I OSK 1807/06

I OSK 1807/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1079/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-04-20
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. T., J. T.-K., O. T. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1079/05 w sprawie ze skarg Prezydenta Miasta K. oraz J. T.-K., Artura T., M. K. i O. T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1079/05, uwzględniając skargi Prezydenta Miasta K. oraz J. T.-K., A. T., M. K. i O. T., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z [...] stwierdzającą, iż decyzja Komisji Odwoławczej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] oraz orzeczenie Wojewody K. z dnia [...] października 1949 r., orzekające o wywłaszczeniu nieruchomości zostały wydane z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył obszerne ustalenia organu i ich ocenę prawną oraz własną ocenę legalności decyzji.
Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że orzeczeniem Wojewody K. z dnia [...] października 1949 r. nr [...], na wniosek Centralnego Zarządu Przemysłu Naftowego w K., wywłaszczono – na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 lit. c i f/ oraz art. 4 pkt 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138) – na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomość położoną w K. gm. kat. [...] oznaczoną jako parcele nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącą własność A. T. i F. C..
Orzeczenie Wojewody zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...].
Wnioskiem z dnia 25 października 1999 r. A. T., będący spadkobiercą A. T., wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podnosząc, że nie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia, gdyż ani zajęcie nieruchomości przez policję niemiecką ani przez wojska radzieckie, nie było dopuszczalne przez dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. Ponadto wniosek o wywłaszczenie został zgłoszony przez nieodpowiedni podmiot, którym zamiast Centralnego Zarządu Przemysłu Naftowego powinno być Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]".
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Wojewody K. z dnia [...] października 1949 r. oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1954 r. Organ nadzorczy uwzględniając wniosek uznał, że przepisy art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 lit. c i f/ dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. dopuszczały wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu i przewidzianych w dniu jego wejścia w życie pod budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność państwa. Przedmiotowa nieruchomość w terminie zakreślonym w dekrecie była zajmowana na cele użyteczności publicznej i na cele wojskowe – art. 2 ust. 1 lit. c i f/ ww. dekretu. Z pisma Departamentu Organizacyjno-Prawnego Ministerstwa Górnictwa z dnia [...] października 1953 r., skierowanego do Centralnego Zarządu Przemysłu Naftowego w K. jednoznacznie wynika, że nieruchomości objęte wywłaszczeniem były zajęte od 1 września 1939 r. do 18 stycznia 1945 r. przez policję niemiecką na garaże i magazyny, a następnie do 1947 r. były w posiadaniu wojsk radzieckich. Dopiero w lutym 1947 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny przekazał nieruchomość w użytkowanie przedsiębiorstwa. W świetle powyższego organ uznał, że wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, bowiem trudno utożsamiać fakt zajmowania nieruchomości przez okupacyjną policję z celem użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt f/ dekretu, jak również zajmowanie jej przez armię radziecką z zajęciem na cele wojskowe – art. 2 ust. 1 pkt c/ dekretu. Brak spełnienia przesłanki określonej w art. 2 ust. 1 świadczy o tym, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie uznał organ również, że nastąpiły okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności orzeczenia, wynikające z art. 156 § 2 k.p.a. gdyż nieodpłatnego nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości nie można uznać za nieodwracalny skutek prawny. Skutku tego nie wywołuje także nieodpłatne przeniesienie tego prawa na Spółkę z o.o. "[...]", ponieważ nabycie to nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: Prezydent Miasta K., wykonujący zadania starosty oraz "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w K..
Prezydent Miasta K. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niewskazanie, iż podlegające weryfikacji orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Organ nadzoru nie wykazał, że zachodzi rażące naruszenie prawa, natomiast zaprezentował interpretację przepisu art. 2 ust. 1 lit. c i f/ dekretu, będącą wynikiem aktualnej oceny sytuacji politycznej, w jakiej znajdowało się państwo polskie w czasie orzekania o wywłaszczeniu. Ocena ta nie ma jednak nic wspólnego z ustaleniem, czy organ wywłaszczeniowy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów obowiązujących w czasie orzekania.
Skarżąca Spółka "[...]" również zakwestionowała przedstawioną przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wykładnię art. 2 ust. 1 lit. c/ dekretu. Zdaniem skarżącej jest oczywistym, że zajęcie nieruchomości "na cele wojskowe" w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. nie mogło dotyczyć zajęcia przez wojsko polskie. Przepis art. 2 ust. 1 lit. f/ nie odwołuje się do jakichkolwiek przesłanek podmiotowych, tj. nie wskazuje jakie podmioty mogły dokonywać zajęcia nieruchomości. Znaczenie ma jedynie cel zajęcia (cele wojskowe), bez potrzeby dokonywania oceny tego faktu. Istotne w sprawie ponadto jest to, że Armia Czerwona wkroczyła do K. w dniu 18 stycznia 1945 r., co oznacza – bez jakiejkolwiek wątpliwości – że nieruchomość była przed 9 maja 1945 r. zajęta na cele wojskowe. Okoliczności te wskazują, że nieruchomość była wywłaszczona zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Zresztą gdyby nawet organy orzekające w roku 1949 i 1954 w przedmiocie wywłaszczenia dokonały wadliwej interpretacji przepisów dekretu, to wadliwości tej nie można uznać za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od tego zaskarżona decyzja nie uwzględnia, iż wydane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne, ponieważ na mocy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo nabyło prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Już ten fakt przesądza o tym, że powstały nieodwracalne skutki prawne i nie ma znaczenia, że nabycie to miało charakter nieodpłatny, gdyż rozróżnienie między nabyciem odpłatnym i nieodpłatnym może mieć znaczenie tylko przy czynnościach prawnych, a nie przy nabyciu własności z mocy prawa. Ponadto nieruchomość powyższa została wniesiona tytułem aportu do Spółki "[...]", na podstawie notarialnej umowy przeniesienia własności nieruchomości sporządzonej w dniu 1 lipca 1998 r. Tym samym nabycie to jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W związku ze skargą wniesiona przez Spółkę "[...]" swoje stanowisko przedstawił wnioskujący postępowanie nadzorcze A. T., który uważał za chybione zarzuty skarżącej odnoszące się do przyjętego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozumienia art. 2 ust. 1 lit. c i f/ dekretu. Jego zdaniem, przepis ten zakresem swojego działania nie mógł obejmować obcych jednostek wojskowych, a jedynie jednostki polskie. Jednostki takie na ziemiach polskich funkcjonowały, podlegając uznanemu na mocy porozumień międzynarodowych rządowi polskiemu w Londynie. Stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu było zasadne, gdyż organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt I SA 2691/01, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...].
Sąd uznał, że w aktach sprawy brak jest orzeczenia Wojewody K. z dnia [...] października 1949 r., gdyż znajdują się tam tylko "brudnopisy kilku orzeczeń o wywłaszczeniu bez podpisu", a zatem niemające cech aktu administracyjnego.
Ponadto Prezes nie wskazał, na czym polegał "rażący" charakter naruszenia prawa przy wywłaszczeniu nieruchomości, uzasadniający wydanie decyzji stwierdzającej nieważność wydanych orzeczeń. Stwierdzenie nieważności oparte zostało na dokonanej przez Prezesa wykładni art. 2 ust. 1 lit. c i f/ ww. dekretu, a nie na prostym zestawieniu wydanych orzeczeń z treścią przepisu stanowiącego podstawę ich wydania.
Również nie został należycie ustalony stan faktyczny sprawy, gdyż nie ma dowodu na to, na jakie cele zajęto przedmiotowa nieruchomość.
Sąd podkreślił też, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przeniesienie własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej dokonywanej w formie aktu notarialnego, stanowi nieodwracalny skutek prawny – organ administracji nie jest w stanie odwrócić tego skutku własnym działaniem. Prezes nie rozważył tego problemu mimo faktu, iż własność przedmiotowej nieruchomości została przeniesiona w drodze czynności prawnej.
Tak więc Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz rozważenia czy w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził, że decyzja Komisji Odwoławczej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...] oraz orzeczenie Wojewody K. z dnia [...] października 1949 r. nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa.
Powyższa decyzja z dnia [...] została sprostowana postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...].
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili:
– J. T.-K. i A. T. podnosząc, że Minister pominął ich wnioski dowodowe oraz błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie została wydana decyzja w formie przewidzianej prawem, która wywołała nieodwracalne skutki prawne.
– Prezydent Miasta K. wykonujący zadania starosty, który wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie występuje rażące naruszenie prawa, gdyż takie stwierdzenie nie było wynikiem prostego zestawienia orzeczeń wywłaszczeniowych z treścią przepisu art. 2 pkt 1 dekretu, lecz było rezultatem dokonanej przez organ wykładni ww. przepisu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...]. Organ przyjął, iż przedmiotowa nieruchomość była w czasie wojny zajmowana przez policję niemiecką na garaże i magazyny, a po wyzwoleniu – przez wojska radzieckie. Minister uznał, że już z samej nazwy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wynika, iż wywłaszczeniu na podstawie jego przepisów podlegały jedynie majątki zajęte na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Tym samym nie było możliwe wywłaszczenie nieruchomości, która byłą zajęta na cele wojskowe przez wojska radzieckie, gdyż obca armia, stacjonująca na terytorium Polski, nie realizowała celów użyteczności publicznej. Z tych samych powodów nie można również uznać, aby działalność policji niemieckiego okupanta służyła celom użyteczności publicznej. Minister stwierdził, że jeżeli dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. dotyczył wywłaszczenia majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., to w każdym przypadku zajęcia nieruchomości na cel wskazany w art. 2 pkt 1, musiała zachodzić celowość tego zajęcia z uwagi na użyteczność publiczną. Jednakże jest oczywiste, że zarówno niemiecka policja jak i armia radziecka nie realizowały celów użyteczności publicznej, zaś w szczególności nie służyły polskiemu społeczeństwu. Zatem zajęcie nieruchomości przez niemiecką policję czy armię radziecką nie wypełniało żadnej z przesłanek wymienionych w art. 2 pkt 1 dekretu.
Wobec tego, skoro nieruchomość nie została zajęta w okresie wojny 1939-1945 r. na którykolwiek z celów użyteczności publicznej, wymieniony w art. 2 pkt 1 dekretu, to brak jest jednej z przesłanek niezbędnych dla zastosowania przepisów dekretu.
Minister podniósł też, że Sąd Rejonowy dla K. [...] już wcześniej (przy piśmie z dnia 6 kwietnia 2004 r.) nadesłał kopie odpisów przedmiotowych orzeczeń. Wobec tego nie jest zasadny zarzut, że odpisy orzeczeń nie posiadają własnoręcznego podpisu osoby uprawnionej do jego wydania. Skoro są to odpisy orzeczeń, to jest rzeczą oczywistą, że nie posiadają one podpisów osób, które je wydały, gdyż takie podpisy znajdują się tylko na oryginalnych egzemplarzach orzeczeń. Na odpisach tych wskazano natomiast osobę podpisującą decyzję "Za Wojewodę (Dr A. B.) Kierownik Oddziału", potwierdzono zgodność tych odpisów z oryginałem, zamieszczono klauzulę ich prawomocności oraz przystawiono pieczęcie "Prezydium Rady Narodowej w m. K." i "Prezydium Rady Narodowej w m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń". Nie ma zatem podstaw do kwestionowania faktu, że oryginały tych orzeczeń rzeczywiście istniały.
Minister stwierdził nadto, że w przedmiotowej sprawie nieodwracalne prawne skutki wywołało wniesienie wywłaszczonej nieruchomości – w formie aportu – do Spółki "[...]". Czynność ta została dokonana aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] lipca 1998 r. Rep. A Nr [...]. Skutków tej czynności prawnej organ nadzoru nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., który to pogląd znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli:
– J. T.-K., A. T., M. K. i O. T.. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa poprzez dowolne ustalenie, że w niniejszej sprawie została wydana decyzja administracyjna oraz poprzez przyjęcie, iż zaszły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej;
– Prezydent Miasta K. wykonujący zadania starosty, który także wnosił o uchylenie ww. decyzji zarzucając jej błędną wykładnię art. 2 pkt 1 dekretu z 7 września 1948 r. oraz błąd w ustaleniu, że w każdym przypadku zajęcia nieruchomości na cel wskazany w ww. art. 2 pkt 1 musiała zachodzić celowość tego zajęcia z uwagi na użyteczność publiczną.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż narusza ona przepisy prawa i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd podzielił argumentację Ministra co do faktu, że w sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne o wywłaszczeniu oraz że wywołało ono nieodwracalne skutki prawne. Sąd podzielił ocenę organów co do istnienia orzeczeń o wywłaszczeniu oraz ocenę znajdujących się w aktach odpisów, opartą na znajdujących się tam adnotacjach.
Sąd zgodził się także ze stanowiskiem Ministra co do wystąpienia w tej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podważył jednakże zasadność oceny organu nadzoru, że przy wywłaszczeniu dopuszczono się rażącego naruszenia prawa argumentując to w następujący sposób:
Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138) możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli została ona zajęta w okresie wojny 1939-1945 r. na jeden z celów określonych w art. 2 ust. 1 i znajdowała się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych lub w dniu wejścia w życie dekretu przewidziana była na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw państwowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi albo przejętych na własność Państwa. Z art. 2 dekretu wynika, że wywłaszczenie dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte na wymienione pod literami "a-f" cele oraz są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego, bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.
Art. 2 ust. 1 dekretu pod literami "e" dokładnie precyzuje i określa cele, na które nieruchomość musiała zostać zajęta, aby podlegać wywłaszczeniu i cele te nie wymagają w zasadzie interpretacji, są określone przy użyciu konkretnych pojęć. Natomiast cele pod literą "f" są określone bardzo ogólnie – "na cele użyteczności publicznej" i w każdej sprawie należy je dokładnie badać, tym bardziej, że nie ma ścisłej definicji pojęcia "cele użyteczności publicznej’, co oznacza, że cele te muszą być interpretowane wąsko i zawężająco. Poza tym przed literą "f" nie użyto określenia "na inne cele użyteczności publicznej", co świadczy o tym ,że poprzednie cele określone literami "a-e" nie są podane jedynie przykładowo, a są to cele stanowiące samodzielną podstawę wywłaszczenia.
Zdaniem Sądu stwierdzenie w pkt 3 – "na cele wojskowe" świadczy o tym, że nieruchomość mogła być zajęta na każdy cel wojskowy, gdyż dekret nie określał dokładnie i konkretnie tego celu. W okresie wojny w latach 1939-1945, tylko wojska niemieckie lub radzieckie mogły w sposób władczy zajmować nieruchomości w Polsce, zatem oczywiste jest, że w dekrecie z 7 kwietnia 1948 r. chodzi o nieruchomości zajęte przez obce wojska, a nie przez wojsko polskie.
W tej sprawie jest niewątpliwe, że sporna nieruchomość w okresie wojny zajęta była najpierw przez policję niemiecką, a po wyzwoleniu K. – w dniu 18 stycznia 1945 r. – nieruchomość została zajęta przez armię radziecką, która zajmowała ją aż do 15 lutego 1947 r., kiedy to Okręgowy Urząd Likwidacyjny przekazał nieruchomość w użytkowanie "Przedsiębiorstwu [...]" w K.. Fakt ten wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i nie był kwestionowany. Tak więc zajęcie i użytkowanie nieruchomości przez armię radziecką od 18 stycznia 1945 r. do lutego 1947 r. spowodowało, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cel wojskowy.
Ponadto zostały spełnione jeszcze następujące przesłanki
– art. 1 ust. 2 dekretu, gdyż nieruchomość była przewidziana w dniu wejścia w życie dekretu (16 kwietnia 1948 r.) na rozbudowę przedsiębiorstwa państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej – przemysłu naftowego,
– art. 2 ust. 2 gdyż nieruchomość była nadal użytkowana na cele wymienione w art. 1 pkt 1.
W tych warunkach orzeczeniu o wywłaszczeniu nie można przypisać rażącego naruszenia prawa.
Minister Infrastruktury uznając, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności, oparł się na dokonanej przez siebie wykładni art. 2 ust. 1 lit. c/. Stwierdził, że cel wojskowy musi być jednocześnie celem użyteczności publicznej, co wynika z nazwy dekretu. Sąd nie podzielił tej argumentacji. Nazwa aktu prawnego nie jest prawotwórcza, nie stanowi prawa jak również nie jest podstawą orzekania w sprawie – są nią tylko przepisy prawa skonkretyzowane w poszczególnych artykułach. Jeżeli przepis art. 2 pkt 1 lit. c/ używa określenia "na cele wojskowe", to należy rozumieć je dosłownie – na każde cele wojskowe. Cele te nie muszą być jednocześnie celami użyteczności publicznej, bo takie cele zostały określone pod literą "f". Gdyby ustawodawca chciał, aby wywłaszczenie dotyczyło tylko nieruchomości zajętych na cele użyteczności publicznej, to nadałby art. 2 inne brzmienie. Nie wymieniałby pięciu konkretnych celów, tylko po prostu wskazał jeden cel – cel użyteczności publicznej lub przed literą "f" dodałby słowa – "oraz inne cele publiczne". Skoro tego nie zrobił, to świadczy o tym, że należy pojmować to określenie dosłownie, bez żadnych dodatkowych kontekstów.
Powołując się i przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd stwierdził nadto, iż odmienna interpretacja przepisów nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Z tych względów Sąd uznał, że organ prowadzący postępowanie nadzorcze naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 1 lit. c/ dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawa P.p.s.a. uchylił obie decyzje.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli O. T., M. K. i A. T., reprezentowani przez adw. A. K. zarzucając:
1) naruszenie art. 35 § 1 ustawy P.p.s.a. przez dopuszczenie do udziału w sprawie jako pełnomocnika skarżących R. M., który – o czym strony dowiedziały się już po wyroku – nie był wpisany na listę radców prawnych (został z niej skreślony), a zatem nie mógł być ich pełnomocnikiem,
2) naruszenie art. 106 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1, art. 244 k.p.c, przez dowolne przyjęcie, że dokument znajdujący się w aktach sprawy oraz w aktach księgi wieczystej nr [...] jest decyzją, gdy nie zawiera jej konstytutywnej cechy, a mianowicie podpisu jej autora,
3) w przypadku przyjęcia (błędnego), że dokument złożony do KW [...] ma cechy decyzji, samo wywłaszczenie bez podstawy prawnej ma charakter rażący, a nie stanowi zwykłego naruszenia prawa – naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarga kasacyjna w oparciu o art. 183 § 2 pkt 2 i 5 ustawy P.p.s.a. domaga się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykazując, iż postępowanie przed WSA było dotknięte nieważnością autor wywodzi, iż R. M., reprezentujący stronę na rozprawie podawał się za zawodowego pełnomocnika podczas gdy został skreślony z listy radców prawnych w listopadzie 2005 r., a co za tym idzie skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw, co wywołuje nieważność postępowania. Na okoliczności te strona powołuje dowody. Ponadto w ocenie skarżących "dokument znajdujący się w aktach KW nr [...] nie ma cech decyzji, gdyż nie jest podpisany. Uchybienie to nie może być sanowane, a co za tym idzie nie można na podstawie takiego dokumentu wprowadzić łatwych domniemań, że decyzja taka została wydana, gdyż jak dotychczas nikt nie przedstawił dowodu, aby odnośnie wywłaszczenia spornych nieruchomości wydany indywidualny akt prawny zawierający jego konstytutywny składnik jakim jest podpis autora decyzji, gdyż ani w aktach źródłowych (administracyjnych) ani w księdze wieczystej nie znajduje się decyzja, która podpis taki by zawierała".
Skarżący krytycznie oceniają wywody Sądu w kwestii oceny rażącego naruszenia prawa, co zdaniem autora skargi kasacyjnej ma to taki skutek, że za nieprawidłowości w postępowaniu wywłaszczeniowym nikt nie ma odpowiadać, albowiem uchybienia te istniały, a jedynie brakowało im przymiotnika, że były one rażące – wbrew oczywistym dowodom istniejącym w aktach sprawy.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez J. T.-K., jej pełnomocnik zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. przez obdarzenie przymiotem prawomocnej decyzji dokumentu, który ex lege charakteru tego nie posiada, gdyż nie zawiera konstytutywnej cechy, tj. podpisu z podaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej do wydania oraz oparcie na takiej nieistniejącej (non existens) decyzji – zaskarżonego wyroku;
2) naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. poprzez rażące naruszenie zasady legalności rozumianej jako wymóg każdego działania organu administracji z konkretną normą prawną oraz w oparciu o podstawę prawną, zaś dekret nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania kluczowego dokumentu w niniejszej sprawie (orzeczenia o wywłaszczeniu) z tego względu, że dla skutecznego wywłaszczenia wymagał formy decyzji, która to forma nie została zachowana z uwagi na brak podpisu osoby upoważnionej;
3) naruszenie art. 234 § 1 k.p.c. w związku z art. 244 k.p.a. oraz art. 6 k.c. w związku z art. 106 § 3 i 5 Pps.a. przez odebranie oryginałowi dokumentu urzędowego tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone; dokument znajdujący się w zbiorze dokumentów KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. [...] w K. stanowi bowiem oryginał decyzji "Orzeczenia o wywłaszczeniu", co zostało sądowo potwierdzone, a w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek innego dokumentu relewantnego w niniejszej sprawie, który miałby cechy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 k.p.a.;
4) naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt c i f/ dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomość nie została zajęta na cele użyteczności publicznej i cele wojskowe (co było przesłanką wywłaszczenia), a więc organ administracyjny działał wbrew nakazowi zawartemu w normie prawnej, co przesadza o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 2 ust. 1 pkt c i f/ dekretu.
5) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, będące przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy nie sposób uznać za nieodwracalny, że powstał nieodwracalny skutek prawny w następstwie nieodpłatnego nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości, zaś w odniesieniu do notarialnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, to przed Sądem Okręgowym w K. do Sygn. [...], toczy się postępowanie, w przedmiocie uzgodnienia niezgodności wpisu w KW z rzeczywistym stanem prawnym i należy mieć na uwadze to, że wyrok jaki może zapaść, może "odwrócić" skutki prawne jakie nastąpiły po 1949 r.
Skarga kasacyjna zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor rozwijając zarzuty stwierdza, że orzeczenie Wojewody o wywłaszczeniu nie spełnia wymogów z art. 107 k.p.a. gdyż nie jest decyzją podpisaną, a zatem Sąd winien mocą swego rozstrzygnięcia wyeliminować taki dokument, a co za tym idzie umożliwił odtworzenie stanu faktycznego i prawnego jaki istniał przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu. WSA naruszając art. 6 k.c. przyjął, iż dokument ten jest odpisem decyzji z tej przyczyny nie zawiera podpisu, czym stworzył niczym nieuzasadnione domniemanie faktyczne, że oryginał został podpisany. Tymczasem w aktach KW znajduje się oryginał i to na nim brak podpisu. Gdyby istotnie był odpisem to winien zawierać taką wzmiankę, zaś na orzeczeniu brak jest jakiejkolwiek adnotacji, iż dokument ten jest odpisem.
Przedłożona kserokopia z oryginału decyzji, uwierzytelniona przez organ władzy publicznej w formie odpisu wydanego przez Sąd Rejonowy dla K.- [...] w K., Wydział IV Ksiąg wieczystych, wbrew dyspozycji z art. 244 § 1 k.p.c. nie stanowiła dla WSA dowodu tego, co zostało w ww. kserokopii "urzędowo zaświadczone" (art. 244 § 1 k.p.c. in fine). Brak podpisu w decyzji powoduje jej nieważność, ą co za tym idzie nieistnienie podstawy prawnej wywłaszczenia, czego Minister i WSA nie badali nie zarządzając dostarczenia na rozprawę dokumentu o wywłaszczeniu, nie przejrzało go na miejscu przez wyznaczonego sędziego, tj. Sąd nie skorzystał z uprawnienia z art. 250 § 2 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 ustawy P.p.s.a.
O tym jakiej skali nieprawidłowości miały miejsce przy wydawaniu skarżonej "decyzji" najlepiej świadczy odręczny dopisek znajdujący się w prawym górnym rogu dokumentu nad datą "czystopis podpisano 5 XI 1949", który nie wiadomo kiedy i przez kogo został uczyniony, zaś mogło stać się w dowolnym momencie w ciągu ostatnich pięćdziesięciu lat i mógł to uczynić każdy, kto z faktu takiego wywodził skutki prawne (art. 6 k.c.).
Orzeczenie o wywłaszczeniu jako niespełniające wymogów formalnych i merytorycznych, określonych w dekrecie powinno być uznane za nieważne.
Dokonanie wywłaszczenia na podstawie dokumentu, który nie ma przymiotu ważnej decyzji (art. 107 k.p.a.), stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż sanuje czynności dokonane bez podstawy prawnej i samo w sobie powinno być przesłanką do stwierdzenia nieważności tak rozumianej decyzji.
Orzeczenie o wywłaszczeniu w niniejszej sprawie jest przejawem rażącego naruszenia konstytucyjnej zasady legalizmu oraz zasady wyrażonej w art. 6 k.p.a., tj. obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, co wg ugruntowanego stanowiska judykatury obliguje właściwe organy do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniesione skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorą pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2), która w tej sprawie nie miała miejsca.
Błędnie skarga kasacyjna A. T., M. K. i O. T. zarzuca naruszenie przepisu art. 35 § 1 ustawy P.p.s.a. przez dopuszczenie do udziału w sprawie pełnomocnika skarżących R. M., który został skreślony z listy radców prawnych. Zarzut ten jest gołosłowny w świetle materiału zawartego w aktach sprawy. Wynika z nich, iż R. M. nie uczestniczył w tej sprawie w charakterze pełnomocnika w postępowaniu przed WSA. Skarżący ci nie korzystali z pomocy pełnomocnika.
Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r., poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku występował osobiście A. T., będący również pełnomocnikiem O. T. i M. K.. Profesjonalnemu pełnomocnikowi – adw. A. K., A. T. udzielił pełnomocnictwa dopiero 16 czerwca 2006 r.
W tej sytuacji zarzut nieważności postępowania sądowego oparty na przesłance z art. 183 § 2 pkt 2 i 5 ustawy P.p.s.a. nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 234 § 1 k.p.c., gdy w postępowaniu sądowym nie były przeprowadzone dowody z dokumentów. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. strony nie składały wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, a Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy.
Takie działanie Sądu znajduje oparcie w przepisie art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a., zaś rola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego polega na dokonaniu kontroli prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego i legalności decyzji.
Wątpliwości w kwestii orzeczenia wywłaszczeniowego Wojewody z dnia 28 października 1949 r. na skutek wskazań WSA (w wyroku sygn. akt I SA 269/01 z 28 maja 2003 r.) były przedmiotem wyjaśnienia przez Ministra. Organ powołał się przy tym na odpisy orzeczenia znajdujące się w aktach Sądu Rejonowego dla K. [...] i poddał je szczegółowej ocenie. Nie można przypisać Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa w sytuacji gdy ocenę tę podzielił jako prawidłową, zwłaszcza że podlegały one wcześniej kontroli Sądu powszechnego, który na ich podstawie dokonał wpisu w księdze wieczystej.
Nie można pominąć, co także wynika z ustaleń Sądu, że orzeczenie Wojewody K., na mocy którego wywłaszczono nieruchomości należące do wielu osób, na skutek odwołania poddane zostało kontroli instancyjnej. Jeśli więc decyzją Komisji Odwoławczej przy Prezydium WRN w K. z dnia [...] lutego 1954 r. zostało ono utrzymane w mocy i jeśli połączyć to z danymi z akt sądowych, to nie sposób przyjąć za miarodajne twierdzenia skarżących o niewydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego.
Z powyższych względów nie można uznać także za zasadny zarzutu naruszenia przez WSA przepisu art. 156 § 1 k.p.a., zwłaszcza iż skarga kasacyjna J. T.-K. nie precyzuje o który punkt tego przepisu chodzi, zaś twierdzenie, że Sąd rażąco naruszył przepis art. 2 ust. 1 pkt c i f/ dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny nie zostało w ogóle uzasadnione.
Zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 ustawy P.p.s.a. przez przyjęcie, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne został sformułowany w sposób niezrozumiały zwłaszcza w kontekście przywołania przepisów art. 106 § 3 i 5 ustawy P.p.s.a.
Instytucja przewidziana w art. 156 § 2 k.p.a. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy weryfikowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż weryfikowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyklucza to tym samym rozważania co do wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.