I OSK 1808/22

I OSK 1808/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2153/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-08
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej~Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
Sentencja
Dnia 16 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2153/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 14 lipca 2021 r. nr PR4.6400.25.2021.4.RFB w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2153/21 oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 14 lipca 2021 r. nr PR4.6400.25.2021.4.RFB w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa - Prezydent Miasta Krakowa, zaskarżając ten wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 1968 r. Nr 12, poz. 65 ze zm.) w związku z Układem zawartym między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady dotyczącym uregulowania spraw finansowych, podpisanym w dniu 15 października 1971 r., powoływanym dalej jako "Układ", przez ich błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość może być objęta skutkiem Układu tylko w przypadku wypłacenia przez zagraniczną komisję indemnizacyjną odszkodowania indywidualnego, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy z brzmienia przepisów i z istoty Układu wynika, że wypłata odszkodowania ryczałtowego, a nie indywidualnego, powoduje, że wszystkie roszczenia objęte układem powinny być uznane i uważane za uregulowane w stosunku do Państwa Polskiego oraz jego obywateli i osób prawnych;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w związku z Układem przez ich błędną wykładnię i uznanie, że brak wypłaty indywidualnego odszkodowania stanowi "wywłaszczenie bez odszkodowania", a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy z brzmienia przepisów i istoty Układu wynika, że przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nastąpiło za wypłatą odszkodowania ryczałtowego, które stanowiło całkowite uregulowanie i zaspokojenie roszczeń obywateli Kanady, a podział sumy następował wedle uznania Rządu Kanady;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w związku z Układem przez ich błędną wykładnię i uznanie, że objęcie nieruchomości przepisami ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227), powoływanej dalej jako "Prawo lokalowe", prowadziło jedynie do ograniczenia a nie "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy z brzmienia przepisów i istoty Układu wynika, że objęcie nieruchomości przepisami Prawa lokalowego stanowiło "inne przejęcie" mienia i tym samym było objęte skutkami Układu.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, dla zaistnienia skutków Układu nie ma znaczenia, w jaki sposób strona kanadyjska rozdysponowała kwotę otrzymanego od Polski odszkodowania ani nie ma znaczenia, czy w ogóle uprawnione osoby (poszkodowane działaniem prawa polskiego) wystąpiły o to odszkodowanie do organu kanadyjskiego. Zatem, skutki Układu wystąpiły wraz z przekazaniem przez stronę polską wynegocjowanej globalnej kwoty odszkodowawczej.
Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie jest bezsporne, że A. A. wystąpiła do władz Kanady z roszczeniem o odszkodowanie za utratę prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w Krakowie, jak również to, że Komisja nie przyznała jej odszkodowania z powodu braku nadesłania odpowiednich dowodów uzasadniających roszczenie. Brak przyznania odszkodowania był spowodowany brakiem uzupełnienia dokumentacji, a nie uznaniem przez Komisję, że A. A. nie jest objęta układem indemnizacyjnym. Strona kanadyjska, w ramach realizacji art. VII Układu, przekazała stronie polskiej informacje o roszczeniu A. A., co oznacza, że zgodnie z art. V tego Układu, roszczenie A. A. zostało objęte Układem i wygaszone. Niesłuszne jest więc twierdzenie Sądu I instancji, że wydanie przez Ministra Finansów decyzji potwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz polskiego Skarbu Państwa prowadziło w tej sytuacji do jej wywłaszczenia bez odszkodowania.
Jak wskazał następnie wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie przyjął, że objęcie konkretnej nieruchomości przepisami prawa lokalowego w postaci dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. z 1950 r. poz. 343 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret", oraz zastępującego go Prawa lokalowego prowadziło jedynie do ograniczenia praw właścicielskich, "jednakże nie można tego ograniczenia zrównywać z sytuacją, "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, a więc definitywnego odjęcia właścicielowi prawa podmiotowego przynależnego do nieruchomości - w sposób prawny czy pozaprawny". W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, takie stanowisko jest sprzeczne z "licznymi stanami faktycznymi, w których zwłaszcza amerykańska FCSC przyznawała odszkodowania właśnie w odniesieniu do nieruchomości objętych przepisami lokalowymi, traktując to właśnie jako innego rodzaju przejęcie (w drodze pozaprawnej, poprzez odarcia prawa własności ze wszystkich jego istotnych elementów, w tym ius utendi i ius fruendi)". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przyjęcie przedstawionej przez Sąd I instancji wykładni sprawiłoby, że większość orzeczeń FCSC okazałaby się całkowicie błędna. Sąd I instancji zdaje się wyrażać przekonanie, że objęcie nieruchomości przepisami lokalowymi (to jest przepisami dekretu z 1945 r. czy Prawa lokalowego z 1959 r.) nie oznacza przejęcia nieruchomości przez Polskę w sposób objęty układami. W opinii Sądu I instancji, tylko wypłacenie indywidualnemu podmiotowi odszkodowania, czyli sui generis "wykup" przez polski Skarb Państwa konkretnej nieruchomości za gotówkę (za pośrednictwem Komisji), powoduje że dochodzi do przejścia tej nieruchomości, w rozumieniu Układu, które to przejście do momentu przyznania odszkodowania faktycznie nie nastąpiło. Takie stanowisko oznaczałoby, że stan prawny nieruchomości nie był kształtowany przez polskie ustawodawstwo i wydane na jego podstawie orzeczenia administracyjne i sądowe, ale wyłącznie przez arbitralną decyzję obcego organu odszkodowawczego.
W odpowiedzi, Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Jak wskazał Minister, wnoszący kasacyjnie zmierza do "maksymalnego, lecz normatywnie nieuprawnionego" rozszerzenia skutków objęcia Układem. Zatem, postuluje rozciągnięcie zakresu przedmiotowego Układu na nieruchomości, na których jedynie była prowadzona publiczna gospodarka lokalami, bez względu na to, czy za taką nieruchomość przyznano odszkodowanie indywidualne, czy też nie. Wnoszący skargę kasacyjną pomija tym samym znaczenie prawne nie tylko samego faktu przyznania odszkodowania, ale i całego procesu zmierzającego do jego ustalenia, w tym rolę kanadyjskiej komisji odszkodowawczej. Ponadto, nietrafnie utożsamia ograniczenia uprawnień właścicielskich (czasami nawet znaczne) z całkowitym i ostatecznym wyzuciem z praw dotychczasowego właściciela.
Zdaniem Ministra, jeżeli nie przyznano indywidualnego odszkodowania, a konkretna nieruchomość podlegała jedynie ograniczeniom, wynikającym z publicznej gospodarki lokalowej, to nie ma de lege lata możliwości wydania decyzji pozytywnej (stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa) na podstawie przepisów ustawy. W konsekwencji, organ podzielił stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji braku odszkodowania indywidualnego, wydanie decyzji pozytywnej nie tyle prowadziło do rozstrzygnięcia zagadnienia podstawy wpisu na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności przejętej już nieruchomości, ale do jej wywłaszczenia bez należnego z tego tytułu odszkodowania, co nie tylko byłoby sprzeczne z ratio legis ustawy, ale również pozostawało w oczywistej kolizji z gwarantowaną na gruncie Konstytucji RP ochroną własności i dziedziczenia. Natomiast, przyznanie odszkodowania byłoby w sposób oczywisty konsekwencją uznania przez organ kanadyjski, że nieruchomość została "w inny sposób przejęta" w rozumieniu art. I pkt 1 Układu. W niniejszej sprawie okoliczność taka (przyznanie odszkodowania) nie miała jednak miejsca. Wprawdzie A. A. występowała z roszczeniem o odszkodowanie, ale Komisja nie uznała tego roszczenia z powodu braku dowodów na jego poparcie. Nie został więc ustalony ani tytuł prawny przejścia prawa własności nieruchomości, ani sam fakt utraty tej nieruchomości.
W opinii Ministra, nawet znacznego ograniczenia uprawnień właścicielskich, z którym mamy do czynienia przy objęciu nieruchomości przepisami o publicznej gospodarce lokalowej, nie można bezpośrednio zestawiać z całkowitym i ostatecznym wyzuciem z praw dotychczasowego właściciela. Przepisy, na podstawie których była prowadzona publiczna gospodarka lokalowa w powojennej Polsce, nie miały charakteru nacjonalizującego sensu stricto. Należy mieć przy tym na względzie, że w powojennym państwie polskim porządek prawny, jeżeli chodzi o własność, przyjmował jako dominującą perspektywę nie uprawnionego (właściciela), lecz zbiorowości. Pochodną takiego podejścia były przepisy regulujące najem lokali mieszkalnych. Niemniej jednak, chociaż objęcie danej nieruchomości publiczną gospodarką lokalową faktycznie prowadziło do ograniczenia właścicielowi jego praw, to nie można takiego ograniczenia zrównywać z sytuacją definitywnego odjęcia właścicielowi jego praw do nieruchomości w sposób prawny czy pozaprawny.
Tym samym, jak podkreślił Sąd I instancji, objęcie nieruchomości publiczną gospodarką lokalową w oparciu o przepisy dekretu nie oznaczało, że własność ta została odjęta. W szczególności, do takich konsekwencji nie prowadziło samo objęcie nieruchomości po wojnie przez państwową gospodarkę lokalową (wobec braku fizycznego przejęcia jej posiadania przez właściciela).
Minister zaznaczył, że rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Taki pogląd Sądu I instancji bezpośrednio odnosi się do wyroku składu 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 2/98 i znajduje potwierdzenie w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia przez samego autora skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej wskazano, że zarzuty kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., jednak autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, w ramach której podstawy kasacyjnej stawia poszczególne zarzuty, czy dotyczą one naruszenia prawa materialnego, czy przepisów postępowania.
O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje całkowicie takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 223/07). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać argumentację, mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów (wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I GSK142/10). Uzasadnienie powinno być logiczne i precyzyjne, pozwalające na poznanie intencji jego autora, a następnie sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1313/10).
Mając na uwadze powyższe, należało przyjąć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 cyt. ustawy: "Przepisy ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski.". W myśl art. 5 ust. 2 tej ustawy: "Ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy.". Warto też wskazać, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.
Zarzuty kasacyjne można zatem pogrupować wokół dwóch kluczowych zagadnień, po pierwsze, czy możliwe było wydanie przez Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sytuacji gdy właścicielce tej nieruchomości komisja ds. roszczeń zagranicznych Kanady nie przyznała odszkodowania za nieruchomość. Po drugie, czy wyczerpuje postanowienia Układu w zakresie dotyczącym określenia mienia, co do którego mają być zaspokojone roszczenia przez wypłatę odszkodowania, mienie które było objęte publiczną gospodarką lokalami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 14 lipca 2021 r. nr PR4.6400.25.2021.4.RFB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], objętej księgą wieczystą [...], w związku z Układem między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady dotyczącym uregulowania spraw finansowych, podpisanym 15 października 1971 r., uznał, że prawidłowo organ ustalił, że nie nastąpiło objecie praw i roszczeń do tej nieruchomości skutkami Układu ani żadnym innym z pozostałych 11 układów międzyrządowych (zwanych układami indemnizacyjnymi), regulujących problematykę roszczeń osób zagranicznych do przejętego po wojnie przez państwo polskie mienia, zawartych w latach 1948-1971 r.
Co do pierwszej kwestii, należy przywołać aprobująco stanowisko Ministra zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że pogląd Sądu I instancji bezpośrednio odnosi się do wyroku składu 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 2/98 i znajduje potwierdzenie w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z: 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2160/14, 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 595/11, 16 października 2015 r. sygn. akt I OSK 80/14, z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 428/17). W tych orzeczeniach NSA podkreślił, że decydujące znaczenie ma fakt wystąpienia o odszkodowanie i przyznania tego odszkodowania. Z kolei, w wyroku z 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1453/21 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nie można podzielić stanowiska, że omawiany układ zaspokajał roszczenia wszystkich obywateli Stanów Zjednoczonych, niezależnie od tego, czy zgłosili swoje roszczenia z tytułu przejęcia mienia lub innego ograniczenia praw do nieruchomości.
Należy podzielić stanowisko Ministra, że nie ma znaczenia podnoszona przez wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność, że linia orzecznicza wyznaczona przez wyrok składu 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 2/98 odnosi się do układu z Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki, ponieważ sam mechanizm, jak i przyjęta siatka pojęciowa w obu układach są zbliżone. Ponadto przedstawiona koncepcja została następnie zaakceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aż po wyrok NSA z 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1453/21.
Zgodnie zatem z powyższym poglądem, rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.
Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie jest kwestionowane, że tylko w odniesieniu do tego rodzaju mienia, którego dotyczą skutki jednego z przywołanych układów, zastosowanie znajduje ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. Warunkiem wydania, na podstawie art. 2 omawianej ustawy decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa (a tylko tego rodzaju rozstrzygnięcie, ów przepis dopuszcza), jest po pierwsze, jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a po drugie, objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. Niespełnienie tych warunków prowadzić musi do umorzenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania, z uwagi na to, że stan faktyczno-prawny, z którego zaistnieniem ustawodawca łączy obowiązek wydania ww. decyzji nie nastąpił. Brak jest więc przedmiotu postępowania administracyjnego, w odniesieniu do którego Minister mógłby zająć przewidziane prawem stanowisko. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że ustawa z 9 kwietnia 1968 r. ma na celu nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć jej tytuł, ile uregulowaniu spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia - na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Kanady powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja bowiem dopiero stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Prowadzi to do wniosku, że Układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Kanady wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie Układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie.
Sąd I instancji uznał przy tym za bezsporną okoliczność wystąpienia przez A. A. do władz Kanady z roszczeniem o odszkodowanie za utratę prawa własności nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...]. Za niekwestionowaną okoliczność Sąd I instancji uznał również wydanie przez Komisję do Spraw Roszczeń Zagranicznych decyzji z 24 kwietnia 1973 r. nr 4-40, że wnioskodawczyni nie przysługuje odszkodowanie z Funduszu Roszczeń Zagranicznych, ponieważ nie przedstawiła odpowiednich dowodów uzasadniających roszczenie. Za bezsporne przyjął kolejno ustalenie, że wnioskodawczyni posiadała obywatelstwo kanadyjskie od dnia naturalizacji 15 stycznia 1957 r.
Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w związku z przepisami Układu jest zatem zgodna z wykładnią prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, co w konsekwencji czyni niezasadnym zarzuty skarżącego kasacyjnie organu w tym zakresie.
W tym kontekście, odniesienia wymagała jeszcze argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazująca, że założony przez umawiające się strony skutek w postaci zwolnienia z jakiejkolwiek odpowiedzialności rządu polskiego z tytułu roszczeń majątkowych związanych z nacjonalizacją mienia obywateli zagranicznych, uzależniony został od przekazania rządowi zagranicznemu przewidzianej nim globalnej kwoty, dlatego dla jego wywarcia nie ma znaczenia w jaki sposób strona zagraniczna tę kwotę rozdysponowała, a także czy w ogóle zainteresowane osoby, które w następstwie nacjonalizacji utraciły własność, faktycznie wystąpiły w oparciu o jego unormowania ze stosownym roszczeniem; a zatem bez znaczenia relewantnego dla deklaratoryjnej decyzji o stwierdzeniu przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości - potwierdzającej uzyskanie przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, pozostaje kwestia uzyskania przez nie w ramach przedmiotowego układu od strony zagranicznej rekompensaty za utracone mienie, a także przyczyny jakie do jej przyznania doprowadziły. Argumentacji tej, wcześniej zawartej w skardze, nie podzielił Sąd I instancji, który wskazał, że ustawa z 9 kwietnia 1968 r. ma na celu nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć jej tytuł, ile uregulowaniu spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia - na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania.
Nie można nie zauważyć, że podobne stanowisko do skarżącego prezentuje prof. zw. dr. hab. Jana Barcz w: Układy indemnizacyjne zawarte po II wojnie światowej przez Polskę z dwunastoma pastwami zachodnimi. Podstawowe zagadnienia interpretacyjne (w:) Mikos-Skuza E., Myszona-Kostrzewa K., Poczobut J. (red.): Prawo międzynarodowe - teraźniejszość, perspektywy, dylematy. Księga Jubileuszowa Profesora Zdzisława Galickiego, 2013, s. 34, Warszawa, Wolters Kluwer. Wskazuje tam, że okoliczność, że nie wszyscy zainteresowani przedłożyli swoje roszczenia, czy też nie zdołali z jakichś względów zaspokoić na podstawie układu, nie zwalnia takiego państwa z odpowiedzialności za zaspokojenie stosownych roszczeń i w żadnym wypadku nie "rewitalizuje" takich roszczeń w stosunku do Państwa Polskiego. Polska bowiem wykonała układy indemnizacyjne, przekazując sumy ryczałtowe ustalone w tych układach. Adresatem potencjalnych roszczeń, objętych układami, pozostaje państwo – strona danego układu, które otrzymało od Polski "globalne ryczałtowe odszkodowanie".
W rozpoznawanej sprawie, niezależnie jednak od przyjętego poglądu w powyższym zakresie, rozstrzygnięcie Sądu I instancji i organu administracyjnego pozostaje prawidłowe. Układy indemnizacyjne ustanawiały ogólne ramy prawne dla określenia zakresu objętych nim roszczeń, za które należało się odszkodowanie: stwierdzały, że chodzi o roszczenia obywateli i osób prawnych państw-stron układów (w myśl zasady ciągłości obywatelstwa osoba poszkodowana musiała je posiadać w dniu wejścia w życie stosownych polskich przepisów prawnych oraz w dniu zawarcia układu). Jeśli chodzi o skonkretyzowanie roszczeń, układy odsyłały do stosownego prawa polskiego, na mocy którego dokonano nacjonalizacji lub wywłaszczenia (wydanego również przed ich zawarciem). W realiach niniejszej sprawy, Układ z Rządem Kanady przewidywał również takie postanowienia. W myśl art. II pkt 1 Układu: "roszczenia kanadyjskie oznaczają roszczenia osób fizycznych, które były obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie Układu i które były, lub których prawni poprzednicy byli obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie przepisów lub innych odpowiednich zarządzeń wymienionych w Artykule I lub w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy podobne przepisy do ich mienia, praw lub interesów.". Sąd I instancji uznał przy tym za bezsporne okoliczności posiadania przez wnioskodawczynię A. A. obywatelstwa kanadyjskiego od dnia naturalizacji 15 stycznia 1957 r. Z akt sprawy wynika też, że Prezydent Miasta Krakowa ustalił, że nieruchomość krakowska przy ul. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i była objęta polskimi przepisami nacjonalizacyjnymi - dekretem z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu (Dz. U. z 9150 r. poz. 343 ze zm.), który wszedł w życie 13 lutego 1946 r. I co istotne, Komisja do Spraw Roszczeń Zagranicznych w raporcie oraz rekomendacji z 24 kwietnia 1973 r., nr 4-40, wskazała (w punkcie 5), że powódce nie przysługuje odszkodowanie z Funduszu Roszczeń Zagranicznych, ponieważ "Powódka nie przedstawiła odpowiednich dowodów uzasadniających roszczenie. W szczególności brak dowodów na to, że majątek ten należał do powódki, że majątek została znacjonalizowany lub w inny sposób przejęty poprzez zastosowanie polskiego prawa lub na podstawie decyzji administracyjnej, oraz że powódka była obywatelką Kanady w chwili nacjonalizacji czy innego przejęcia majątku.". Z dokumentu tego wynika zatem, że nie tylko nie został ustalony tytuł prawny przejścia prawa własności ww. nieruchomości ani sam fakt utraty tej nieruchomości, ale także że wnioskodawczyni nie udokumentowała posiadania obywatelstwa kanadyjskiego w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy przepisy, o których mowa w art. 1 Układu do jej mienia. Choćby z tego względu postanowienia Układu nie mogły odnosić się do wnioskodawczyni.
W odniesieniu do drugiej kwestii, należy przede wszystkim zauważyć, że skoro właścicielka nieruchomości nie wystąpiła skutecznie z roszczeniem o odszkodowanie nie jest możliwe jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy to roszczenie podlegałoby przepisom Układu. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Układu: "Rząd polski zapłaci Rządowi kanadyjskiemu kwotę 1.225.000 /jeden milion dwieście dwadzieścia pięć tysięcy/ dolarów kanadyjskich jako całkowite i ostateczne zaspokojenie roszczeń kanadyjskich, przed dniem wejścia w życie niniejszego Układu wobec Rządu polskiego i polskich osób fizycznych i prawnych, związanych z mieniem, prawami i innymi interesami, które zostały znacjonalizowane łub w inny sposób przejęte w wyniku zastosowania polskich przepisów lub decyzji administracyjnych, (...)".
Sąd I instancji uznał, że organ ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że nieruchomość krakowska przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że objęcie określonej nieruchomości w okresie powojennym publiczną gospodarką lokalową w oparciu o przepisy dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami, czy zastępującej ów dekret ustawą z 1959 r. Prawo lokalowe, prowadziło do faktycznego ograniczenia właścicielowi jego praw (jak choćby w zakresie decydowania o najmie, czy prowadzonych remontach), jednakże nie można tego ograniczenia zrównywać z sytuacją "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, a więc definitywnego odjęcia właścicielowi prawa podmiotowego przynależnego do nieruchomości - w sposób prawny czy pozaprawny. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, z kolei objęcie określonej nieruchomości w okresie powojennym publiczną gospodarka lokalową w oparciu o przepisy dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu nie oznaczało, że własność ta została odjęta. W szczególności do takich konsekwencji nie prowadziło samo objęcie nieruchomości po wojnie - wobec fizycznego nieprzejęcia jej posiadania przez właściciela - przez państwową gospodarkę lokalową.
Mając na uwadze treść cytowanego powyżej przepisu, zgodzić się należy z Sądem i instancji, że nie ma wątpliwości, że Układ rozróżniał sytuację przejęcia własności i jej ograniczenia. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy jednak zauważyć, że to, która z nich wchodziła w grę, zależało przede wszystkim od stanu prawnego nieruchomości. W sprawach przyznawania odszkodowań na kanwie układów indemnizacyjnych, Komisje Odszkodowawcze, niejednokrotnie ustalając wysokość odszkodowania, brały pod uwagę wartość nieruchomości, nie zaś wartość utraconych korzyści z tytułu używania i korzystania z tej nieruchomości. W przypadku wypłaty odszkodowania z tytułu utraty własności rzeczy pozostawionych w Polsce lub ograniczenia ich używania, odpowiednio do sytuacji formułowano oświadczenie o zrzeczeniu się praw nie kwestionując wprowadzonego w układzie rozróżnienia przejęcia własności i jej ograniczenia, zaś ocena, który z tytułów prawnych odszkodowania wystąpił w konkretnym przypadku zależała od okoliczności faktycznych. Konieczna była analiza dokumentów, towarzyszących wypłacie odszkodowania w ocenianym przypadku. Przykładowo, w wyroku z 8 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1750/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Układ (tam z Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki) dotyczył całkowitego uregulowania i zaspokojenia roszczeń z tytułu różnego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia obywateli Stanów Zjednoczonych, nie tylko w wyniku nacjonalizacji, ale także w związku z ograniczeniem ich praw w korzystaniu z nieruchomości z uwagi na wejście w życie między innymi ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe. Przy czym dla skutków prawnych Układu istotne było faktyczne ograniczenie możliwości korzystania z władztwa nad rzeczą (ustawa Prawo lokalowe) oraz to, że w ramach procedur wynikających z umowy orzeczono o odszkodowaniu dotyczącym własności nieruchomości. W wyroku z 16 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 847/22, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro Komisja Odszkodowawcza przyznała wnioskodawcy odszkodowanie za utratę możliwości użytkowania i korzystania z nieruchomości stwierdzając w uzasadnieniu swojej decyzji, że ubiegający się o odszkodowanie utracił możliwość użytkowania i korzystania ze swego majątku w rozumieniu Układu z dniem 12 lutego 1959 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. 1958 r. poz. 59), to tymi ustaleniami Komisji Minister Finansów jest związany i nie mógł podważyć orzeczenia Komisji. Za takim stanowiskiem przemawia treść układu indemnizacyjnego oraz treść i cele ustawy z 9 kwietnia 1968 r.
Powyżej wskazane rozważania nie mogą mieć jednak w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia, gdyż A. A. odszkodowanie nie zostało przyznane, czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje.
Zasadnie więc, Sąd I instancji uznał za prawidłowe działanie organu administracyjnego, który umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji deklaratoryjnej w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 8 kwietnia 1968 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ nie miał podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. nie mogły być więc uwzglęnione.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.