I OSK 1805/12

I OSK 1805/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-07-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2121/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-04-05
Skarżony organ
Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 115
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2121/11 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A. z siedzibą w B. kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2121/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], na skutek zawiadomienia B., działając na podstawie art. 113, art. 114 ust. 3 i 4, art. 115, art. 118a, art. 129, art. 130 oraz art. 133 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.), orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa, za odszkodowaniem, nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], w celu zajęcia pod pas drogi powiatowej [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], działając z urzędu, stwierdził nieważność w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa działka "znajdowała się pod istniejącym pasem drogowym, a w jej granicach znajdowały się elementy zagospodarowania pasa drogowego (jezdnia, pobocze, rów)". Stwierdził że, skoro w tym przypadku cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu jest wyłączona. Z tego względu uznał, że powyższa decyzja Starosty [...] rażąco narusza art. 112 ust. 3 u.g.n. Ponadto wskazał, że w tej decyzji orzeczono o nabyciu nieruchomości zajętej pod pas drogi powiatowej przez Skarb Państwa, a droga powiatowa stanowi własność właściwego samorządu powiatu.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B., wskazując, że działa jako inwestor realizujący na przedmiotowym gruncie cel publiczny – budowę drogi powiatowej, w ramach naprawy szkody górniczej, na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji podał, że co prawda zgodnie z art. 115 ust. 1 u.g.n., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z urzędu może nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, to jednak przy wywłaszczaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wszczynanym z urzędu, interes Skarbu Państwa reprezentuje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe. Zdaniem organu odwoławczego, podmiot realizujący cel publiczny ma w takiej sprawie jedynie interes faktyczny, natomiast stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a., które mają w postępowaniu interes prawny, są osoby którym w stosunku do wywłaszczanej nieruchomości przysługują prawa rzeczowe, a w postępowaniu wszczynanym na wniosek, jeżeli chodzi o wywłaszczenie nieruchomości na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wnioskodawca wywłaszczenia – właściwa jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje jej organ wykonawczy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi następcy prawnego B., tj. A., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:
1) art. 115 u.g.n., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie nadaje skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu wszczętym z jego wniosku;
2) art. 28 K.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, wobec braku interesu prawnego, co nie jest zgodne z rzeczywistością.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...].
W uzasadnieniu skargi podała, że jako podmiot realizujący cel publiczny w piśmie z dnia 16 lutego 2009 r. złożyła do Starosty [...] wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto wskazała, że organ nadzoru, Wojewoda [...], pismem z dnia 23 listopada 2009 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] orzekającej o nabyciu przez Skarb Państwa za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącej, Minister Infrastruktury przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie dokonał szczegółowej analizy treści art. 115 u.g.n. z punktu widzenia wykładni historycznej i celu regulacji wprowadzającej możliwość zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Z treści art. 115 ust. 1 u.g.n. wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez taki podmiot. Z kolei przepis ust. 4 art. 115 u.g.n. wskazuje, że odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, następuje w drodze decyzji. Zdaniem skarżącej, skoro ustawa wywłaszczeniowa daje pewne uprawnienia podmiotowi realizującemu cel publiczny, to nie można pozbawiać go statusu strony postępowania wywłaszczeniowego, zwłaszcza, że zapłata odszkodowania za wywłaszczenie, gdy postępowanie wywłaszczeniowe inicjuje podmiot zamierzający realizować cel publiczny, obciążać będzie ten właśnie podmiot. Wskazała, że interes prawny Spółki w rozumieniu art. 28 K.p.a. wynika z przepisu prawa materialnego, tj. art. 115 u.g.n., gdyż w niniejszej sprawie decyzja o nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa oddziałuje na prawa i obowiązki podmiotu zamierzającego realizować cel publiczny.
Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, wszczętego na skutek odwołania B. Starosta [...], działając z urzędu na skutek zawiadomienia B. z dnia 16 lutego 2009 r., prowadził postępowanie o nabycie nieruchomości w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z udziałem tej Spółki (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 6 lipca 2009 r.). Była ona również adresatem decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o nabyciu przez Skarb Państwa w/w nieruchomości. Z akt sprawy wynika, iż również Wojewoda [...], działając z urzędu, prowadził postępowanie nadzorcze z udziałem [...] (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 23 listopada 2009 r.) i do tego podmiotu skierował wydane w sprawie rozstrzygnięcie wpadkowe (postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o nabyciu nieruchomości). Spółce tej doręczono także decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji o nabyciu nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tej sytuacji [...] miała w niniejszej sprawie interes prawny o charakterze formalnym (procesowym) do wniesienia odwołania od decyzji nadzorczej i kwestionowania choćby jej wadliwości z tego powodu, że organ błędnie prowadził postępowanie z udziałem tej Spółki i traktował ją jako stronę postępowania nieważnościowego. W takim przypadku interes formalny Spółki polegał na prawie do weryfikacji doręczonej jej decyzji nadzorczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż ocena istnienia po stronie Spółki interesu prawnego, mającego swe źródło w prawie materialnym, winna nastąpić w decyzji odwoławczej wydanej po merytorycznym rozpatrzeniu odwołania. Minister Infrastruktury, jako organ odwoławczy, winien ocenić, jaki wpływ na zgodność z prawem prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania nadzorczego i legalność wydanej przez ten organ decyzji, miała okoliczność udziału Spółki w sprawie, prowadzonej w trybie nadzorczym i czy w sensie formalnym i materialnym miała ona status strony postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W dalszej kolejności organ odwoławczy winien był ustalić, czy Spółka ta miała status strony postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i jaki jest wpływ tego zagadnienia na zaprezentowaną w decyzji nadzorczej ocenę, z punktu widzenia przepisów art. 156 K.p.a., legalności decyzji wywłaszczeniowej.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Ministra Infrastruktury, że przewidziana przez przepis art. 115 ust. 1 u.g.n. możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu, celem nabycia gruntu przez Skarb Państwa i nakreślona przez ustawodawcę sytuacja prawna podmiotu, który zamierza realizować cel publiczny, jako jedynie zawiadamiającego, w każdym przypadku wyklucza inwestora z kręgu stron postępowania wywłaszczeniowego. Do wyjaśnienia tego zagadnienia niezbędne jest ustalenie, czy podmiotowi występującemu z zawiadomieniem, o którym mowa w art. 115 ust. 1 u.g.n., przysługuje tytuł prawny, który powoduje, że interes prawny tego podmiotu staje się realny i bezpośredni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazał, że wyjaśnienie tej kwestii wymaga ustalenia, czy A. legitymowała się tytułem prawnym pozwalającym realizować na działce nr [...] inwestycję drogową. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 115 ust. 1 u.g.n. przyznaje interes prawny w postępowaniu wywłaszczeniowym podmiotowi który "zamierza" realizować cel publiczny. Ten "zamiar" realizacji celu publicznego musi jednak wynikać z konkretnego dokumentu uprawniającego inwestora do dysponowania na cele budowlane gruntem, w stosunku do którego nie ma on żadnych praw związanych z jego korzystaniem. W postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym w trybie u.g.n., takim dokumentem jest zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 122 ust. 1 u.g.n. Dopiero uzyskanie tego zezwolenia kreuje interes prawny tego podmiotu, ponieważ los decyzji wywłaszczeniowej wpływa wówczas na prawo inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 661/06, LEX nr 339931). W konsekwencji dopiero wówczas podmiot zamierzający realizować cel publiczny będzie mógł np. wnioskować o wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 118a ust. 3 u.g.n.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zawiadomienia z art. 115 ust. 1 u.g.n. nie można traktować jako wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ postępowanie wnioskowe dotyczy wywłaszczenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a postępowanie zainicjowane zawiadomieniem toczy się z urzędu i dotyczy wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Poza tym ustawodawca wyraźnie różnicuje sytuację prawną podmiotu zamierzającego realizować cel publiczny i wnioskodawcy (np. w zakresie prowadzenia rokowań, wymogów formalnych wniosku o wywłaszczenie). W niniejszej sprawie nie ma także znaczenia przepis art. 115 ust. 4 u.g.n., gdyż postępowanie wywłaszczeniowe zakończyło się decyzją o wywłaszczeniu (art. 119 ust. 1 u.g.n.), a nie decyzją o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że kwestia obowiązku zapłaty przez podmiot zamierzający realizować cel publiczny odszkodowania kreuje w niniejszej sprawie interes prawny. Pomija ona fakt, że przy ocenie legitymacji do bycia stroną postępowania trzeba odnieść się do okoliczności konkretnej sprawy. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] września 2009 r. nie nakładała na A. obowiązku zapłaty odszkodowania. Starosta [...] w decyzji tej stwierdził ,że odszkodowanie zostanie wpłacone do depozytu sądowego. Skarżąca natomiast nie wykazała, że była zobowiązana do pokrycia należności z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie i w związku z tym nie było podstaw do złożenia odszkodowania do depozytu sądowego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu rozpozna odwołanie skarżącej, a przy rozstrzyganiu sprawy weźmie pod uwagę poruszone w niniejszym wyroku zagadnienia.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Infrastruktury wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 7 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dawniej Minister Infrastruktury), reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 § 1 K.p.a., przez przyjęcie, że nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego pomimo, iż odwołanie pochodziło od podmiotu niebędącego stroną postępowania;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 28 § 1 K.p.a. w zw. z art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przez przyjęcie, że podmiot, który zamierza realizować cel publiczny jest stroną postępowania wywłaszczeniowego.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że dla niniejszej sprawy kluczowe jest ustalenie, czy skarżąca Spółka posiadała przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnił, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, LEX nr 47898, wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt I SA 627/98).
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że stroną postępowania wywłaszczeniowego jest właściciel, użytkownik wieczysty albo osoba, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do wywłaszczanej nieruchomości. Podmioty te muszą być wskazane we wniosku o wywłaszczenie (art. 116 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 113 ust. 1 cyt. ustawy, nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego – na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny ( art. 115 ust. 1 w/w ustawy).
Podkreślił, że rozróżnienie postępowań wszczynanych albo z urzędu albo na wniosek ma zasadniczy wpływ na krąg osób legitymowanych do udziału w postępowaniu. Tak więc – stosownie do art. 112 ust. 2 cyt. ustawy określającego istotę wywłaszczenia – stroną każdego postępowania wywłaszczeniowego (z urzędu i na wniosek) zawsze jest podmiot, którego prawo do nieruchomości ma być odjęte lub ograniczone w drodze decyzji wywłaszczeniowej (właściciel nieruchomości, jej użytkownicy wieczyści oraz osoby, którym na nieruchomości przysługują ograniczone prawa rzeczowe). Stroną postępowania wywłaszczeniowego wszczynanego na wniosek jest również zawsze wnioskodawca wywłaszczenia, czyli określona jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której ma nastąpić wywłaszczenie. Jednostka ta posiadająca osobowość prawną (gmina, powiat, województwo) jest reprezentowana w postępowaniu wywłaszczeniowym przez właściwy organ wykonawczy, tj. wójta (burmistrza lub prezydenta), starostę, zarząd województwa. Zupełnie odmienna sytuacja zachodzi przy wywłaszczaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W postępowaniu wywłaszczeniowym wszczynanym z urzędu na rzecz Skarbu Państwa interesy Skarbu Państwa reprezentuje prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nałożenie obowiązku prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu w przypadku dokonywania wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa wyklucza wnioskowy charakter tego postępowania. Wprawdzie postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz Skarbu Państwa może być wszczęte z urzędu także na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza zrealizować cel publiczny, jednakże podmiotowi temu nie przysługuje interes prawny w domaganiu się wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji tego celu. Wywłaszczenie bowiem nie jest dokonywane na jego rzecz, lecz na rzecz Skarbu Państwa.
Związanie podmiotów realizujących cel publiczny (inwestorów) z postępowaniem wywłaszczeniowym polega nie na interesie prawnym, lecz na interesie faktycznym, jaki mają one we wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz jego wyniku. Nie zachodzi zatem konieczność ustalania, czy dla przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja na podstawie art. 122 ust. 1 u.g.n., albowiem podmiot realizujący cel publiczny nie ma interesu prawnego w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wskazać przy tym należy, iż doręczenie A. przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie skutkuje przyznaniem uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż samo informowanie przez organ administracji publicznej konkretnej osoby o sposobie załatwienia sprawy nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim. Ważne jest to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/ Bk 763/08, publ. Lex Polonica nr 2021978, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Wr 236/2008, publ. Lex Polonica nr 2052998).
W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej stwierdził, że A. nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej nabycia przez Skarb Państwa, w celu zajęcia pod pas drogi powiatowej [...], nieruchomości [...], i ustalenia z tego tytułu odszkodowania. W konsekwencji powyższego zachodziły podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Prawidłowym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie powinno było być zatem oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi, z uwagi na fakt, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu nie zgodziła się z zarzutem skargi kasacyjnej kwestionującym posiadanie przez nią statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, które toczyło się z jej udziałem. Organy obu instancji traktowały Spółkę jako stronę postępowania doręczając wydawane w sprawie zarówno postanowienia, jak i decyzje. Miała ona niewątpliwie interes prawny w tym, aby rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu nie uszczuplały bądź nie wyłączały jej uprawnień. Ponadto zauważyła, iż szczegółowa analiza art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że podmiot, który zamierza realizować cel publiczny musi należeć do kręgu szeroko rozumianych stron zainicjowanego postępowania. W przeciwnym wypadku nikt poza tym podmiotem nie jest w zasadzie zainteresowany wywłaszczeniem. To z kolei może prowadzić do sytuacji, że w ogóle do wywłaszczenia nieruchomości, która jest niezbędna do realizacji celu publicznego nie dojdzie. W konsekwencji może to narazić gospodarkę narodową na olbrzymie straty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż organ odwoławczy niezasadnie stwierdził, że odwołanie pochodziło od podmiotu niebędącego stroną postępowania oraz stwierdzenia, że podmiot realizujący cel publiczny jest stroną postępowania wywłaszczeniowego.
Wskazać należy, iż powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Uprawnienie do wydania tego rodzaju decyzji następuje w przypadku, gdy postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Z uwagi na to, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 K.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała miejsce w przypadku, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie (art. 137 K.p.a.), jak i wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 K.p.a.). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż podstawą wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze było stwierdzenie, że A. nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej nabycia przez Skarb Państwa w celu zajęcia pod pas drogi powiatowej [...] nieruchomości [...] i ustalenia z tego tytułu odszkodowania. Podmiot zamierzający realizować cel publiczny w postępowaniu wywłaszczeniowym, dokonywanym na rzecz Skarbu Państwa, nie ma interesu prawnego. Zakwestionowano zatem jej przymiot jako strony postępowania administracyjnego w sensie materialnoprawnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż organy zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym, traktowały A. jako stronę postępowania administracyjnego. Doręczały jej wszystkie decyzje, które zapadły w prowadzonych przez organy postępowaniach oraz zawiadomienia o ich wszczęciu. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej okoliczność, komu jest doręczona decyzja, nie jest w sprawie bez znaczenia, gdyż z doręczeniem decyzji wiążą się przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki procesowe włącznie z prawem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że w takim przypadku [...] miała w niniejszej sprawie interes prawny o charakterze formalnym (procesowym) do wniesienia odwołania od decyzji nadzorczej i kwestionowania choćby jej wadliwości z tego powodu, że organ błędnie prowadził postępowanie z jej udziałem i traktował ją jako stronę postępowania nieważnościowego. Rozważenie przez Ministra Infrastruktury, jaki wpływ na zgodność z prawem prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania nadzorczego i legalność wydanej przez niego decyzji miał fakt udziału w nim w/w Spółki i czy w sensie formalnym i materialnym miała ona status strony postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., a następnie ustalenie, czy miała ona w rozumieniu tego przepisu status strony także w postępowaniu wywłaszczeniowym i jaki miało to wpływ na zawartą w decyzji nadzorczej ocenę przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., powinno być dokonane w decyzji odwoławczej wydanej po merytorycznym rozpatrzeniu odwołania. Podkreślić bowiem należy, iż w ocenie w/w Spółki decyzja o nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa oddziałuje na jej prawa i obowiązki jako podmiotu zamierzającego realizować cel publiczny. Kwestia ta wymagała zatem rozważenia. Z tego względu pierwszy z powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, zauważyć należy, iż użyte w art. 115 ust. 1 u.g.n. sformułowanie "zamierza realizować cel publiczny" jest pojęciem nieostrym, mogącym w praktyce nasuwać wątpliwości według jakich kryteriów należy ustalać ten zamiar. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że dla oceny, czy w świetle art. 115 ust. 1 u.g.n. A. miała interes prawny w postępowaniu wywłaszczeniowym niezbędne było ustalenie, czy jako podmiot zamierzający realizować cel publiczny legitymowała się tytułem prawnym pozwalającym wykonywać na działce nr [...] inwestycję drogową, którym jest decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 122 ust. 1 u.g.n.). Z akt sprawy wynika, że Spółka na wyżej wymienionej działce działała jako inwestor realizujący cel publiczny – budowę nowej drogi w ramach naprawy szkody górniczej, gdyż uprzednio istniejąca na niej droga została zniszczona. Prace były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę (karta nr 31 akt administracyjnych). Według oświadczenia pełnomocnika A., złożonego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, inwestor dysponował decyzją zezwalającą na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji kwestii dotyczącej traktowania A. jako strony w postępowaniu wywłaszczeniowym nie przesądził. W konsekwencji trafnie uznał, że brak zbadania przez organ odwoławczy w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy zagadnienia posiadania przez A. interesu prawnego w sensie materialnym stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2, art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).