat wniosku jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej i jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, to winien ją udostępnić. Postępując inaczej organ, zdaniem Sądu meriti, w przepisanym terminie nie podjął właściwych czynności w sprawie, zatem był bezczynny. Konkluzja ta uzasadniała zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. Rzeczą organu jest więc bądź udostępnienie żądanych danych w drodze czynności materialno-technicznej, bądź wydanie decyzji odmownej, gdy np. żądane dane podlegają ochronie, bądź umorzenie postępowania w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu I instancji nie ma znaczenia okoliczność, że pismo będące przedmiotem sporu w sprawie zostało już przekazane skarżącej, bo po pierwsze Wójt I. uczynił to ustnie, po wtóre nie zwalnia to organu od rozpatrzenia żądania doń zgłoszonego, czyli wydania określonego aktu lub dokonania czynności. W tym stanie rzeczy, na podstawie m.in. art. 149 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 1a, art. 149 § 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Oceniając charakter bezczynności miał na uwadze, że organ podjął czynności w terminie, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, co też uzasadniało oddalenie żądania wymierzenia grzywny.
Wyrok ten w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności, stwierdzenia bezczynności i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, tj. w punktach 1, 2, 5, zaskarżył skargą kasacyjną organ, zarzucając mu naruszenie:
a) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy i art. 65 § 1 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie będące konsekwencją błędnego przyjęcia, iż organ jest obowiązany do udostępnienia pisma Wójta Gminy I. i przez błędne przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, pomimo iż na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek organowi właściwemu w sprawie,
b) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo iż Sąd z urzędu powziął wiedzę, iż Wójt Gminy I. został zobowiązany wyrokiem do udzielenia skarżącej przedmiotowej informacji publicznej.
Wniósł o zmianę tegoż wyroku w zaskarżonej części przez oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu kasacji te zarzuty rozwinięto, podnosząc wadliwość przyjęcia bezczynności organu, skoro ten przekazał wniosek organowi właściwemu. Podniesiono, że przedmiotowe pismo nie jest związane z wykonywaniem kompetencji i zadań organu, który zatem nie jest upoważniony do jego udostępnienia. Tym bardziej, że w innej sprawie sąd administracyjny uwzględnił skargę skarżącej na bezczynność Wójta I. i zobowiązał go do udzielenia spornej i tu informacji. Należało więc postępowanie niniejsze umorzyć. Przede wszystkim jednak autor skargi kasacyjnej eksponował pogląd, wedle którego nie był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji, bo jej nie wytworzył. Nie była ona również przedmiotem jakiegokolwiek postępowania przezeń prowadzonego. Wójt Gminy I., który dokument wytworzył, prezentował pogląd, że pismo to nie stanowi informacji publicznej. Zatem organ w tej sprawie nie mógł postąpić odmiennie, gdyż wówczas podważyłby to stanowisko Wójta. W ocenie autora skargi kasacyjnej te aspekty zostały całkowicie pominięte przez Sąd meriti, dlatego zaskarżony wyrok nie powinien się ostać.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca postulowała jej oddalenie w całości, bowiem wyrok ten w jej ocenie nie narusza przepisów prawa, oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie autorki tego pisma organ nie wydając decyzji odmownej ani nie udzielając informacji pozostawał w bezczynności. Nie podzieliła argumentacji organu w kwestii uwolnienia się od zarzutu bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznawana w sprawie skarga kasacyjna nie precyzuje jednoznacznie podstawy kasacyjnej, choć można dopatrzeć się w treści zarzutów elementów kwalifikujących je do podstawy naruszenia przepisów postępowania. Jednakowoż zarzuty te są oczywiście niezasadne. W pierwszej kolejności należało rozważyć wytyk wadliwego pominięcia przez Sąd meriti konieczności umorzenia postępowania. Tego rodzaju zarzut Sąd Kasacyjny zresztą bierze pod rozwagę z urzędu po myśli art. 189 P.p.s.a. Eksponując bezprzedmiotowość postępowania autor skargi kasacyjnej zapomina, że ma ona miejsce tylko wówczas, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w poprzednich punktach tego przepisu. Chodzi generalnie o brak przedmiotu postępowania, który najczęściej występuje wówczas, gdy w toku postępowania odpadł powód sporu, czyli np. zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, albo ustała bezczynność. Bezprzedmiotowość oznacza trwały zastój postępowania zamykający drogę do oceny legalności działania organu administracyjnego. Jest to okoliczność występująca wtedy, kiedy brak jest któregoś z elementów stosunku prawnego, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, co wyłącza wydanie wyroku w sprawie. Z taką sytuacją nie mamy tu do czynienia, bowiem bezczynność nadal trwa. Chodzi wszak o bezczynność organu, któremu tę bezczynność się zarzuca w danej sprawie. Toteż nawet udzielenie spornej informacji przez inny organ, czy uzyskanie jej przez skarżącego w inny sposób, nie uzasadnia a priori takiego rozstrzygnięcia. Pomijając już okoliczność, że w tej sprawie nie wykazano, aby przedmiotowe pismo skarżąca otrzymała. Poza tym w judykaturze panuje powszechny pogląd, wedle którego ustanie bezczynności w toku postępowania nie zwalnia sądu od oceny charakteru bezczynności i jej skutków. Nie mogłoby zatem dojść do umorzenia postępowania w całości. Wreszcie trzeba zważyć, że art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest przepisem o charakterze wynikowym, a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku uwzględniającego skargę wynika, że skarga jest zasadna, to nie można mu zarzucić niezastosowania art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (a do tego w istocie sprowadza się zarzut rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej), gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej, czyli tu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 września 2011 r., sygn. I OSK 1499/10; z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 2409/14; z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1084/14, publ. j.w.). Naruszenie tego rodzaju przepisów, jak omawiany jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 638/14, publ. CBOSA). Przepis powyższy mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęć "uwzględnienia skargi", czy "bezprzedmiotowości postępowania", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w przepisach stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu pierwszej instancji do fazy wydania orzeczenia. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę skutków udzielenia informacji skarżącej (przez inny podmiot) a właściwiej tylko zobowiązanie do tego. Nie wyczerpuje to przesłanki bezprzedmiotowości tego postępowania.
Nietrafnie wytknięto również naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który ma taki sam charakter, a który dochodzi go głosu wówczas, gdy skarga na bezczynność podlega uwzględnieniu. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że przepisy wynikowe, jako przepisy określające kompetencje sądów pierwszej instancji w sferze orzekania, regulujące treść wyroku i jego elementy, mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami, przy czym – dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów musiałby być zarzutem efektywnym. Dostrzegł tę kwestię autor skargi kasacyjnej i powiązał ów zarzut z art. 4 ust. 3 ustawy, który jednak przywołał błędnie. Oto bowiem stanowi on obowiązku udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne, do jakich niewątpliwie należy marszałek województwa jako organ samorządowy, o ile są w ich posiadaniu. Tak więc uprawnioną jest konkluzja, że organ nie kwestionuje charakteru przedmiotu żądania, umieszczając go w ramach informacji publicznej, czyli sprawę traktuje jako sprawę opartą o przepisy ustawy, po wtóre uznaje się za organ zobowiązany do jej udostępnienia. Przeto przesądzona jest słuszność przyjęcia przez Sąd I instancji wyczerpania przesłanek podmiotowych i przedmiotowych ustawy. Oczywiście nie ma znaczenia to, czy organ wytworzył tę informację, czy dotyczy ona jego kompetencji, czy ma związek z prowadzonym przezeń postępowaniem. Chodzi o charakter informacji w nim zawartych i istnienie przymiotu zobowiązanego po stronie organu. Jeśli żądania dotyczą działania władzy publicznej, to stanowią informację publiczną. Jeśli zaś organ jest zobowiązany i jest w jej posiadaniu, nieważne z jakiego powodu, to winien ją udostępnić. Takie są utrwalone reguły postępowania w tego rodzaju sprawach. A skoro tak, to oczywistym jest, że organ nie załatwił spornego tu żądania we właściwy sposób, czyli jest bezczynny. Jak bowiem prawidłowo dostrzegł Sąd meriti nie zachował się dotąd w sposób przewidziany przepisami ustawy, gdyż ani nie udostępnił spornych danych, ani nie oświadczył, że ich nie posiada, ani wreszcie nie wydał odmownej decyzji administracyjnej. Judykatura stoi na jednolitym stanowisku, wedle którego tylko takie załatwienie sprawy z zakresu informacji publicznej uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Przekazanie wniosku innemu podmiotowi nie jest właściwym sposobem załatwienia sprawy na tym gruncie. Nie ma też znaczenia stanowisko Wójta jako autora tego pisma w tym zakresie, bo to organ do którego strona się zwraca decyduje o charakterze informacji i sposobie ewentualnego jej udostępnienia. Podobnie jak autorstwo pisma, bo skoro skierowane zostało do organu władzy publicznej, dotyczy spraw publicznych i ten organ jest w jego posiadaniu, to decyzję w tym zakresie podejmuje samodzielnie. Jak i wreszcie rzekome zobowiązanie Wójta do udostępnienia, co wyżej omówiono. W tym stanie rzeczy niepodobna zarzucić Sądowi meriti wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Trzeba też w tym miejscu podkreślić, bo zdaje się autor skargi kasacyjnej tej kwestii nie dostrzegł, że Sąd ten nie przesądził, czy i w jaki sposób żądana informacja ma być udostępniona skarżącej, bo nie wskazał wiążącego sposobu rozpatrzenia jej wniosku. W zasadzie nie można tego czynić w sprawie ze skargi na bezczynność. Zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności, w ramach których to pojęć mieści się każde rozstrzygnięcie dopuszczalne w tego rodzaju sprawach. Przesądził jedynie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a więc wskazał na właściwy reżim załatwienia wniosku, jak też określił organ jako zobowiązanego w sprawie. Trzeba podkreślić, że czym innym jest charakter wniosku – kwalifikacja żądania strony, a czym innym sposób jego załatwienia. Podobne rozróżnienie należy przeprowadzić na gruncie relacji nośnik – informacja. W tym zakresie godzi się zwrócić uwagę, że jest możliwe udostępnienie informacji publicznej bez upubliczniania danych wrażliwych, bo nie chodzi tu o sam akt władzy a o informację w nim zawartą. Jednym ze sposobów jest możliwość tzw. anonimizacji dokumentu. W konsekwencji czego zarzut pierwszy kasacji nie podlegał uwzględnieniu.
Nietrafny oczywiście jest wytyk uchybienia art. 65 § 1 K.p.a., który w sprawie nie miał zastosowania. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa formułowanego na bazie jednoznacznego brzmienia stosownych przepisów, ustawa nie odwołuje się do tej regulacji procesowej, zawierając swoiste zapisy w tej materii, poza kwestią umieszczoną w art. 16 ust. 1, wedle którego odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, przy czym po myśli ust. 2 tego przepisu do decyzji stosuje się przepisy K.p.a. Błędne było więc przekazanie sprawy Wójtowi I. i ta okoliczność nie może zwalniać od zarzutu bezczynności organu będącego przeciwnikiem skargi w tej sprawie.
Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.
-----------------------
8