I OSK 1809/24

I OSK 1809/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 632/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 670
art. 23 ust. 1 oraz art. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 632/23 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2023 r. nr SKO 4540.8.2023 w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych w okresie od 1 listopada 2021 r. do 30 września 2022 r. za świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązanie do ich zwrotu z odsetkami oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 632/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.Z. uchyliła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2023 r. nr SKO 4540.8.2023 i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia 29 maja 2023 r. nr GOPS.FA.8127.50.1.2021 w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych w okresie od 1 listopada 2021 r. do 30 września 2022 r. za świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązanie do ich zwrotu z odsetkami
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że przesłanką uznania wypłaconych skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane była śmierć dłużnika alimentacyjnego. Jak wynika z ustaleń, o śmierci dłużnika alimentacyjnego organ powziął informację 12 maja 2023 r., przy czym śmierć nastąpiła 19 października 2021 r., a więc już w tej dacie wygasło jego zobowiązanie do alimentacji Z. B. i K. B. Konsekwencją tego była równocześnie utrata przez K. Z. uprawnienia do korzystania ze wsparcia funduszu alimentacyjnego, które udzielane jest jedynie dla tych osób, które nie otrzymują należnej im pomocy ze strony zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Sąd I instancji podzielił ustalenia organu odwoławczego co do zaistnienia obiektywnej okoliczności w postaci śmierci osoby zobowiązanej do alimentacji stanowiącej przesłankę uniemożliwiającą dalsze pobieranie przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wbrew stanowisku organu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowi okoliczność ta o automatycznym zwrocie wszelkich świadczeń pobranych po śmierci dłużnika alimentacyjnego. Odwołując się do treści art. 23 ust. 1 oraz art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r., poz. 670 ze zm., dalej jako "ustawa") rozróżnił pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego" i "nienależnego świadczenia", wyjaśniając że z tym drugim mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją obiektywne okoliczności stojące na przeszkodzie do jego pobierania, jak np. śmierć dłużnika alimentacyjnego, podczas gdy pojęcie świadczenia nienależnie pobranego przewiduje pewien element subiektywnej oceny sytuacji w odniesieniu do właściwości osoby uprawnionej, stanu jej wiedzy oraz świadomości ustania podstawy do pobierania uprzednio przyznanego jej świadczenia.
Za niewystarczające do uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane było, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustalenie jedynie, że zostały one wypłacone po śmierci dłużnika. Organy pozostają w obowiązku wykazania, że uprawniona pobrała je ze świadomością o braku do tego wystarczających podstaw. W tej materii organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i ostatecznie nie ustaliły w jakim czasie skarżąca dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że nie tylko skarżąca powzięła po znacznym upływie czasie informację o śmierci dłużnika alimentacyjnego, także instytucje i organy zajmujące się sprawami dłużnika alimentacyjnego o tym fakcie nie wiedziały.
Bazując na tak zgromadzonym materiale, Sąd I instancji uznał, że organy dysponowały zatem wyłącznie jednostronnym przedstawieniem tej istotnej okoliczności w sprawie, co uchybiło zasadom prawidłowego prowadzenia postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dlatego też przyjął, że nie można było uznać za udowodnioną ponad wszelką wątpliwość okoliczność, że w momencie pobierania świadczeń alimentacyjnych uprawniona nie wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Z tej przyczyny Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji swe rozstrzygnięcia wydały co najmniej przedwcześnie, naruszając przy tym przywołane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i mającym wpływ. Dlatego, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), obie wydane decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uznanie określonych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane w rozumieniu tego przepisu - w sytuacji ustania prawa do świadczenia z uwagi na śmierć dłużnika alimentacyjnego - jest uzależnione od wiedzy i świadomości osoby, która pobrała nienależne świadczenie z funduszu alimentacyjnego o braku podstaw do pobierania przyznanego jej świadczenia, tj. od jej wiedzy o śmierci dłużnika alimentacyjnego w czasie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; powoływanej dalej jako k.p.a.):
a) gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny;
b) polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie spełniły obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które dopiero pozwoliłyby na ocenę, czy świadczenia z funduszu na podstawie decyzji z dnia 29 maja 2023 r. (GOPS.FA.8127.50.1.2021) - za okres od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 30 września 2022 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi, co doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji obu instancji, podczas gdy organ odwoławczy i organ pierwszej instancji w sposób dostateczny dokonały ustaleń i wyjaśniły istotę sprawy;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy oraz żart. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez K. Z. decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia 6 lipca 2023 r. (SKO 4540.8.2023) oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy oraz nie naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy oraz z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż skarga K. Z. - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium z dnia 6 lipca 2023 r. (SKO 4540.8.2023) nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości rozpoznanie skargi i jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów.
Wniesiona skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla takie akty w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz do stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego, koniecznym jest nie tylko wykazanie, że konkretne uchybienia procesowe miały miejsce, ale również że mogły one rzutować na wynik sprawy. Ta możliwość istotnego wpłynięcia na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo wpływu uchybień prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Oznacza to, że naruszenia te winny być na tyle istotne, że współkształtowały one lub kształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego. Co oznacza, że gdyby nie było ujawnienia uchybienia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne mogłoby być inne.
W sprawie administracyjnej okoliczności mające w niej istotne znaczenie nie zostały ustalone prawidłowo, a ich ocena nie może być uznana za zgodną z prawem. Sąd pierwszej instancji przyjął, że nieustalenie przez organy czy skarżąca pobierała świadczenia alimentacyjne ze świadomością o braku do tego podstaw, spowodowało nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie. Nie ustaliły czy oraz kiedy skarżąca dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Organy zaniechały odpowiedniego ustalenia, czy w momencie pobierania świadczeń alimentacyjnych uprawniona wiedziała o śmierci dłużnika. Z tej przyczyny zarzut naruszenia przywołanych na wstępie przepisów pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw, Sąd I instancji zasadnie je zastosował.
Za niezasadny należało uznać zarzut uchybienia art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skuteczny zarzut naruszenia tegoż przepisu polegałby na uchyleniu się przez Sąd pierwszej instancji od kontroli działalności organów administracji publicznej, zastosowania środków ustawą nieprzewidzianych lub odrzucającego skargę mimo jej dopuszczalności. Żadna z przywołanych sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Wojewódzki Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej i zastosował instytucje z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. Wydanie jednego z określonych w ustawie rozstrzygnięć, wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, w świetle stanowiska o słuszności zastosowania w sprawie art. 151 p.p.s.a., nie czyni go niedopuszczalnym. Tym samym przytoczenie tego artykułu w podstawach kasacyjnych było oczywiście bezzasadne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzkiemu Sądowi I instancji nie można nadto skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. Stosownie do jego treści, nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części.
Obowiązek zwrotu świadczeń nienależnie pobranych z funduszu alimentacyjnego reguluje przepis art. 23 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Okolicznością powodującą utratę prawa do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest śmierć dłużnika alimentacyjnego. Nie jest osobą uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego osoba otrzymująca świadczenia z funduszu alimentacyjnego po śmierci dłużnika alimentacyjnego. Istotą ustalenia, że względem osoby uprawniony ustał obowiązek alimentacyjny wymaga poczynienia ustaleń faktycznych co do śmierci zobowiązanego. Traktowanie świadczenia alimentacyjnego po śmierci dłużnika jako nienależnego świadczenia jest niewątpliwe. Świadczenie nienależne jest wówczas, gdy nie odpowiadała przesłankom ustawowym, zazwyczaj dotyczy sytuacji w której nie występuje przesłanka pozytywna, lub zaistniała przesłanka negatywna. Nie oznacza to per se, że wszystkie świadczenia pobrane po śmierci dłużnika alimentacyjnego można uznać za podlegające zwrotowi świadczenia nienależnie pobrane, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny.
O rozróżnieniu pojęć "nienależnego świadczenia" i "świadczenia nienależnie pobranego" wypowiedział się Naczelny Sądem Administracyjnym m.in. w wyrokach z 14 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 2673/23 i z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1163/20. Wyjaśnił, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym w szczególności wówczas, gdy świadczenie zostało przyznane i wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania) jest natomiast "świadczeniem nienależnie pobranym". Obowiązek zwrotu obciąża więc tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, mając świadomość, że mu się ono nie należy.
Dla wydania rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia niewystarczające jest jedynie uznanie, że pobrane świadczenie jest nienależne, wymaga się wykazania, iż osoba, której świadczenia te wypłacono, pobrała je ze świadomością o ich nieprzysługiwaniu, wtedy można ją uznać za "osobę, która pobrała nienależne świadczenia" w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy. W rozpoznawanym przypadku kiedy dowiedziała się uprawniona o śmierci dłużnika alimentacyjnego w okresie pobierania świadczeń alimentacyjnych i, w świetle tego, w jakiej dacie organ pierwszej instancji powinien ową wiedzę posiąść w oparciu o dostępne mechanizmy przewidziane w szczególności w art. 3 i n. ustawy. Dopiero ustalenie tych okoliczności może być podstawą zobowiązania tej osoby do zwrotu pobranych świadczeń, na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy.
Kwestia zatem, czy skarżąca pobierając świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 listopada 2021 r. do 30 września 2022 r., wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego, miała kluczowe znaczenie dla wyniku kontrolowanej sprawy. Organy obu instancji natomiast w ogóle tej kwestii nie badały, mimo poczynionych ustaleń jedynie co do jednostronnego oświadczenia uprawnionej o wskazanej przez nią dacie powzięcia informacji o śmierci dłużnika alimentacyjnego, uznając ją arbitralnie za osobę, która świadczenie nienależnie pobrała w myśl przywołanych przepisów.
Dopiero ustalenie, że skarżąca wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, będzie uprawniało organ do uznania, że za ten okres świadczenie zostało nienależnie pobrane w rozumieniu art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. a ustawy.
Niewyjaśnienie omówionych wyżej okoliczności powoduje, że organy obu instancji uchybiły przepisom postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., naruszając równocześnie prawo materialne przez błędną wykładnię art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w art. 3 i następnych przewidziano działania wobec dłużników alimentacyjnych w celu skutecznego wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych, wypłacanych zastępczo przez Państwo. Równocześnie, w przepisach tych, ustawodawca nałożył na osobę uprawnioną pewne obowiązki, mogące mieć wpływ na przyznanie tychże świadczeń. Nie uwzględnił natomiast sytuacji, w której zarówno organy, jak i osoby uprawnione nie posiadają wiedzy o ustaniu przesłanek stanowiących podstawę świadczeń, bez własnej winy, pozyskując informacje o tym fakcie po upływie znacznego czasu od zaistnienia takich okoliczności. Co nie oznacza, że okoliczności te nie mają znaczenia dla oceny czy świadczenie nienależne zostało nienależnie pobrane, mając w tle tezę, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, że elementem konstrukcyjnym tego ostatniego jest świadomość uprawnionego o ustaniu przesłanki stanowiącej podstawę pobieranych świadczeń.
W niniejszej sprawie, bez żadnego zawinienia, zarówno ze strony uprawnionej, czy też organów orzekających w sprawie, fakt zgonu zobowiązanego został ujawniony dopiero w maju 2023 r., w sytuacji, gdy świadczenia alimentacyjne skarżąca pobierała od 1 października 2021 r. W tym przypadku wykładnia art. 2 pkt 7 lit. a ustawy o jest w odłączeniu od wiedzy strony. Mimo, że w przypadku śmierci osoby o ustalonej tożsamości, przy zastosowaniu środków, o których mowa w art. 3 i n. ustawy, istnieje możliwość szybkiego i skutecznego ustalenia w dostępnych bazach tej okoliczności i podjęcia stosownych działań zmierzających do zapobieżenia wypłaty nienależnych świadczeń, tak w niniejszej sytuacja była utrudniona, również z przyczyn niezależnych od organów Państwa. Tym bardziej, że z akt administracyjnych wynika, że potwierdzenie tożsamości dłużnika alimentacyjnego nastąpiło dopiero po upływie czterdziestu dziewięciu dni od jego śmierci. Mając przy tym na względzie, że wiedzy o śmierci zobowiązanego alimentacyjnego nie tylko nie posiadała uprawniona, ale też komornik sądowy, Zespół Poszukiwań i Identyfikacji Osób Komisariatu Policji W., prowadzący czynności poszukiwania w ramach wszczętego dochodzenia przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu P.B. oraz prokurator prowadzący postępowanie w sprawie przestępstwa niealimentacji skierowanego. Konstatując, skutki niemożności niezwłocznego ustalenia zgonu osoby zobowiązanej, nie mogą obciążać uprawnionej do alimentów.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.