I OSK 1803/24

I OSK 1803/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 327/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-06-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art.8, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 327/24 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 23 stycznia 2024 r. nr SKO.405.ŚR.157.86.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 czerwca 2024 r. II SA/Rz 327/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 23 stycznia 2024 r. nr SKO.405.ŚR.157.86.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy Harasiuki z 28 grudnia 2023 r. nr OPS.4452.55.1.2023.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9, 79a § 1, jak też art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zachodzi potrzeba dalszego ustalenia czy Skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego w sytuacji, gdy kwestia ta została należycie już udowodniona - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekło się także rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 17b ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 2 u.ś.r.).
Z treści zacytowanych przepisów wynika, że dowodem zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym, w świetle art. 17b ust. 2 u.ś.r., jest oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wskazane oświadczenie stanowi dowód na tę okoliczność, podlegający ocenie na zasadach ogólnych. Prawo nie przewiduje innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego.
SKO jak i Sąd I instancji opowiedziały się za poglądem, iż zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa, w tym zaprzestanie składania wniosków o dopłaty unijne. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego.
Jako, że powyższe stanowisko dotyczące zaprzestania prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego nie jest kwestionowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej przyjmuje go jako punkt wyjściowy do oceny podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, bez oceny jego prawidłowości.
Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, iż przepis art. 79a k.p.a. ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania. Przepis ten wzmacnia realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligując organ procesowy do mobilizowania strony do wykazywania większej aktywności w postępowaniu, konkretyzuje i uzupełnia dyspozycję art. 10 i art. 81 k.p.a. w tym znaczeniu, że zobowiązuje expressis verbis organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na żądanie strony, do zawiadomienia strony o określonej w tych przepisach "możliwości" wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia. Organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawy zauważyć należy, iż skoro SKO uznało, że wykreślenie rolnika z ewidencji producentów rolnych stanowi jedyną przeszkodę formalną do uznania, że Skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, to prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji , iż norma zawarta w art. 79a k.p.a. z w powiązaniu z 9 k.p.a. nakazywała organowi wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione, co uniemożliwia wydaniem decyzji zgodnej z żądaniem strony. Trzeba bowiem zauważyć, iż wymóg usunięcia rolnika z wpisu z ewidencji producentów rolnych dla uznania, iż rolnik zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wynika wprost z przepisów u.ś.r., która normuje zasady przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, warunek ten wyprowadzono z przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Ponadto w części orzecznictwa funkcjonuje pogląd, iż mając na uwadze cel świadczenia pielęgnacyjnego, tj. zastąpienie dochodu uzyskiwanego dotychczas z wykonywanej pracy (w tym przypadku w rolnictwie), nie można traktować jako czynnika decydującego o wyłączeniu możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie faktu zarejestrowania w systemie ARiMR w charakterze producenta rolnego, w sytuacji gdy dana osoba nie korzysta ze świadczeń finansowych z tym związanych. Sam fakt rejestracji jest więc obojętny prawnie, jeśli nie łączy się z uzyskiwaniem realnych korzyści z tym związanych (por. m.in. wyrok. WSA w Kielcach z 28 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Ke 150/23 – dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w okolicznościach przedmiotowej sprawy Skarżący oświadczył, iż 1 grudnia 2023 r. zaprzestał prowadzenia gospodarstwa, o czym złożył stosowne oświadczenie, natomiast wykreślenia z ewidencji producentów rolnych dokonał dopiero po otrzymaniu decyzji SKO, gdyż dopiero wtedy dowiedział się, że okoliczność ta ma wpływ na przyznanie mu wnioskowanego świadczenia.
Stąd też twierdzenia SKO, iż Skarżący musiał wiedzieć, iż zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 17b ust. 1 u.s.r. wymaga uprzedniego wykreślenia z rejestru producentów rolnych jest zbyt daleko idące. Skarżący miał uzasadnione podstawy oczekiwać, iż skoro od 2023 r. nie uprawia posiadanych gruntów rolnych, nie pobiera dopłat z tego tytułu, iż złożył stosowne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, to spełnia przesłanki określone w art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r. Tym bardziej, że jak słusznie zauważył WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ I instancji w decyzji z 23 stycznia 2024 r. odmawiającej Skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał, iż nie została spełniona jedna z przesłanek przyznania świadczenia, mianowicie wymieniona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Tym samym Skarżący na etapie postępowania odwoławczego mógł nie mieć świadomości, iż w ocenie organu odwoławczego może nie spełniać także innych przesłanek warunkujących pozytywne rozpoznanie jego wniosku, a których wykazanie zależy od jego inicjatywy.
Tym samym stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania tj. wskazanych wyżej: art. 9, art. 79a § 1, jak też art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych też przyczyn skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała, oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.