I OSK 1809/06

II SA/Łd 292/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Łuczaj
Ewa Markiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
I OSK 1809/06 - Postanowienie NSA z 2006-12-05
I OSK 1124/07 - Wyrok NSA z 2007-10-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant referent stażysta Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 roku sprawy ze skargi A Spółka Akcyjna w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę. -
Uzasadnienie
A Spółka Akcyjna z siedzibą w S. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości w rejonie ulic A i B, obręb 15 i 16. W treści skargi strona wniosła o uchylenie uchwały, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu strona wyraziła pogląd, że należąca do niej działka Nr 8 zlokalizowana w S. przy ul. B 141/142, jest zabudowana, zatem powinna być tylko objęta wywłaszczeniem. Budynek zlokalizowany na działce ma charakter użytkowy, teren wokół tego obiektu jest zagospodarowany w sposób umożliwiający prowadzenie różnorakiej działalności gospodarczej. Odebranie części tego terenu pozbawi całą działkę funkcjonalnego charakteru (nie można prowadzić działalności gospodarczej bez zaplecza parkingowego). Nieruchomość po podziale utraci wartość handlową. Nadto, uchwała narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż na dokonanie podziału lub scalania potrzeba jest zgoda właściciela, czyli strony skarżącej, która nigdy takiej aprobaty nie udzieliła. Z racji tego, że strona skarżąca nie kwestionowała planu zagospodarowania, który przewidywał konieczność utworzenia drogi publicznej, w sprawie powinno dojść do wywłaszczenia, a nie scalania i podziału.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów ustawy o gospodarce gruntami organ wskazał, że strona skarżąca została poinformowana o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego i nie wniosła do niego uwag, tym samym zaakceptowała ustalenia przewidziane w planie. Nadto, organ wyczerpał przesłanki określone w art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż podczas spotkania w dniu 28 maja 2003 roku, 25 spośród 29 obecnych właścicieli wyraziło zgodę na podjęcie procedury scaleniowej i pokrycie związanych z tym kosztów. W odniesieniu do zgody właściciela Rada Miasta wyjaśniła, iż w procesie scalania uczestniczy tylko niezabudowana część działki należącej do strony. W zamian za tę część działki, strona miała zaoferowaną inną nieruchomość. Nadto organ wskazał, że sporny teren również w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (z roku 1993) był przeznaczony na cele publiczne – droga lokalna. Wykonany przez stronę parking został zrealizowany w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż teren ten jest przeznaczony pod zieleń przydomową.
W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 6 lipca 2005 roku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił zażalenie strony skarżącej na to postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 lipca 2006 roku umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi A. W motywach uzasadnienia Sąd podał, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, gdyż strona skarżąca – A Spółka Akcyjna, sprzedała nieruchomość na rzecz B – Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Tym samym strona skarżąca utraciła tytuł prawny do nieruchomości oraz interes prawny do kwestionowana uchwały z dnia [...]. Nabywca nieruchomości – B, w piśmie z dnia 30 maja 2006 roku, oświadczył, że popiera skargę. W tej sytuacji dotychczasowy właściciel – A posiada tylko interes faktyczny w dalszym kwestionowaniu uchwały, co nie jest wystarczające do uznania, że posiada legitymację do uczestniczenia w postępowaniu.
Po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych A oraz B, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 grudnia 2006 roku, sygn. akt: I OSK 1809/06, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2006 roku. Z motywów wynika, że brak legitymacji skargowej nie jest brakiem formalnym, który podlega ocenie na posiedzeniu niejawnym, stanowi bowiem element merytorycznego rozpatrzenia skargi, co implikuje konieczność rozpoznania skargi na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej.
Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.
Bezspornym w sprawie jest to, że A Spółka Akcyjna z siedzibą w S., po wyczerpaniu trybu określonego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w przedmiocie scalania i podziału określonych nieruchomości. Nie ulega również wątpliwości, iż w dniu 29 września 2005 roku Spółka A sprzedała B Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., nieruchomość zlokalizowaną w S. przy ul. B 141, oznaczoną numerem ewid. 8. Okoliczności te nie są kwestionowane przez żadną ze stron.
W takiej sytuacji rozważania należy rozpocząć od oceny legitymacji skargowej A Spółki Akcyjnej w S. w kwestionowaniu uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...].
Zgodnie z treścią art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi, czyli podmiotem, który ma legitymację skargową jest ten kto ma w tym interes prawny (legitymacja skargowa o charakterze materialnym), enumeratywnie wymieniony podmiot, który mimo braku interesu prawnego jest uprawniony do wniesienia skargi (legitymacja skargowa o charakterze formalnym). W drugim przypadku podmioty uprawnione do wniesienia skargi to podmioty instytucjonalne, które mogą wnieść skargę w cudzej sprawie w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego. Bezsporne jest, że w sprawie niniejszej A Spółka Akcyjna mogła należeć tylko do pierwszej kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S., oczywiście po wykazaniu własnego interesu prawnego.
Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno – prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 roku, I SA 1748/83, nie publ.). O ile jednak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, o tyle w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego.
Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powiązane zostało, zatem z posiadaniem interesu prawnego już przez ustawę z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Identyczne rozwiązanie przyjął ustawodawca w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te kwalifikują, że musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 roku, II SA 74/96, ONSA 1997/2/89). Ze skargą więc może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego własnym interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej". Innymi słowy, osoba niemająca interesu prawnego nie może skutecznie poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który z zasady nie może mieć legitymacji skargowej (na przykład organ, który wydał decyzję w I instancji), podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi. Pogląd taki znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie (por. np. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, str. 213 – 215 oraz str. 224 – 227; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Zakamycze 2006, str. 125 – 130; J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2006, str. 132 – 136 oraz str. 144).
Analogiczny pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 roku, sygn. akt: I OSK 1809/06 odnoszący się do materialnoprawnej legitymacji skargowej strony, jest dla składu orzekającego w sprawie niniejszej zarówno wiążący, jak i w pełni podzielony. Ocena legitymacji skargowej została dokonana podczas rozprawy i na tej podstawie Sąd stwierdził, że strona skarżąca – A nie wskazała przepisu prawa materialnego, z którego mogłaby wywieść swój interes prawny, niezbędny do skutecznego wniesienia skargi, czyli posiadania legitymacji skargowej w świetle obowiązujących przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja skutkuje tym, że Sąd zobligowany był oddalić skargę A Spółki Akcyjnej w siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...], nie był zatem obowiązany do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.
Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 2 lutego 2007 roku pełnomocnik A oświadczył bowiem, że spółka posiadała legitymację skargową ze względów faktycznych i prawnych. Interes prawny, zdaniem pełnomocnika, wynikał z przyszłych roszczeń i rozliczeń między spółką, a obecnym właścicielem nieruchomości. Ustosunkowując się do tego argumentu wyjaśnić należy, że kwestia wzajemnych rozliczeń między stronami i powstania ewentualnych roszczeń finansowych, nie skutkuje powstaniem interesu prawnego Spółki A we wniesieniu skargi na uchwałę Rady Miejskiej o scalaniu i podziale. Powstanie roszczeń lub ewentualnych rozliczeń między stronami umowy jest bowiem zdarzeniem przyszłym, niepewnym. Ponadto, w ocenie składu orzekającego taka sytuacja oznacza tylko istnienie interesu faktycznego, który jak już wcześniej wskazywano, nie uprawnia do wniesienia skargi, gdyż nie daje legitymacji skargowej.
W konkluzji wskazać należy, iż nabywca nieruchomości B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., w piśmie z dnia 30 maja 2006 roku oświadczył, iż popiera skargę. Nadto, podczas rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 2 lutego 2007 roku pełnomocnik B oświadczył, iż wstępuje w miejsce strony skarżącej, a swój interes prawny i faktyczny wywodzi z faktu nabycia prawa własności do nieruchomości. Sąd nie kwestionuje nabycia nieruchomości i wynikającego z tego interesu do skarżenia uchwały. Tym niemniej Sąd nie mógł przyjąć, że B jest stroną skarżącą w przedmiotowej sprawie.
Bezspornym jest, iż kontestowana w sprawie uchwała w przedmiocie scalania i podziału nieruchomości, podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Na tej podstawie skład orzekający ocenił, że nabywca nieruchomości - B, nie może w niniejszej sprawie występować w charakterze strony skarżącej, a jedynie jako uczestnik postępowania. Przepisy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią o tym, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z brzmienia tych przepisów wynika zatem, że chodzi o własny interes prawny. Oznacza to dalej, że nabywca nieruchomości, mógł po nabyciu nieruchomości (bez określenia terminu końcowego), precyzując naruszenie swojego interesu prawnego, wezwać organ do jego usunięcia, a po bezskutecznym wezwaniu (co oznacza zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu, jak i wyraźną odmowę usunięcia naruszenia), wnieść skargę do sądu administracyjnego. Na marginesie podać należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest ograniczone żadnym terminem, jednakże winno zostać dokonane przed wniesieniem skargi do sądu (por. postanowienie NSA z dnia 13 października 1999 roku, IV SA 476/99, Lex Nr 48248). Reasumując, niezbędnym do wystąpienia nabywcy nieruchomości – B jako strony skarżącej w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w przedmiocie scalania i podziału nieruchomości, jest uprzednie wyczerpanie trybu, o którym stanowi art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Konkludując, A Spółka Akcyjna z siedzibą w S., poprzez fakt sprzedaży nieruchomości, do której odnosi się kontestowana w skardze uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...], utraciła legitymację skargową do wniesienia skargi na tą uchwałę. Natomiast B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., poprzez zakup przedmiotowej nieruchomości, nabyła prawo do kwestionowania przedmiotowej uchwały, najpierw w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a następnie dopiero poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Dodać warto, że w ustawie z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w zakresie nie unormowanym przepisami tej ustawy, zastosowano odesłanie (m. in.) do subsydiarnego stosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, procedury administracyjnej, we wskazanym zakresie. Tego rodzaju "odpowiednie stosowanie" przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, obejmowało również art. 29 – 32 (art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), dotyczące stron. Po myśli art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W doktrynie przyjmuje się, że przeniesienie praw zbywalnych dokonane z zachowaniem wymogów prawnych, np. przeniesienie własności nieruchomości z zachowaniem formy umowy notarialnej, sporządzenie umowy sprzedaży z zachowaniem formy pisemnej z uwagi na kwotę wartości przedmiotu transakcji, powoduje, że nabywca wstępuje do postępowania w miejsce poprzedniej strony z mocy prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 8 wydanie, str. 251).
W obowiązujących przepisach z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego (ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie przyjęto podobnego odniesienia o charakterze subsydiarnym, co tym bardziej upewniło Sąd o trafności wyżej przedstawionego poglądu.
Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.