I OSK 1807/22

I OSK 1807/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1943/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-19
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1943/21 w sprawie ze skargi S.D. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S.D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt I 1943/21 oddalił skargę S.D. (Skarżąca) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Naczelnik decyzją z [...] października 1978 r., zatwierdził umowę z 3 lipca 1978 r. zawartą pomiędzy G.O. a Spółdzielnią Kółek Rolniczych w M., dotyczącą sprzedaży części gospodarstwa rolnego o pow. 0,58 ha, składającej się z dz. nr [...] i [...], położonych w miejscowości K., gmina M. (obecnie gmina S.), stanowiących własność G.O.
Skarżąca (córka byłej właścicielki) pismem z 7 stycznia 2020 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika, w części dotyczącej dz. nr [...].
Minister postanowieniem z [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "K.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1978 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z nadesłanych przez Skarżącą dokumentów nie wynika, że jest ona stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Brak jest ponadto innych przesłanek, wskazujących na posiadanie przez nią interesu prawnego. Ani pokrewieństwo, ani stosunek przysposobienia nie świadczą o nabyciu praw do spadku. Również umowa darowizny sporządzona w formie aktu notarialnego z 1 kwietnia 1988 r. Rep. A nr [...] dotycząca dz. nr [...], nie daje podstaw do uznania Skarżącej za stronę postępowania, gdyż umowa darowizny zawarta pomiędzy nią a matką – G.O., dotyczyła innej nieruchomości, niż nieruchomość będąca przedmiotem decyzji Naczelnika (dz. nr [...], [...]). Złożenie żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną w sprawie uzasadnia natomiast odmowę wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Skarżąca podniosła, że bezpodstawne jest stanowisko organu, jakoby nie posiadała ona przymiotu strony w tej sprawie. Wskazała na nieprawidłowości dotyczące podziału geodezyjnego dz. nr [...] (później nr [...] i nr [...]), potwierdzeniem czego ma być brak w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej mapy z podziału geodezyjnego ww. działki. Skarżąca wskazała ponadto na nieścisłości dotyczące powierzchni gruntów, które aktem własności ziemi nabyła jej matka, a których dotyczyła kwestionowana decyzja.
Minister postanowieniem z [...] listopada 2020 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2020 r. W uzasadnieniu zauważył, że Skarżąca pismem z 14 lipca 2020 r. została wezwana do udokumentowania następstwa prawnego po matce, poprzez nadesłanie odpisu postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawczyni nadesłała: dwa zupełne odpisy aktów urodzenia, umowę darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego z 1 kwietnia 1988 r. Rep. A nr [...] dotyczącą dz. nr [...], pismo Starostwa Powiatowego w K. z 25 lipca 2019 r., odpis z księgi wieczystej Nr [...], odpis zupełny z księgi wieczystej Nr [...], postanowienie Państwowego Biura Notarialnego z 6 grudnia 1979 r. Dz.Zd.nr [...]. Z uwagi na nienadesłanie żądanych dokumentów, pismem z 25 sierpnia 2020 r. Minister ponowił wezwanie o nadesłanie odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po G.O. W odpowiedzi Skarżąca wskazała, że nie posiada dokumentów spadkowych po matce, zaś swoje następstwo prawne wywodzi z umowy darowizny z 1 kwietnia 1988 r. dotyczącej dz. nr [...]. Mimo dwukrotnego wezwania, Skarżąca nie wykazała zatem, że jest spadkobiercą byłej właścicieli gruntu, brak było również innych przesłanek wskazujących na posiadanie przez nią interesu prawnego w sprawie.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i wskazała, że organ niezasadnie uznał, że nie ma ona interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika, a co za tym idzie niesłusznie odmówił on wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Skarżąca w uzupełnieniu skargi, przy piśmie z 7 stycznia 2021 r. nadesłała, za pośrednictwem organu, akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej matce, z którego wynika, że skarżąca jest jedynym następcą prawnym zmarłej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpił przypadek bezsprzecznego, nie budzącego wątpliwości, braku po stronie skarżącej legitymacji materialnoprawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego, jednakże w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, na skutek zmiany stanu prawnego, w sprawie zaistniała przedmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.
Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U.Nr 21, poz. 118), zgodnie z którym ówczesne jednostki uspołecznionej gospodarki rolnej mogły nabywać bezpośrednio od rolników nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych za rentę lub spłaty pieniężne, poprzez niezastosowanie tego przepisu i niedokonanie jego należytej wykładni, które to uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie polegało na pominięciu okoliczności wskazujących na błędy decyzji Naczelnika Gminy w M. z [...] października 1978 r. wydanej w oparciu o owe przepisy prawa materialnego, które to okoliczności finalnie powinny skutkować wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego.
2. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedostrzeżenie uchybienia organu, które polegało na uznaniu, że przepisy tej ustawy nowelizującej winny mieć zastosowanie do niniejszej sprawy, podczas gdy dotyczą one jedynie sytuacji, gdy postępowanie nieważnościowe toczy się (zostało wszczęte), co jednak nie nastąpiło, a które to uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi i pozostaje w sprzeczności z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP.
2. art. 151 p.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności uzasadniających konieczność merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej, co finalnie doprowadziłoby do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] października 1978 r. w części obejmującej działkę nr [...], a które to uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi.
Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjne zarzut naruszenia art. - art. 151 p.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej "ustawa nowelizująca")
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego uznał on, że aczkolwiek Skarżąca wykazała, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, to jednak w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające niedopuszczalność wszczęcia postępowania. Owej niedopuszczalności wszczęcia postępowania Sąd Wojewódzki upatrywał w brzmieniu art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. nadanym ustawą nowelizującą jak również w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej.
Sąd Wojewódzki uznał, że skoro doręczenie decyzji nastąpiło 43 lata temu, w sytuacji uchylenia zaskarżonego postanowienia jak również postanowienia go poprzedzającego w sprawie znalazłby zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a., co skutkowałoby odmową wszczęcia przedmiotowego postępowania z przyczyn przedmiotowych a nie podmiotowych. Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że w świetle art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowień stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (to jest k.p.a.) w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.
Sąd kasacyjny przypomina, że sądy administracyjne kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych zobligowane są do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tychże aktów prawnych. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki kontrolował postanowienie z [...] listopada 2020 r.
W tej dacie nie obowiązywała jeszcze ustawa nowelizująca, nie była ona nawet jeszcze uchwalona. Nie było zatem podstaw do stosowania przy ocenie zgodności z prawem owego postanowienia przepisów, które w dacie jego wydania jeszcze nie obowiązywały.
Sąd kasacyjny przypomina również, że sądownictwo administracyjne jest obecnie ukształtowane według modelu kasatoryjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny stwierdzając wadliwość zaskarżonego aktu (lub czynności) eliminuje go z obrotu prawnego poprzez uchylenie, stwierdzenie nieważności bądź też bezskuteczności (art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 146 § 1,art. 147 § 1, art. 148, art. 150 p.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ). Te ostatnie przesłanki nie dotyczą kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki postanowienia Ministra z [...] listopada 2020 r.
Zatem Sąd Wojewódzki dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia winien był rozważyć, czy naruszało ono prawo obowiązujące w dacie jej wydania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Sądu Wojewódzkiego oba postanowienia Ministra wydane zostały z naruszeniem prawa, Skarżąca wykazała bowiem przedkładając akt poświadczenia dziedziczenia następstwo prawne po swojej matce, co uzasadniało przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
W takiej sytuacji Sąd Wojewódzki winien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] października 2020 r., co skutkowałoby koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ.
Oddalając skargę z uwagi na znowelizowane brzmienie art. 156 § 2 i art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej Sąd Wojewódzki w istocie zastąpił organ w rozpoznaniu sprawy, bowiem to organ ponownie rozpoznając sprawę winien rozważyć, czy w związku z brzmieniem art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 156 § 2 i art. 158 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.
W tym zatem zakresie zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem 2.1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za zasadny.
Na obecnym etapie postępowania ustosunkowanie się do zarzutów objętych punktem 1 oraz 2.2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za przedwczesne. Sprawa rozpoznawana przez Sąd Wojewódzki a obecnie Sąd kasacyjny dotyczyła wyłącznie kontroli postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na tym etapie postępowania nie jest zatem możliwe wypowiadanie się co do wystąpienia w sprawie podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] października 1978 r. czy to z uwagi na wskazywaną przez Skarżącą obrazę art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U.Nr 21, poz. 118) czy też z uwagi na wskazywaną przez nią w punkcie 2.2 petitum skargi kasacyjnej jej niewykonalność decyzji. Wypowiedzenie się przez Sąd kasacyjny w tym zakresie oznaczałoby wykroczenie poza zakres sprawy administracyjnej poddanej jego kontroli.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni fakt wykazania przez Skarżącą przymiotu strony a następnie rozpozna wniosek Skarżącej po uprzednim rozważeniu, jakie brzmienie przepisów k.p.a., w tym przepisów dotyczących możliwości stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie zastosowanie w sprawie i w zależności od tych ustaleń wydana stosowne rozstrzygnięcie.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je postanowienie Ministra z [...] października 2020 r., o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a.