I OSK 181/21

I OSK 181/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
II SA/Ke 981/19 - Wyrok WSA w Kielcach z 2020-07-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 703
art. 8 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1276
art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 8a-8o
Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S., D.S. i L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 981/19 w sprawie ze skargi J.S., D.S. i L.S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 11 października 2019 r. znak: SPN.IV.7511.1.9.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 981/19 (dalej wyrok II SA/Ke 981/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J.S., D.S. i L.S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (k. 54, 65-76v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiedli J.S., D.S. i L.S. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez adwokata A.G., zaskarżając wyrok II SA/Ke 981/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
A. 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej oddalił skargę na decyzję, która wydana została z naruszeniem przepisów postępowania art. 105 § 1 i 2 kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji bezpodstawnie umarzającej w całości postępowanie wszczęte na wniosek wnioskodawców, który był wnioskiem dwutorowym - opartym na podstawie: I. art. 8a ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 15 lipca 2015 r. (tekst jednolity z 26 maja 2016 r.); II. art. 8c ust. 1-6 w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 8d ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, [w] sytuacji gdy decyzja organów obu instancji ad meriti dotyczyła rozpoznania wniosku tylko w zakresie żądania I;
2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej oddalił skargę na decyzję, która wydana została z naruszeniem przepisów postępowania art. 28, 7, 77, art. 80, 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, mającą istotny wpływ na wynik sprawy przez uczynienie Gminy Z. stroną postępowania;
B. rażącą obrazę prawa materialnego:
1. art. 6, 6a, 8a, 8c i 8d ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 703, [dalej uzwg]) w zw. z art. 12 § 1 kpa, polegającą na niewydaniu decyzji zgodnej z aktualnym wnioskiem stron, mimo spełniania przez wnioskodawców przesłanek określonych w wyżej powołanych przepisach prowadzących do ustalenia nowego składu osobowego uprawnionych do użytkowania gruntów należących do Wspólnoty Osad Tabelowych miasta Z. w trybie wskazanym w art. 8c uzwg po nowelizacji z dnia 15 lipca 2015 r. wynikające z wadliwej interpretacji przepisów ww. ustawy prowadzącej do przyjęcia, że organ może dowolnie ograniczać zakres rozpoznania wniosku i odstąpić od rozpatrzenia jego części z uwagi na brak decyzji o nieustaleniu wykazu osób uprawnionych spełniających warunki z art. 6 ust. 1 uzwg, która to decyzja podejmowana jest z urzędu przez organ, do czego organ był obligowany faktem wniesienia wniosku przez wnioskodawców;
2. art. 8a ust. 7 w zw. z art. 8c i 8d uzwg w zw. z art. 12 § 1 kpa polegającą na błędnej wykładni ww. przepisów i przyjęciu, że organ administracji nie był obowiązany w toku rozpatrywania wniosku wnioskodawców do wydania z urzędu decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub 2 uzwg i do dalszego rozpoznania wniosku wnioskodawców w zakresie żądania określonego w drugiej zasadniczej części wniosku (pkt II), który był wnioskiem o szerszym zakresie.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 86-89 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Art. 193 zdanie drugie ppsa wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną nie przedstawia opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji publicznej i Sąd I instancji.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały unormowane w art. 174 ppsa. Art. 174 pkt 1 ppsa statuuje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Druga z podstaw kasacyjnych została określona w art. 174 pkt 2 ppsa i dotyczy ona naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 ppsa należy podkreślić, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - że Sąd ten, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Stawiając Sądowi I instancji zarzut oparty na art. 174 pkt 2 ppsa, kasator powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, musi jednak uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (np. wyrok NSA z 8.8. 2022 r. II GSK 1631/18, cbosa).
Zarzut naruszenia "art. 77 kpa" nie został postawiony dostatecznie starannie. Art. 77 kpa dzieli się na 4 paragrafy, o różnej treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenia którego paragrafu art. 77 kpa się dopatruje. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 77 kpa" nie nadawał się do rozpoznania.
Przepis art. 8 uzwg składa się z dwu ustępów (1 i 6) o różnej treści normatywnej, przy czym Autor skargi kasacyjnej nie wskazał naruszenia którego z tych ustępów się dopatruje. Przepis art. 8a składa się z 7 ustępów, o różnej treści normatywnej, przy czym Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli ustęp 1, 2 i 7. Z tej przyczyny zarzuty naruszenia "art. 8 uzwg"; "art. 8a uzwg" w części obejmującej ustępy 3-6 nie nadawały się do rozpoznania.
Zarzuty podniesione w ramach drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.
W treści omawianych zarzutów skarżący kasacyjnie wskazali art. 3 § 1 ppsa, który w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi, które winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało (wyroki NSA z: 8.4. 2008 r. I FSK 277/07; 4.9.2008 r. I OSK 266/08, Lex 490087; 11.5.2012 r. I OSK 70/12, Lex 1166069; postanowienie NSA z 9.12.2009 r. II OSK 1375/09, Lex 582850). Mimo że art. 3 § 1 ppsa ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa (wyrok NSA z 30.5.2012 r. I GSK 748/11, Lex 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 ppsa powiązany jest z innymi przepisami.
O naruszeniu art. 3 § 1 ppsa można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie II SA/Ke 981/19 nie zaistniała. Sąd I instancji przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu - po rozpatrzeniu skargi na decyzję Wojewody (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa), stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności Wojewody Sąd I instancji na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę, stosując jeden ze środków przewidzianych w ppsa. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony.
Bezzasadny okazał się drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 28, art. 7, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo aprobował stan faktyczny ustalony należycie przez Wojewodę w kontrolowanym postępowaniu rozpoznawczym.
W doktrynie i orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego (nie tylko administracyjnego lecz także prawa cywilnego lub innych gałęzi prawa - uchwała NSA z: 11.10.1999 r. OPS 11/99, ONSA 2000/1/6; 28.5.2001 r. OPS 1/01, ONSA 2001/4/146; wyrok NSA z: 11.4.2018 r. II OSK 1007/17; 5.1.2018 r. I OSK 607/16, aprobowane przez Borkowskiego/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 272-273 nb 12) - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Źródło interesu prawnego znajduje oparcie w przepisach prawa rzeczowego, zobowiązań (wyroki: SN z 13.12.2002 r. III RN 128/02, Mo. Pr. 2003/1/4; NSA z 8.9.2010 r. IV SA/Wa 944/10; WSA w Warszawie z 7.7.2005 r. VI SA/Wa 124/05, Lex 190727); spadkowego, finansowego (U. Fronczek, Interes prawny strony postępowania administracyjnego a ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, PS 2013/11-12/s. 137-138). Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione (wyroki NSA z 11.5.2005 r. II GSK 52/05; 29.4.2009 r. I OSK 675/08; 25.3.2021 r. I OSK 2580/20).
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego bezpodstawnego uznania Gminy Z. (dalej Gmina) za stronę niniejszego postępowania, Sąd I instancji trafnie wskazał, że z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w Sandomierzu z 26 stycznia 2015 r. I C 829/13, od którego Sąd Okręgowy w Kielcach prawomocnym wyrokiem z 18 czerwca 2015 r. II Ca 519/15 oddalił apelację (k. 180, 178-172; 179 akt administracyjnych) wynika, że Gmina choć nie była właścicielem lub posiadaczem samoistnym działki nr 1010/2, jako sprawująca zarząd tą nieruchomością, skutecznie zawarła z J.S. dnia 18 marca 2004 r. nr [...] umowę najmu (art. 659 § 1 kc), nazwaną przez strony "umową dzierżawy" tej nieruchomości i w konsekwencji pobierała czynsz w ustalonej wysokości (art. 365 § 1 i art. 366 Kodeksu postępowania cywilnego - Dz.U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm., dalej kpc). Wyrok ten potwierdza, że Gmina miała prawnie chroniony interes w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, polegający na uzyskiwaniu czynszu dzierżawnego z nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania.
W kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak - op. cit., s. 550-552 nb 1-3) ani art. 107 § 3 kpa, bowiem uzasadnienia faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej spełniają wymogi tego wzorca kontroli; ani zasady przekonywania (art. 11 kpa), bowiem zaskarżona decyzja, uwzględniając ustalenia poczynione w postępowaniu odwoławczym, starannie wyjaśnia stronom zasadność przesłanek, którymi Wojewoda kierował się przy załatwieniu sprawy. Autor skargi kasacyjnej wprost wskazał: "[...] Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela zarzutów stawianych przez wnioskodawców w zakresie ustaleń faktycznych. Wnioskodawcy przyjmują w tym zakresie rozstrzygnięcie Sądu, jednakże sprzeciwiają się utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie w całości [...]" (s. 5 pkt 2 akapit 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Z uzasadnia tego zarzutu wynika, że skarżący w istocie aprobują stanowisko Sądu co do akceptacji ustaleń faktycznych Wojewody, podnosząc, że "umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa" (tamże).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany przez Wojewodę (wobec załączenia do odwołania skarżących nowych, potwierdzonych za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów, które nie mogły podlegać ocenie Starosty; k. 16-29 akt Wojewody), materiał dowodowy był kompletny, a ustalony na jego podstawie stan faktyczny stanowił dostateczną podstawę do podjęcia przez Wojewodę zaskarżonej decyzji, a - po prawidłowej kontroli - oddalenia skargi przez Sąd I instancji.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Umarzając postępowanie administracyjne organ przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunku materialnoprawnego. Trafnie Sąd I instancji zaakceptował ustalenia faktyczne i argumentację Wojewody, że poprzednicy prawni skarżących nie spełniali warunków określonych w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8a ust. 1 uzwg, uprawniających do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 i ust. 2 uzgw, a w konsekwencji zaistniała podstawa do umorzenia postępowania (art. 105 § 1 kpa). Wobec powyższego, skoro nie wykazano, że poprzednicy prawni skarżących faktycznie korzystali ze wspólnoty, przeto umorzenie postępowania z wniosku skarżących było obligatoryjne (art. 105 § 1 kpa; Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 663-664, nb 3-5). Trafnie ustalił organ odwoławczy, że w okresie od 5 lipca 1962 r. do 5 lipca 1963 r.: J. i A. małż. S. (poprzednicy prawni L.S.), użytkowali gospodarstwo rolne o pow. ogólnej [...] ha we wsi P. (we wsi przylegającej do wspólnoty (art. 27 uzwg); A.J. (poprzednik prawny J.S.) posiadał gospodarstwo rolne w osadzie Z. Mimo, że w ten sposób skarżący wykazali pierwszą z dwu przesłanek art. 6 ust. 1 uzwg (posiadanie gospodarstw rolnych przez ich poprzedników prawnych), nie wykazali jednak, że w tym okresie poprzednicy prawni skarżących faktycznie korzystali ze wspólnoty (o czym w dalszej części uzasadnienia, odnoszącej się do zarzutów z pierwszej - art. 174 pkt 1 ppsa - podstawy kasacyjnej). Wobec powyższego skarżący, jako nie będący uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 uzwg, nie mogli skutecznie wnieść o ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8a ust. 1 uzwg).
Burmistrz Miasta i Gminy Z. (dalej Burmistrz) pismem z 27 grudnia 2018 r. oświadczył, że jego pismo z 21 listopada 2016 r. nie jest wnioskiem w rozumieniu art. 8a uzwg (k. 476-475 akt Starosty). Wobec powyższego, skoro postępowanie w trybie art. 8a ust. 1 mogło się toczyć skutecznie jedynie na skutek wniosku złożonego przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2 uzwg, albo przez jego następcę prawnego, a nikt inny legitymowany do skutecznego złożenia takiego wniosku nie złożył, przeto trafnie Starosta umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, co słusznie - na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego - aprobował Wojewoda.
Nietrafnie skarżący kasacyjnie kwestionują twierdzenie Sądu I instancji, że będzie możliwe prowadzenie postępowania co do dalszej części wniosku zawierającego żądanie z art. 8c w zw. z art. 6a ust. 1 uzwg, po prawomocnym umorzeniu postępowania. W doktrynie trafnie wskazuje się, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wedle zasad art. 6 (praktycznie według stanu na 1962 r.), wówczas starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 uzwg. Nowe przepisy nie przewidują wprost odmowy ustalenia w takim wypadku, które nieruchomości wchodzą w skład wspólnoty gruntowej, co wydaje się nielogicznością ustawy, zważywszy na brzmienie art. 8c. [...] Gdy decyzja o braku możliwości ustalenia pierwotnego kręgu uprawnionych stanie się ostateczna, wówczas - w terminie 7 dni - starosta ma obowiązek podać do publicznej wiadomości informację terminie składania wniosków przez osoby, które mogłyby się domagać ustalenia kręgu uprawnionych na podstawie art. 6a (wg współczesnego stanu posiadania). Taki termin nie może być krótszy niż 12 miesięcy, licząc od dary wywieszenia informacji w starostwie. W zakreślonym terminie wnioski o ustalenie zarówno nieruchomości składających się na wspólnotę, jak i listy osób uprawnionych wedle art. 6a mogą składać osoby spełniające warunki z art. 6a; wniosek musi odpowiadać szczegółowym wymogom określonym w art. 8c (E. Stawicka, Zmiana regulacji ustawowej wspólnot gruntowych, Pal. 2016/4/s. 36). Nowelizacja z 2015 r. skutkowała wprowadzeniem drugiego trybu postępowania, gdy starosta wyda decyzję o nieustaleniu uprawnionych do udziału we wspólnocie w trybie art. 8a ust. 1, na podstawie wniosku złożonego nie później niż do 31 grudnia 2016 r. "przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego" (verba legis - art. 8a ust. 1 uzwg). Gdy owa decyzja stanie się ostateczna, dopiero wówczas można [skutecznie - uw. NSA] zainicjować tryb drugi. Z wnioskiem o ustalenie mogą wystąpić podmioty, o których mowa w art. 6a uzwg (dodanym ustawą z 2015 r.), złożonym w terminie podanym przez starostę (art. 8c ust. 2 uzwg), nie krótszym niż 6 miesięcy od dnia wywieszenia informacji o możliwości składania wniosków w starostwie (A. Biały, Zmiana ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych szansą na uporządkowanie stanu prawnego istniejących wspólnot?, PiP 2018/2/s. 84 pkt 4). W nowelizacji z 2015 r. utrzymano jako priorytetowy sposób regulowania stanów prawnych wspólnot gruntowych według dotychczasowych zasad. Gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, starosta wydaje decyzję o nieustaleni wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub 2 (art. 8a ust. 7 uzwg). Gdy decyzja taka stała się ostateczna, ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej następuje na wniosek uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6a (art. 8c ust. 1 uzwg). W art. 8c ust. 2-6 uregulowano szczegółowo tryb postępowania w tym przedmiocie. Starosta wydaje decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6a, oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8d uzwg). Gdy ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie nie było możliwe również w tym trybie, starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie (G. Wolak, O wspólnotach gruntowych w rozumieniu Ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych – wybrane zagadnienia cywilnoprawne, Nieruchomości@ 2020/4/s. 59, 64-67, pkt 3).
W istocie żądanie oparte na art. 8c w zw. z art. 6a uzwg zostało podniesione przedwcześnie, skoro skarżący domagali się ustalenia swych uprawnień na podstawie art. 6 ust. 1 uzwg. Nie sposób uznać, że skarżący skutecznie złożyli "wniosek dwutorowy", zatem zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 8c ust. 1-6 w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 8d nie zasługiwał na uwzględnienie.
Brak było podstaw do wyłączenia części wniosku zawierającego żądanie z art. 8c w zw. z art. 6a ust. 1 uzwg do odrębnego postępowania, a następnie do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania co do wniosku opartego na art. 6 ust. 1 uzwg.
Art. 105 § 2 kpa był w kontrolowanej sprawie nierelewantny (Borkowski/ Adamiak - op. cit., s. 663-666, nb 4, 6, 11); nie został także wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 8a ust. 1, 2 i 7 uzwg.
Ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego (art. 8a ust. 1 uzwg).
Problematyka wspólnot gruntowych została pierwotnie unormowana w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963 r. nr 28 poz. 169 ze zm.), a następnie gruntownie znowelizowana ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1276, dalej nowelizacja z 2015 r.). W rezultacie do ustawy z dniem 1 stycznia 2016 r., na podstawie art. 1 pkt 6 nowelizacji z 2015 r., po art. 8 dodano art. 8a-8o.
Mimo pewnych rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie, powszechnie przyjmuje się, że ustawa z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963 r. nr 28 poz. 169 ze zm.) ma charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności, które do wspólnot gruntowych stosuje się tylko odpowiednio, tzn. w zakresie w niej nieuregulowanym i jeżeli nie byłoby to niezgodne z naturą prawną wspólnoty gruntowej. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie rozstrzygając wyraźnie charakteru podmiotowego wspólnoty gruntowej, nadała jej szczególną konstrukcję prawną odrębną od przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. Obecny stan prawny większości wspólnot gruntowych jest nadal nieuregulowany [w ocenie S. Rudnickiego w: S. Rudnicki, Wspólnoty gruntowe, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizacja M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, dalej S. Rudnicki Nieruchomości. Problematyka prawna - wg. stanu prawnego rozważanego w listopadzie 2011 r.; s. 11-12 - uw. NSA] i wymaga dokonania zasadniczych zmian legislacyjnych. Projekty nowych rozwiązań ustawowych zmierzają w kierunku uwłaszczenia dotychczasowych posiadaczy, trudności dotyczą jednak ustalenia listy osób uprawnionych [ocena Autora przed wejściem w życie nowelizacji z 2015 r. - uw. NSA].
Sąd Najwyższy, rozważając w uchwałach z: 23.8.1968 r. III CZP 73/68, LexPolonica nr 296422, OSNCP 1969/5/90, LexisNexis 296422; 9.12.1969 r. III CZP 89/69, LexPolonica nr 312162, OSNCP 1970/10/173, LexisNexis 312162, charakter wspólnoty gruntowej, trafnie uznał, że wspólnota gruntowa, chociaż zbliża się do współwłasności, stanowi jednak współwłasność o szczególnych cechach, niepodlegającą podziałowi, rządzącą się własnymi, odrębnymi zasadami. Istotą tej wspólności jest uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej w postaci korzystania z objętych nią gruntów, zgodnie z ich przeznaczeniem, przysługujące osobom fizycznym lub prawnym posiadającym gospodarstwa rolne. Taki charakter wspólnot gruntowych przyjęto także w piśmiennictwie (S. Breyer, Przeniesienie własności nieruchomości, s. 396-402; J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, s. 125-126; M. Madey w: System prawa cywilnego, t. II, s. 183-184; J. Ignatowicz, wskazując: "[...] należy uznać, że wspólnota gruntowa stanowi współwłasność sui generis, nie mającą odpowiednika w naszym prawie [...]", w: red. Z. Resich, J. Ignatowicz, Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, s. 500, 502-503, uw. 2, ad. 3 do art. 196; s. 768; uw. 2, ad. 2 do art. 336); S. Rudnicki, w: Prawo obrotu nieruchomościami, s. 275 i n.).
W doktrynie utrwalony jest pogląd, że mieniem gminy lub mieniem komunalnym nie stało się mienie wspólnot gruntowych, gdyż było ono zawsze przedmiotem szczególnej współwłasności właścicieli gospodarstw rolnych danej wsi lub okolicy (J. Ignatowicz, zaktualizował i uzupełnił K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, W.Pr. PWN 2000, s. 70, rozdział II, § 10, p. VII; s. 129, § 20, p. IV).
Wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są m.in. nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn bądź nabyte w takim celu (art. 1 ust. 1 pkt 5 uzwg). Wyjątki od uregulowania zawartego w art. 1 uzwg określa art. 3 uzwg, według którego nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części określonych w art. 1 ust. 1 tej ustawy, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne albo do końca 1962 r., a gdy chodzi o lasy i grunty leśne - do 30 września 1960 r. zostały podzielone na działki indywidualne między współuprawnionych bądź uległy zasiedzeniu.
Ustalenie, które z tych nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, należy do wyłącznej kompetencji starosty, w związku z czym niedopuszczalne jest przesądzanie o tym i sprawdzanie ustaleń administracyjnych przez sądy powszechne (tak Sąd Najwyższy w uchwałach: z 14 kwietnia 1965 r. III CO 39/65, LexPolonica 314783, OSNCP 1966/11/181, LexisNexis nr 314783; 16.2.1968 r. III CZP 78/66, LexPolonica nr 319076, OSNCP 1968/10/161, LexisNexis 319076).
Zaliczenie nieruchomości do wspólnot gruntowych nastąpiło z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie omawianej ustawy. Wspólnota gruntowa jest bytem prawnym definiowanym od strony przedmiotowej, a nie podmiotowej, co oznacza, że wspólnotę tworzą grunty a nie właściciele (E. Stawicka - op. cit., s, 32 pkt 2a). Nietrafnie skarżący podnosili, że "na terenie gminy Zawichost do chwili obecnej nie było powołanej wspólnoty gruntowej w trybie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych" (akapit 3 pisma pełnomocnika skarżących z 18.1.2017 r.; k. 87 akt Starosty - uw. NSA). Co najwyżej można stwierdzić, że po wejściu w życie ustawy z 1963 r. nie powołano spółki do zarządu nieruchomościami należącymi do wspólnoty (S. Rudnicki Nieruchomości. Problematyka prawna, s. 1045, uw. 7).
Decyzja starosty ma charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Oznacza to, że nieruchomości nieobjęte decyzją starosty ustalającą przynależność do wspólnoty nie mogą być uważane za wspólnoty gruntowe. Ustalenie przynależności do wspólnoty gruntowej powinno być dokonane w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. Nie jest to termin prekluzyjny, lecz instrukcyjny (por. uchwałę SN z 16 lutego 1968 r. III CZP 78/66, LexPolonica nr 319076; postanowienie SN z 7 marca 2002 r. II CKN 619/99, LexPolonica nr 356411, OSNC 3/02, poz. 30, LexisNexis nr 356411; i wyrok NSA z 22 września 1995 r. SA/Kr 2717/94, LexPolonica nr 313332, ONSA 4/96/157, LexisNexis nr 313332; E. Stawicka - op. cit., s. 32 pkt 1 lit. b tiret czwarte), a zatem ustalenie takie może być dokonane także po jego upływie. Starosta, ustalając o przynależności do wspólnoty, rozstrzyga o tym, czy i jakie zmiany w stanie własności gruntów należących do wspólnot gruntowych nastąpiły np. w wyniku zasiedzenia. Z tego wynika z kolei, że ustalenie przez starostę, które grunty wchodzą w skład wspólnoty gruntowej, przesądza - w sposób dla sądu [cywilnego] wiążący - że grunty te nie zostały nabyte przez zasiedzenie przez osoby trzecie lub przez niektórych członków wspólnoty (S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, s. 1040-1041 uw. 1, 2).
Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy VII.3193) wynika, że celem wprowadzonych zmian było dostosowanie obowiązującej ustawy do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych i obowiązującego ustawodawstwa, a także spowodowanie uregulowania stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz rozszerzenie możliwości dysponowania nieruchomościami przez członków działających w obrocie prawnym wspólnot przez umożliwienie przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny. Należy nadmienić, że projektowana nowelizacja ustawy nie zakłada zniesienia istniejących wspólnot, że zasadniczym założeniem ustawodawcy jest ostateczne uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została dotychczas wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową.
Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast stosownie do treści art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wskazuje się, że odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa "z innych uzasadnionych przyczyn" ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: 1) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; 2) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; 3) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; 4) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; 5) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw - przedawnienie materialnoprawne (wyroki NSA z 27.6.2018 r. I OSK 372/18; 15.12. 2020 r. I OSK 1669/20; 25.6.2021 r. I OSK 345/21; Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 kpa. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa - postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa - decyzja o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z 17.3.2015 r. I OSK 1471/13, Lex 1675970, aprobowane przez B. Adamiak - op. cit., s. 456, nb 6).
Ze spełnienia jednej z przesłanek art. 6 ust. 1 uzwg (posiadania gospodarstwa rolnego), nie można domniemywać spełnienia drugiej z przesłanek tego przepisu, tj. faktycznego korzystania z tej wspólnoty w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy, skoro zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że właściciele okolicznych gospodarstw w ogóle nie korzystali z przypisanych wspólnocie gruntów, we własnym imieniu, jak członkowie wspólnoty. Skarżący nie wykazali, że sami skarżący lub ich poprzednicy prawni, spełniali przesłanki podmiotowe, o których mowa w art. 6 ust. 2 uzwg (S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, s. 1042-1043 uw. 3; A. Biały - op. cit., s. 78).
Trafnie Sąd I instancji aprobował ustalenia Wojewody, zgodnie z którymi A.J., będący poprzednikiem prawnym J.S., w okresie od [5] lipca 1962 r. do [5] lipca 1963 r., posiadał gospodarstwo rolne w osadzie Zawichost. Brak dowodów, które pozwalałyby na ustalenie, że A.J. oraz A. i J. małż. S. użytkowali w tym okresie grunty wspólnoty gruntowej w tym okresie. Skoro brak dokumentów jednoznacznie potwierdzających faktyczny sposób użytkowania spornych gruntów w latach 1955-1970 i brak dowodów potwierdzających użytkowania gruntów przez wspólnotę, to trafnie Sąd I instancji aprobował ocenę Wojewody, że zasady logiki i doświadczenia życiowego przemawiały za ustaleniem, że grunty te po II wojnie światowej, w tym w okresie od 5 lipca 1962 r. do 5 lipca 1963 r. (art. 6 ust. 1 w zw. z art. 35 uzwg), nie były wykorzystywane przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej polega na korzystaniu z nieruchomości stanowiącej przedmiot wspólnoty zgodnie z jej przeznaczeniem, np. przez wypasanie bydła, pobieranie pożytków naturalnych z lasu lub stawu, udział w dochodach przez podział pożytków z użytków rolnych lub leśnych, czyli - ogólnie mówiąc - przez udział w zagospodarowaniu wspólnoty gruntowej. Udziały uprawnionych we wspólnocie i w korzyściach wynikających z zagospodarowania wspólnoty są określone w idealnych (ułamkowych) częściach, w sposób wymieniony w art. 9 uzwg. Uprawnienie do udziału we wspólnocie polega m.in. na uczestnictwie w zagospodarowaniu wspólnoty i w tym celu utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą oraz do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Utworzenie spółki jest obowiązkowe. Spółka jest osobą prawną z mocy samej ustawy, korporacją reprezentującą podmioty wspólnoty gruntowej, tzn. osoby, którym przysługują udziały we wspólnocie. Kompetencje przyznane spółkom przez ustawę wyłączają indywidualne działanie w zakresie tych kompetencji przez samych uprawnionych. (S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, s. 1043, uw. 4, s. 1045, uw. 7). Zebrane w sprawie dowody nie wskazują, by skarżący lub ich poprzednicy prawni uczestniczyli w zagospodarowaniu wspólnoty po wojnie - zwłaszcza w okresie od 5 lipca 1962 do 5 lipca 1963 r. (art. 6 ust. 1 uzwg) bądź w okresie od 5 lipca 1959 r. do 5 lipca 1963 r. (art. 6 ust. 2 uzwg).
W tym stanie rzeczy zaakceptować należy ustalenia i argumentację przyjętą przez Sąd I instancji, że poprzednicy prawni skarżących nie spełniali warunków określonych w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8a ust. 1 uzwg, uprawniających do skutecznego wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 i 2, a w konsekwencji zaistniała podstawa do umorzenia postępowania (art. 105 § 1 kpa). Skarżący nie wykazali przesłanek dochodzonych wnioskiem (ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że poprzednicy prawni skarżących nie użytkowali w okresie od 5 lipca 1962 r. do 5 lipca 1963 r. gruntów wspólnoty, a więc nie spełniali przesłanki art. 6 ust. 1 uzwg pozwalającej na ustalenie, że na gruncie ustawy, byli uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej), zatem uzasadnione było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Zarzuty naruszenia z pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) zostały w części dotyczącej naruszenia art. 6 ust. 1 lub 2, art. 8 ust. 1, art. 8a ust. 1, 2 i 7 uzwg szczegółowo wyżej rozważone, przeto dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wcześniej przedstawionych argumentów. Na tym etapie postępowania zarzuty naruszenia art. 8c ust. 1-6 i art. 8d uzwg nie zostały zaskarżonym wyrokiem naruszone, bowiem tryb przewidziany w art. 8c ust. 1 w zw. z art. 6a uzwg i art. 8d uzwg nie znajdowały w kontrolowanej sprawie zastosowania. Tym samym nie doszło do naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa).
Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji uznając, że Wojewoda należycie ocenił zgromadzone w sprawie dowodowy, wyprowadzając z nich trafne wnioski.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.