I OSK 1812/23

I OSK 1812/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 46/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-06-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 64
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 46/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 września 2022 r. nr SKO 4310/96/22 w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 46/23 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 15 września 2022 r. nr SKO 4310/96/22 w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z 18 lipca 2021 r. nr MOPS/DPIN/AI./5106/1875/2019/2022.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A. w piśmie z 15 marca 2021 r. (data wpływu do organu 30 marca 2021 r.) wniósł o zwolnienie od ponoszenia kosztów pobytu matki w Domu Pomocy Społecznej w [...]. O obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS wnioskodawca został poinformowany pismem z 9 grudnia 2020 r., odebranym 28 grudnia 2020 r.
Prezydent Wrocławia trzykrotnie, decyzjami z 28 maja 2021 r., z 22 listopada 2021 r. oraz z 18 lipca 2022 r. odmówił A. A. całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło dwie pierwsze decyzje (decyzjami z 17 sierpnia 2021 r. i z 28 stycznia 2022 r.) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z 15 września 2022 r. nr SKO 4310/96/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jak wskazał Prezydent Wrocławia w uzasadnieniu decyzji z 18 lipca 2022 r. nr MOPS/DPIN/AI./5106/1875/2019/2022, w toku postępowania A. A. został powiadomiony, że warunkiem zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w DPS jest uprzednie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i przedstawienie przez stronę uzasadnionych okoliczności. A. A., pomimo starań podejmowanych przez organ, nie nawiązał kontaktu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ani nie poddał się wywiadowi wyznaczonemu na 21 kwietnia 2022 r. Brak współpracy z organem potwierdza adnotacja urzędowa sporządzona 8 czerwca 2022 r. Jednoznaczna odmowa współpracy z organem została wyrażona w piśmie pełnomocnika strony z 1 lipca 2022 r. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że odrębnie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia skarżącemu opłaty za pobyt matki w DPS.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w uzasadnieniu decyzji z 15 września 2022 r. podkreśliło, że podjęcie decyzji w przedmiocie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego koniecznym elementem jest rodzinny wywiad środowiskowy. SKO wyjaśniło, że utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest traktowane jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia sprawy pomocowej, w szczególności odmowy przyznania świadczenia lub zwolnienia z obowiązku. Przy tym, nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi. Oznacza to, że strona, wnosząc o zwolnienie z opłaty za pobyt członka rodziny w DPS, musi być aktywna podczas ustalania okoliczności sprawy w trybie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
SKO wskazał, że jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca był wielokrotnie powiadamiany o konieczności przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, a więc był świadomy, że taki wywiad jest konieczny przy rozpatrywaniu jego wniosku. Ostatecznie, reprezentowany przez pełnomocnika, wnioskodawca odmówił przeprowadzenia wywiadu (pismo z 1 lipca 2022 r.). Zdaniem SKO, strona, uniemożliwiając przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozbawiła się prawa do wnioskowanej pomocy. W ocenie SKO, odmowa przeprowadzenia przez stronę wywiadu środowiskowego stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy zwolnienia strony w całości z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS.
W opinii organu odwoławczego, wskazywane w odwołaniu uciążliwości związane z koniecznością uczestniczenia w kluczowej dla zainicjowanego przez stronę postępowania administracyjnego czynności, w żaden sposób nie usprawiedliwiają wielokrotnego unikania rodzinnego wywiadu środowiskowego. To w interesie strony leżało wygospodarowanie czasu na uczestniczenie w rodzinnym wywiadzie środowiskowym. Wbrew argumentom odwołania, aktywność zawodowa nie jest przesłanką wyłączającą obowiązki strony postępowania administracyjnego.
Za niezasadny SKO uznało również zarzut odwołania, dotyczący braku możliwości zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS przed ostatecznym ustaleniem opłaty za DPS. Kolegium zauważyło, że to strona zainicjowała postępowanie w sprawie zwolnienia przed otrzymaniem ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia opłaty.
Jak wyjaśniło SKO, ustawodawca odróżnia osoby "wnoszące opłatę" od osób "obowiązanych" do jej wnoszenia. Obecnie, zwolnienie z opłat odnosi się nie tylko do sytuacji, w której dana osoba przebywa w domu pomocy społecznej, lecz także np. do sytuacji, gdy jest do niego kierowana. Oznacza to, że osoba ustawowo zobowiązana do wnoszenia opłat może zwrócić się o zwolnienie, zanim opłata zostanie wyliczona. Jak dalej wskazało Kolegium, postępowanie w przedmiocie zwolnienia określone w art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", jest odrębnym postępowaniem, prowadzonym na wniosek osób ubiegających się o takie zwolnienie. Zatem, po wszczęciu postępowania przez stronę, zasadne było prowadzenie postępowania i wydanie kwestionowanej decyzji.
A. A. wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję z 15 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych z urzędu. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w kwestii zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej mogło nastąpić dopiero po ustaleniu obowiązku strony do ponoszenia takiej opłaty oraz jej wysokości. W opinii Sądu I instancji, wynika to ze sformułowania przepisów art. 64 i art. 64a u.p.s. Jak wyjaśnił Sąd, w art. 64 u.p.s. użyto sformułowania "osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić", zaś w art. 64a u.p.s. – "osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty". Zawarte w art. 64 u.p.s. sformułowanie: "osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty", dotyczy osób, które opłatę już uiszczają oraz osób zobowiązanych do jej uiszczania. Z kolei, określenie "obowiązane do wnoszenia opłaty", dotyczy osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty decyzją. Jak zauważył Sąd I instancji, gdyby wolą ustawodawcy było umożliwienie zwolnienia z opłat osób, co do których obowiązek uiszczania opłaty i wysokość tej opłaty nie zostały jeszcze ustalone, przepis ten miałby inne brzmienie i przewidywałby możliwość zwolnienia z opłat osób, które "mogą zostać zobowiązane do uiszczania opłaty". Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku.
Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwałę NSA z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 (publ. ONSAiWSA 2018/5/77). W opinii Sądu I instancji, pogląd zawarty w uchwale I OPS 7/17 zachowuje aktualność również po nowelizacji art. 64 u.p.s.
Sąd I instancji podkreślił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w obrocie prawnym nie funkcjonowała ostateczna decyzja ustalająca skarżącemu obowiązek ponoszenia opłaty z tytułu pobytu jego matki w DPS. Zatem, w pierwszej kolejności należy ostatecznie rozstrzygnąć sprawę ustalenia osoby zobowiązanej oraz wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Dopiero w drugiej kolejności należy rozpoznać niniejszą sprawę, zainicjowaną wnioskiem skarżącego w przedmiocie udzielenia ewentualnej ulgi w tym zakresie.
W związku z powyższym, w niniejszej sprawie organy obu instancji procedowały przedwcześnie, co skutkuje wadliwością ich rozstrzygnięć. Ustalenie i istnienie obowiązku oraz osoby na której spoczywa obowiązek w zakresie odpłatności za pobyt w DPS stanowi bowiem element stanu faktycznego o charakterze prejudykatu dla sprawy ewentualnego zwolnienia zobowiązanego z tej opłaty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 64 u.p.s. przez jego błędną wykładnię, na podstawie której Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wszczętej wnioskiem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty o zwolnienie z opłaty za pobyt wstępnego w domu pomocy społecznej, może nastąpić dopiero po ustaleniu zobowiązania do ponoszenia takiej opłaty oraz jego wysokości w ostatecznej decyzji administracyjnej.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Zdaniem SKO, pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym przez osoby "obowiązane do wnoszenia opłaty" należy rozumieć osoby "zobowiązane do wnoszenia opłaty decyzją, jest sprzeczny z jednoznacznym brzmieniem ustawy. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną organu, nie można bowiem pominąć treści art. 61 ust. 1 u.p.s., który wskazuje, kto jest zobowiązany do wnoszenia opłaty. Zatem, krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty wyznacza ustawa, a nie decyzja administracyjna. Tym samym, każdy, o kim mowa w art. 61 ust. 1 u.p.s., może skutecznie wystąpić z wnioskiem o zwolnienie z opłaty.
Jak podkreśliło SKO, uprawnienie o wystąpienie z wnioskiem o zwolnienie z opłaty ma kluczowe znaczenie, ze względu na tryb ustalania wysokości opłaty, który to tryb nie ogranicza się do wydawania decyzji określającej wysokość opłaty. Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach, że podstawową formą ustalania wysokości opłaty jest umowa. Tym samym, pozbawienie osoby zobowiązanej ustawowo do wnoszenia opłaty, uprawnienia do skutecznego wystąpienia o zwolnienie z opłaty przed jej ustaleniem, powodowałoby niepewność tej osoby co do jej sytuacji prawnej. W przypadku, gdy osoba zostanie zwolniona z obowiązku wnoszenia opłaty, nie zaistnieje konieczność podejmowania czynności prowadzących do ustalenia tej opłaty. Z kolei, gdy ostateczna decyzja przesądzi o niezasadności zwolnienia, osoba zobowiązana będzie mogła zająć stanowisko w toku czynności mających prowadzić do konsensualnego ustalenia wysokości opłaty albo odmówić zawarcia umowy, oczekując jej ustalenia w formie decyzji.
Tym samym, w opinii SKO, zarówno wykładnia językowa omawianego przepisu, jak i logika przepisów ustawowych, pozwalająca osobie zobowiązanej do wnoszenia opłaty na decyzję, kiedy skorzystać z prawa do złożenia wniosku o zwolnienie z opłaty, przekonują, że Sąd I instancji zajął błędne stanowisko w sprawie.
W ocenie SKO, o nieprawidłowości poglądu Sądu I instancji świadczy również wykładnia celowościowa art. 64 u.p.s. SKO zwróciło uwagę, że zmiana treści wprowadzenia do wyliczenia w art. 64 u.p.s. została dokonana wraz z dodaniem do (otwartego) katalogu przesłanek zwolnienia z opłaty przesłanek pozaekonomicznych (por. art. 64 pkt 5 i pkt 6 u.p.s.). Skoro ustawodawca uznał, że możliwe jest zwolnienie z opłaty z przyczyn niezależnych od wysokości tej opłaty, to możliwe jest zweryfikowanie zasadności zwolnienia z opłaty osoby zobowiązanej do jej ponoszenia, zanim stanie się ona osobą wnoszącą opłatę (zanim opłata zostanie ustalona w umowie albo w decyzji). Nie ma potrzeby prowadzenia postępowania w celu ustalenia wysokości opłaty, jeżeli okoliczności podnoszone przez stronę wskazują, że bez względu na potencjalną wysokość opłaty, osoba ta zostanie całkowicie zwolniona z odpłatności.
Ponadto, SKO zaznaczyło, że Sąd I instancji odstąpił od prezentowanego wcześniej w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu poglądu, zbieżnego z przedstawionym w skardze kasacyjnej.
W odpowiedzi A. A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Jak podkreślił, z treści art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Dlatego też, zwolnić z opłaty częściowo lub całkowicie można tylko osoby, którym obowiązek tej opłaty został uprzednio ostatecznie określony decyzją wydaną w trybie art. 61 ust. 2d u.p.s.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 64 u.p.s. przez jego błędną wykładnię, na podstawie której Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wszczętej wnioskiem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty o zwolnienie z opłaty za pobyt wstępnego w domu pomocy społecznej, może nastąpić dopiero po ustaleniu zobowiązania do ponoszenia takiej opłaty oraz jego wysokości w ostatecznej decyzji administracyjnej.
Zarzut ten jest zasadny.
Przepis art. 64 u.p.s. reguluje problematykę dotyczącą zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis ten w pierwotnym brzmieniu, to jest do 4 października 2019 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690; art. 1 pkt 8 lit. a), miał następującą treść: "Osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.". Natomiast z dniem 4 października 2019 r. wprowadzona zmiana w art. 64 u.p.s. dotyczy dwóch zagadnień: zmienione zostało zdanie wstępne art. 64 które brzmi: "Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli (...)" oraz dodano pkt 5 i pkt 6 o następującej treści: "5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;". Przy okazji można zaznaczyć, że kolejną nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 17 listopada 2021 r., która weszła w życie 27 stycznia 2022 r., w art. 64 dodano pkt 7 o następującej treści: "osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty". W rozpoznawanej sprawie szczególne ważne znaczenie ma treść zdania wstępnego art. 64 ustawy i dokonana w tym zakresie zmiana stanu prawnego z dniem 4 października 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył prawidłowo w uzasadnieniu wyroku treść art. 64 w brzmieniu obowiązującym od 4 października 2019 r., a dokonując jego wykładni odwołał się do orzecznictwa, a w szczególności do uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17. Z tego wywiódł, że stanowisko zawarte w uchwale zachowuje także aktualność w stanie prawnym po wskazanej nowelizacji art. 64 u.p.s. W związku z tym Sąd Wojewódzki uznał, że poczynione w uzasadnieniu tej uchwały rozważania wskazują na konieczności poprzedzenia rozstrzygnięcia, opartego o przepisy dotyczące zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ustaleniem osoby zobowiązanej i określeniem wysokości opłaty miesięcznej za pobyt w domu pomocy społecznej w decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do uznania za trafny poglądu prezentowanego przez Sąd I instancji.
Przepis art. 64 u.p.s. w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji uprawniał do ubiegania się o uzyskanie zwolnienia z opłat jedynie osoby wnoszące opłatę. W wyniku zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. prezentowany w orzecznictwie i powoływany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. W aktualnym stanie prawnym istnieje możliwość orzekania o zwolnieniu od opłat łącznie z ustaleniem tej odpłatności, o ile oczywiście strona złoży w tym zakresie stosowny wniosek na tym etapie postępowania. Nieaktualność poprzedniego stanowiska zakładającego wyraźne rozdzielenie sprawy ustalenia opłaty i zwolnienia na dwa odrębne postępowania jest już odnotowywana w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 11 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1644/21, 7 czerwca 2023 r. sygn. akt. I OSK 1476/22).
Jak wskazała I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023 (art. 64; https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-10 19), ustawodawca odróżnia osoby wnoszące opłatę od osób obowiązanych do jej wnoszenia. Obecnie zwolnienie z opłat odnosi się nie tylko do sytuacji, w której dana osoba przebywa w domu pomocy społecznej, lecz także do sytuacji, gdy jest do niego kierowana (pkt 5 i 6). Oznacza to, że osoba ustawowo obowiązana do wnoszenia opłat może zwrócić się o zwolnienie, zanim opłata zostanie wyliczona. Taka była intencja nowelizacji art. 64 u.p.s. Wśród uzasadnień zmian wymieniono poszerzenie możliwości zwalniania z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej - obok osób uiszczających opłatę - również osób zobowiązanych do jej wnoszenia zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze nierealizujących tego obowiązku (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o pomocy społecznej... VIII kadencja, druk sejm. nr 3524). Bardzo często na etapie kierowania organ nie konkretyzuje zobowiązań dotyczących płatności, czyni to dopiero na etapie umieszczania w placówce.
Konkludując, strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 318/22). Oczywiście nadal dopuszczalne jest wydawanie dwóch odrębnych decyzji, jeżeli byłoby to uzasadnione okolicznościami sprawy (wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 616/23). Należy zauważyć przy tym, że osoba obowiązana już na etapie negocjacji prowadzących do zawarcia umowy o ponoszeniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, to jest w propozycji zawarcia umowy, powinna uzyskać informacje na temat wysokości opłaty, która miałaby na niej spoczywać. W takiej sytuacji osoba zobowiązana jest w stanie ocenić swoją zdolność do ponoszenia opłaty w wysokości proponowanej przez organ. Taki sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska doktryny i orzecznictwa postulujących, aby podmiot ustawowo zobowiązany do wnoszenia opłaty miał nie tylko świadomość ciążącego na nim obowiązku, ale również znał jego konkretny wymiar (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, dalej I. Sierpowska, UPS. Komentarz 2020, s. 337 akapit 1; cyt. uchwała z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17).
Zasadnie też skarżący kasacyjnie organ zauważył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skoro ustawowe przesłanki zwolnienia z tej opłaty dotyczą okoliczności umożliwiających zwolnienie z opłaty z przyczyn niezależnych od wysokości tej opłaty, to możliwe jest zweryfikowanie zasadności zwolnienia z opłaty osoby obowiązanej do jej ponoszenia, zanim stanie się ona osobą wnoszącą opłatę (zanim opłata zostanie ustalona w umowie albo w decyzji). W takiej sytuacji, nie będzie potrzeby prowadzenia postępowania w celu ustalenia wysokości opłaty, jeżeli okoliczności podnoszone przez stronę wskazują, że bez względu na potencjalną wysokość opłaty, osoba ta zostanie zwolniona z odpłatności.
Przyjęcie powyższego poglądu nie oznacza tym samym odrzucenia poglądu wyrażonego w uzasadnieniu uchwały I OPS 7/17 przyjmującego, że obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby powstaje z mocy prawa, bez ustalania osoby obowiązanej do wnoszenia opłat i wysokości opłaty w konkretnym akcie stosowania prawa, tj. decyzji administracyjnej lub umowie. Zawarty w tej uchwale pogląd, że przekształcenie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zobowiązanie konkretnej osoby wymaga odpowiedniego aktu stosowania prawa, tj. wydania decyzji administracyjnej lub zawarcia umowy, niewątpliwie nadal pozostaje aktualny, jednakże w tym zakresie, w którym konieczne będzie ustalenie niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji ustalenie, czy gminie będzie przysługiwało prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s.
Skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego był zatem uprawniony do ubiegania się o zwolnienie z opłat. Fakt wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt Pani B. B. w Domu Pomocy Społecznej w [...] wynika z akt sprawy (zawiadomienie o wszczęciu z 26 lutego 2021 r. nr DPIN.5106.1875.2019). Z akt sprawy wynika również, że skarżącemu został przedstawiony projekt umowy Nr 19/N/DPIN/2021 zawieranej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., określający m. in. wysokość opłaty z tytułu ponoszenia przez A. A. częściowej odpłatności za pobyt Pani B. B. w Domu pomocy Społecznej (pismo MOPS we Wrocławiu z 22 stycznia 2021 r. nr DPIN.5106.1875.2019). Zgłoszenie przez skarżącego kasacyjnie stosownego wniosku w toku postępowania administracyjnego obligowało zatem organ do jego rozpatrzenia i orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji bądź to ustającej ich wysokość, bądź to odrębnej. Nie ma podstaw do twierdzenia, że wniosek taki powinien być rozpatrzony dopiero po uprawomocnieniu się decyzji określającej wysokość odpłatności. Sąd I instancji powołał się na praktykę stosowania art. 64 u.p.s. ukształtowaną przed nowelizacją tego przepisu. Jak była o tym mowa, w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do kontynuowania dotychczasowej praktyki i wydawania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty po wydaniu decyzji o ustaleniu wysokości opłaty, jeżeli wniosek o zwolnienie z opłat został złożony w toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty.
Sąd I instancji naruszył zatem art. 64 u.p.s. przyjmując, że rozstrzygnięcie odnośnie do zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej bez skonkretyzowania opłaty w formie decyzji administracyjnej stanowi uchybienia skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.
Analizując przepis art. 64 pkt 3 u.p.s., będący podstawą prawną żądania o zwolnienie z opłaty oraz odmownych decyzji wydanych w niniejszej sprawie, należy wskazać, że pkt 3 ww. art. stanowi, że organ może zwolnić z opłaty osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu zwolnienie z opłaty następuje więc na wniosek zainteresowanej osoby oraz po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego.
Z akt sprawy wynika, że skarżący miał wiedzę o trwającym postępowaniu i pomimo starań podejmowanych przez organ, nie nawiązał kontaktu z organem administracji celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Strona nie poddała się wywiadowi środowiskowemu w wyznaczonym terminie w dniu 21 kwietnia 2022 r. Na okoliczność braku współpracy z organem została sporządzona adnotacja urzędowa z 8 czerwca 2022 r. Jednoznaczna odmowa współpracy z organem została wyrażona w piśmie pełnomocnika strony z 1 lipca 2022 r.
Jak już wskazano, dla rozpoznania wniosku o zwolnienie od ponoszenia opłat konieczne jest w świetle przepisów art. 64 u.p.s. przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz przedstawienie przez wnioskodawcę stosownych dokumentów. W realiach niniejszej sprawy, skarżący nie podjął żadnej próby przedstawienia organowi I instancji swojej sytuacji osobistej i majątkowej, nie przedłożył również stosownych dokumentów, uniemożliwiając tym samym organom rozpoznanie wniosku.
W rozpoznawanej sprawie istota sprawy została zatem dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Zgodnie bowiem z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie może rozpoznać skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skoro w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć zwolnioną ustawowo od kosztów sądowych stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.