I OSK 1804/07

I OSK 1804/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący/
Izabella Kulig - Maciszewska
Jerzy Krupiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2086/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-07-10
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 § 2, art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w 13 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładów [...] "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2086/06 w sprawie ze skargi Zakładów [...] "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w R. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2086/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładów [...] "[...]" S.A. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., nr [...], uchylającą decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], o odmowie uchylenia decyzji Wojewody Częstochowskiego z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...] (dotyczącej nabycia na rzecz Zakładów [...] "[...]" w R. prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa, położonych w miejscowościach R., R.-W. oraz R.-O. oznaczonych jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o powierzchni łącznej [...] ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tych gruntach w części dotyczącej działek oznaczonych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha) oraz stwierdzającą, że decyzja Wojewody Częstochowskiego została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni [...] ha, wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], o powierzchni [...] ha.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda Częstochowski, decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Zakładów [...] "[...]" S.A. z dnia [...] marca 1993 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] "[...]" w R. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w R. przy ul. [...] oraz w miejscowości R.-W. i R.-O., oznaczonego jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej pow. [...] ha (pkt 1 decyzji), okres użytkowania wieczystego powyższych gruntów ustanowił na 99 lat (pkt II decyzji), poinformował, że opłata roczna ustalona będzie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Częstochowie (pkt III decyzji), stwierdził nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie przez Zakłady [...] "[...]" w R. (pkt IV decyzji) oraz wskazał, że decyzja staje się ostateczna z chwilą wpisu w księdze wieczystej (pkt V). Z uzasadnienia decyzji wynika, iż prawo zarządu w/w nieruchomościami Zakłady [...] "[...]" w R. uzyskały na podstawie orzeczenia Ministra nr 26 z dnia 14 lutego 1948 r., (ogłoszonego w Monitorze Polskim Nr 44, z dnia 30 kwietnia 1948 r., poz. 226) i protokołu zdawczo-odbiorczego Nr 1, z dnia [...] listopada 1948 r. oraz umów sprzedaży zawartych w formie aktów notarialnych Państwowego Biura Notarialnego w C. z dni: [...] sierpnia 1972 r. - Rep. A Nr [...],[...] sierpnia 1972 r. - Rep. A Nr [...] i [...] sierpnia 1972 r. - Rep. A Nr [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona.
Wnioskiem z dnia [...] października 1998 r. Kurator Sądowy Fabryki [...] "[...]" S.A. w R. – A. R., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 148 § 1 i 1 K.p.a. wystąpiła do Wojewody Śląskiego o wznowienie postępowania podnosząc, że Fabryka [...] "[...]" S.A. w R. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i wielokrotnie już występowała o zwrot przedmiotowych nieruchomości.
Wojewoda Częstochowski działając w oparciu o przepis art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., Nr [...], odmówił wznowienia postępowania wskazując, że nie wpłynął żaden wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a ponadto, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym a jedynie faktycznym a zatem nie ma przymiotu strony w postępowaniu uwłaszczeniowym.
Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż wnioskodawca posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyły Zakłady [...] "[...]" S.A. w R., jednakże skarga ta została oddalona (wyrok z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1762/99).
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...], Wojewoda Śląski wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji Wojewody Częstochowskiego z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], jednakże stwierdził, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni [...] ha, wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r. (sygn. akt I OSK 444/05) oddalającym skargę kasacyjną Zakładów [...] "[...]" S.A w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2004 r. (sygn. akt IV SA/Wa 170/04) w sprawie ze skargi tychże Zakładów na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], którą stwierdzono nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych (orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstw w części dotyczącej przedsiębiorstwa Fabryki [...] "[...]" S.A. w R. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia [...] września 1961 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przejęcia przedsiębiorstwa Fabryka [...] "[...]" S.A. w R.) wynika, że stanowiące m. in. podstawę uwłaszczenia powyższe orzeczenia nacjonalizacyjne zostały ostatecznie usunięte z obiegu prawnego. Organ wskazał, że nie podziela jednak stanowiska wnioskodawcy, iż w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przymiot strony w latach 1992-1995 r. w przedmiotowym postępowaniu przysługiwał bowiem właścicielowi gruntu jakim był Skarb Państwa oraz Zakładom [...] "[...]" w R.. Obecnie, w okolicznościach usunięcia z obiegu prawnego orzeczeń nacjonalizacyjnych, status strony przysługuje wnioskodawcy – Fabryce [...] "[...]" S.A. w R. – ale dopiero w postępowaniu po wznowieniu postępowania i tylko w stosunku do działki nr [...]. Organ wyjaśnił, że jeżeli chodzi o inne działki, tj. o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...], które również zostały uwłaszczone na rzecz Zakładów [...] "[...]" w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., to działki te nie zostały przejęte od wnioskodawcy a stały się własnością Skarbu Państwa na mocy innych orzeczeń niż orzeczenia nacjonalizacyjne, co do których została stwierdzona nieważność. Wobec powyższego oraz wobec faktu, iż prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało zbyte na rzecz W. i R. (małż.) G., Wojewoda Śląski odmówił uchylenia decyzji Wojewody Częstochowskiego z dnia [...] kwietnia 1993 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Zakłady [...] "[...]" S.A. z siedzibą w R k/C., zarzucając m. in. wadliwą wykładnię art. 28 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).
W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że uwłaszczenie, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie – uwłaszczenie to nie narusza praw osób trzecich. Zaznaczył, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji powyższy przepis został zastąpiony przez art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wznowienie postępowania oznacza natomiast, że sprawa winna być ponownie rozpoznana co do istoty, a więc wymaga rozważenia, czy mogło nastąpić uwłaszczenie na podstawie powołanego art. 200 ust. 1 - w przypadku odpowiedzi pozytywnej powinien mieć zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., a w razie odpowiedzi negatywnej miałby zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., chyba że zaistniałyby okoliczności o których mowa w art. 146 K.p.a. Następnie wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 1 K.p.a., natomiast rozstrzygnięcie, w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji, odnosi się do art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i ewentualnie art. 146 § 2 K.p.a., co oznacza, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna. Dodał, że w sytuacji, gdy powołano się na art. 151 § 2 K.p.a., orzeczenie winno być zgodne z treścią tego przepisu, a więc, po wskazaniu na okoliczności z art. 146 § 1 K.p.a. należało orzec o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa w odniesieniu do całej decyzji, a nie tylko jej części. Zarzucił również, że organ I instancji mając informacje o zbyciu prawa użytkowania wieczystego, nie zapewnił w postępowaniu czynnego udziału nabywcom tego prawa, tj. R. i W. (małż.) G. lub ich następcom prawnym, czym naruszył art. 10 § 1 K.p.a. Organ nie ustalił również adresu zamieszkania tych użytkowników wieczystych gruntu oznaczonego jako działka nr [...] (powstałej z działki nr [...] wymienionej w decyzji uwłaszczeniowej) i skierował decyzję na adres, który nie był aktualnym adresem strony. Uzupełniająco organ odwoławczy wskazał także, że zbycie prawa użytkowania wieczystego nie stanowi przesłanki do odmowy uchylenia decyzji – przesłanki takie określa art. 146 K.p.a. Z uwagi na powyższe uchybienia przepisom K.p.a. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Śląskiemu.
Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyły Zakłady [...] "[...]" S.A. z siedzibą w R. k/C. wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, wstrzymanie jej wykonania do czasu rozpoznania sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to: art. art. 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3, 128, 138 § 2 w związku z ustosunkowaniem się przez organ odwoławczy tylko do jednego z zarzutów zawartych w odwołaniu, przejściem do porządku nad innymi istotnymi zarzutami odwołania oraz wyjściem w sposób nieuprawniony poza zarzuty odwołania poprzez nawiązanie do treści art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 242 tej ustawy z uwagi na dokonanie wadliwej wykładni tego przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podniósł, że przekazanie sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych Sąd stwierdził, iż są one bezzasadne. Niezrozumiały, w ocenie Sądu, jest zarzut procesowy dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd podkreślił, że przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co też Minister Budownictwa uczynił. Zaznaczył, iż słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że został naruszony przez organ I instancji przepis art. 10 K.p.a., albowiem Wojewoda Śląski mając informacje o zbyciu prawa użytkowania wieczystego nie zapewnił w postępowaniu czynnego udziału nabywcom tego prawa R. i W. G. oraz nie ustalił adresu zamieszkania użytkownika wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] (powstałej z działki nr [...] wymienionej w decyzji uwłaszczeniowej) i skierował decyzję na adres, który nie był aktualnym adresem strony. Podsumowując Sąd wskazał, że wobec faktu, iż decyzja organu I instancji została wydana po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym - nie brały w nim udziału wszystkie zainteresowane strony – organ odwoławczy zasadnie uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd dodał również, że musiał powstrzymać się od merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, jako, iż została ona wydana po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodły Zakłady [...] "[...]" S.A. z siedzibą w R. k/C. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzuciły naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 153 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. - z uwagi na zastosowanie tych przepisów w sposób oderwany od treści art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) lub (i), art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oraz naruszenie art. 138 § 2 i art. 139 K.p.a. poprzez ustalenie, że zgodna z prawem jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w której organ II instancji nie ustosunkowując się do istotnej części zarzutów odwołania wniesionego tylko przez jedna stronę, uchylił decyzję organu mu podporządkowanego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania formułując wytyczne co do dalszego postępowania w sposób oczywiście naruszający zakaz określony w art. 139 K.p.a., a zarazem takie wytyczne, których ewentualna realizacja przez organ I instancji musiałaby doprowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Sprzeczność ta, zdaniem skarżącego, polegałaby na konieczności zastosowania art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, pomimo, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie przepisu o charakterze przejściowym jest oczywiście wykluczone. Strona skarżąca zarzuciła również wybiórcze ustosunkowywanie się przez Sąd rozpoznający sprawę do zarzutów skargi, a jednocześnie wypowiadanie się w kwestiach, które nie były przedmiotem zarzutów danej skargi i które pozostają bez związku z interesem prawnym czy obowiązkami skarżącego. Podniesiono także błędną wykładnię art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającą na odczytywaniu tych przepisów w sposób oderwany od treści art. 3 § 1, art. 135, art. 153, art. 170, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) lub (i), art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w stopniu rzutującym na wynik sprawy. Wadliwość tą strona skarżąca uzasadniła tym, że jeżeli obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na odrębne zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji zawierającego wadliwe wytyczne co do dalszego postępowania, to prawem i obowiązkiem sądu administracyjnego oddalającego skargę na taką decyzję jest, zważywszy na treść art. 135, 153 i 170 P.p.s.a., wyraźne wskazanie w uzasadnieniu wyroku, które z wytycznych organu odwoławczego mają a które nie mają zastosowania ze względu na ich oczywistą wadliwość. Skarżące Zakłady podniosły również, że Sąd oddalając skargę zarzucającą wadliwą wykładnię przepisu prawa materialnego, miał obowiązek wypowiedzenia się, czy wykładnia będąca udziałem organu odwoławczego jest prawidłowa, czy też nie, a jeżeli nie, to jak dany przepis prawa materialnego powinien być rozumiany. We wstępnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Zakłady przywołały stan faktyczny sprawy, a następnie rozwinęły zarzut, iż Sąd rozpoznający sprawę nie ustosunkował się zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności do zarzutu głównego związanego z oczywiście wadliwymi wytycznymi co do dalszego postępowania, jakich udzielił organ odwoławczy organowi I instancji nakazując mu kontynuowanie postępowania z uwzględnieniem treści art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Zakładów WSA w Warszawie nie powinien oddalić skargi na decyzję organu odwoławczego powołującą się na art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy w owej decyzji znajdują się wytyczne tego rodzaju, że ich realizacja będzie prowadziła do wydania przez organ I instancji decyzji sprzecznej z prawem materialnym. W sytuacji natomiast jeżeli Sąd oddalił skargę, to winien mając na uwadze następstwa swojego rozstrzygnięcia wynikające z treści art. art. 153 i 170 P.p.s.a. w związku z art. 135 tej ustawy, w uzasadnieniu swojego wyroku jednoznacznie wskazać na wadliwość wykładni art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niedopuszczalność zastosowania tego przepisu prawa w toku dalszego wznowionego postępowania. Zdaniem skarżącego powyższe zaniechanie spowodowało, że doszło do uznania za zgodną z prawem decyzji organu odwoławczego, która narusza zakaz określony w art. 139 P.p.s.a. i nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie. Skarżący rozwinął również zarzut o tym, iż Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku nie powinien zajmować się kwestiami, które nie były przedmiotem skargi, a których istnienie i ocena nie ma bezpośredniego znaczenia dla praw i obowiązków skarżącego. W sytuacji bowiem, gdy stroną skarżącą w sprawie nie byli małżonkowie G., a także w sytuacji, gdy nie wnosili oni odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego, to przyczyną uchylenia takiej decyzji w ramach postępowania odwoławczego nie mógł być brak doręczenia im tej decyzji. Sąd rozpoznając skargę, powinien był ocenić w pierwszej kolejności, czy wydanie zaskarżonej decyzji narusza prawo materialne lub procesowe, zważywszy na zarzuty skargi, w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 pkt 2 P.p.s.a., a w szczególności czy narusza właściwie rozumiany interes prawny konkretnego skarżącego, a nie jakiejkolwiek innej strony postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Jako, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z tych przesłanek, sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy stanowić mogą: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie skarżący jako podstawy kasacyjne wskazał naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w okolicznościach sprawy. W szczególności jako podstawowy zarzut kasacyjny pojawiło się zaakceptowanie przez sąd I instancji niewłaściwego zastosowania przez administracyjny organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i ponadto akceptacji niewłaściwego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, zawierającego wytyczne naruszające przepisy prawa materialnego.
Rozpoznając powyższe zarzuty w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 138 § 2 K.p.a. i art. 139 K.p.a. I tak przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny Sądu I instancji było rozstrzygnięcie Ministra Budownictwa podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi nie tylko procesową ale i materialnoprawną podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu, w ślad za Sądem I instancji, koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje - stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest - zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. - uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ale tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W tym zakresie stwierdzić należy, że jako wyjątek od generalnej zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Bacząc jednak na całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, podobnie jak to zrobił Sąd rozpoznający sprawę, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do wydania decyzji kasacyjnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednak że w pewnych wypadkach również naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania stanowić może wystarczającą przesłankę uchylenia decyzji pierwszonstancyjnej. W grę wchodzą tu tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które ze swej istoty powodować będą określone skutki w sferze zapewnienia uczestnikom postępowania praw należących do kategorii podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Naruszenie tych zasad skutkować mogłoby prawem żądania wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 10 października 2007 r. sygn. II SA/Gl 143/07 (baza orzeczeń LEX nr 341073) wyrażono ze wszech miar trafny pogląd, że dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania toczącego się przed organem I instancji związane z tym naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 K.p.a. Naprawienie tego błędu przez organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu na skutek odwołania wniesionego przez inną stronę, które polegać by miało na ustaleniu właściwej strony i skierowaniu do niej własnej decyzji, miałoby ten skutek, że strona ta, z naruszeniem art. 15 K.p.a. pozbawiona zostałaby prawa do rozpoznania sprawy administracyjnej przez dwie instancje. Pozbawione podstaw prawnych jest twierdzenie skarżącego, że skoro W. i R. G., współużytkownicy wieczyści jednej z działek co do których toczy się postępowanie, sami nie przystąpili do sprawy, to ewentualne naruszenie ich interesu nie może stanowić podstawy do traktowania ich jako równorzędnej strony postępowania a w konsekwencji do stosowania regulacji art. 138 § 2 K.p.a. W doktrynie przyjmuje się, że różnorodność przepisów prawnych stosowanych w postępowaniu administracyjnym nie doprowadziło do zróżnicowania ról procesowych, podobnego do występującego w procesie cywilnym. W postępowaniu administracyjnym poddanym zasadzie oficjalności nie ma ani możliwości prawnych, ani też potrzeby wyróżniania powoda, pozwanego czy interwenienta. Każdy podmiot, który ma interes prawny jest stroną postępowania o tej samej pozycji procesowej. Każda ze stron ma ten sam zakres praw i obowiązków procesowych i tak samo organ prowadzący postępowanie ma także ten sam zakres uprawnień i obowiązków procesowych wobec każdej ze stron, a wręcz nie może go różnicować, bo prowadziłoby to do wadliwości postępowania wynikającej z zasady równości stron (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 219 – 220). Organ administracji publicznej ma przy tym obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.), co należy rozumieć w ten sposób, że obowiązkiem organu jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania i zapewnienie tym stronom, a nie tylko stronom które w jakikolwiek sposób zgłoszą wolę wzięcia udziału w postępowaniu, prawa czynnego udziału w postępowaniu.
Lektura akt sprawy w sposób oczywisty potwierdza ustalenia organu odwoławczego, że organ i instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny aktualnego stanu prawnego działki oznaczonej numerem [...] i nie zbadał kto jest aktualnie jej właścicielem, co powoduje, że właściciel nie brał udziału w postępowaniu przed organem i instancji. Ustalono jedynie, że prawo użytkowania wieczystego tej działki zostało zbyte na rzecz R. i W. G. ale nie ustalono ich adresu. Kierowana do nich korespondencja wracała z adnotacją pocztową, że adresat nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Tego rodzaju adnotacja powoduje, że nie można stosować tzw. fikcji doręczenia (art. 44 K.p.a.) i związanego z tym domniemania zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Organ odwoławczy miał zatem pełne podstawy do zakwestionowania przyjętego przez Wojewodę Śląskiego trybu postępowania i uchylenia z tej przyczyny podjętej przez ten organ decyzji.
Odnosząc się do zastrzeżeń skargi kasacyjnej, że uchylając sprawę do ponownego rozpoznania Minister Budownictwa przesądził w sposób wiążący dla organu I instancji sposób przyszłego rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają regulacji podobnej do przepisu art. 153 P.p.s.a., a zatem nie istnieje podstawa do formułowania tak daleko idących wniosków, że – jak ponosi się to w kasacji – Wojewoda Śląski zmuszony będzie do rozpoznania sprawy tylko i wyłącznie na podstawie przepisu art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia przez nakaz załatwienia jej w sposób pozytywny lub negatywny dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji, który po przekazaniu sprawy winien jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć (zob. B. Adamiak [w] op. cit. str. 586).
Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku ani z treści uzasadnienia decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji nie można wysnuć wniosku, że przesądzają one o konieczności stosowania przepisu art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wskazał jedynie na możliwość rozważenia ewentualnego jego zastosowania, natomiast WSA w Warszawie trafnie zauważył, że w sytuacji gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym Sąd zmuszony był do powstrzymania się od jej oceny merytorycznej, czyli również od oceny prawidłowości zastosowanych przepisów praw materialnego.
Chybiony w tym kontekście jest również zarzut naruszenia przepisu art. 139 K.p.a., gdyż organ odwoławczy nie wydał żadnej decyzji merytorycznej i tym samym nie mogła być to decyzja na niekorzyść strony odwołującej się. W doktrynie podkreśla się, że ze względu na brak merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz ze względu na tylko hipotetyczną możliwość rozstrzygnięcia sprawy na niekorzyść strony odwołującej się przez organ I instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, nie istnieje możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius w tego rodzaju decyzjach odwoławczych (zob. B. Adamiak [w] op. cit. str. 595).
Z wywiedzionych powyżej względów za nieusprawiedliwiony należało uznać także drugi z podnoszonych w kasacji zarzutów, a mianowicie zarzut nieustosunkowania się przez Sąd I instancji do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, a przede wszystkim do zagadnień materialno-prawnych. Jak już wskazano przedmiotem oceny Sądu była decyzja organu II instancji, podjęta na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i jej ocena dokonana z punktu widzenia tej regulacji prawnej była wystarczająca dla wypowiedzenia się co do jej zgodności z prawem. Samo nie wypowiedzenie się do wszystkich poruszanych w skardze kwestii pobocznych (nie odnoszących się do istoty decyzji kasacyjnej) nie naruszało w jakimkolwiek stopniu przepisów P.p.s.a. i nie mogło tym samym stanowić skutecznej podstawy do formułowania zarzutu naruszenia wymienionych w skardze przepisów procesowych.
Z tych względów nie można zgodzić się ze skarżącą, że zaskarżony wyrok narusza wskazane przepisy P.p.s.a. Sąd prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.