I OSK 1803/14

I OSK 1803/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Wiesław Morys
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Op 6/14 - Wyrok WSA w Opolu z 2014-04-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 182
art. 8 ust. 3 i 9
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 332
art. 194 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 6/14 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 6/14 oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2013 r. B. O. zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie o umorzenie długu z tytułu odpłatności za pobyt dziecka – P. O. w rodzinie zastępczej. Nawiązując we wniosku do otrzymanego w dniu 21 grudnia 2012 r. pisma organu o rozłożeniu na raty kwoty 1.345,75 zł B. O. podał, że nie jest w stanie spłacać rat ze względu na wydatki związane z utrzymaniem rodziny i domu oraz płaceniem alimentów w kwocie 236 zł, a także zakup paszy dla zwierząt, opłaty za energię i rat z tytułu zadłużenia w KRUS. Wskazał również, że córka otrzymuje zasiłek w kwocie 653 zł, który przeznacza na zakup mleka i odżywek. Natomiast żona ma rentę w kwocie 542 zł i choruje na epilepsję. W związku z chorobą wydaje 100 zł na leki oraz dojazdy do lekarzy. Z kolei syn G. od września będzie uczęszczał do szkoły, co spowoduje dodatkowe wydatki. Wnioskodawca podał również, że koszt uprawy ziemi w kwocie 3.000-4.000 zł oraz konieczność spłaty rat z tytułu zaciągniętego kredytu w kwocie 900 zł powodują, że jego sytuacja finansowa jest trudna.
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie, działając z upoważnienia Starosty Nyskiego, odmówił B. O. umorzenia należności w wysokości 1.345,75 zł z tytułu odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], ustalono B. O. odpłatność za pobyt córki P. O. w rodzinie zastępczej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. w wysokości 280 zł miesięcznie oraz w wysokości 225,75 zł za okres od 1 maja 2012 r. do 25 maja 2012 r.
Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], rozłożono spłatę należności na raty, jednakże wnioskodawca nie dokonał żadnej wpłaty. Następnie organ, przytaczając treść przepisów § 3 ust. 1 i § 2 ust. 4 uchwały Rady Powiatu w Nysie z dnia 27 stycznia 2012 r. Nr XIII/117/12, wskazał, że z przedłożonego oświadczenia z dnia 19 marca 2013 r. wynika, iż wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz dwojgiem dzieci, źródłem utrzymania rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku jest dochód z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,4785ha przeliczeniowych (8,4785ha x 250 zł), świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł łącznie z dodatkiem w kwocie 100 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł oraz renta w wysokości 542,18 zł. Łącznie dochód stanowi kwotę 3.230,46 zł z uwzględnieniem alimentów na córkę P. w kwocie 204,35 zł, a na osobę w rodzinie wynosi 646,09 zł i jest niższy od 300% kryterium dochodowego ustalonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, które dla osób w rodzinie wynosi 456 zł. W ocenie organu B. O. nie spełnia żadnej z pozostałych przesłanek określonych w § 3 ust. 1 uchwały, stąd rozstrzygnięcie decyzji jest zasadne.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. O. ponowił argumentację prezentowaną we wniosku o umorzenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), w tym art. 193 ust. 1 pkt 1 oraz art. 194 ust. 1-3. Kolegium odwołało się również do zapisów uchwały Rady Powiatu w Nysie Nr XIII/117/12 i zacytowało jej postanowienia zawarte w § 3, określające sytuacje, w których może nastąpić umorzenie w całości lub w części opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Dalej, Kolegium, akceptując sposób wyliczenia dochodu przez organ I instancji, stwierdziło, że łączny dochód rodziny B. O., po uwzględnieniu płaconych na córkę alimentów w kwocie 204,35 zł, wynosi 3.230,46 zł i przewyższa 300% kryterium dochodowego ustalonego dla rodziny w wysokości 1.368 zł (456,00 zł x 5 osób = 1.368 zł), co ma ten skutek, iż strona nie spełnia podstawowej przesłanki uzyskiwania dochodu w wysokości nie wyższej od kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, umożliwiającej umorzenie należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ponadto Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w sytuacji rodziny nie występuje również żadna z pozostałych przesłanek wymienionych w uchwale Nr XIII/117/12 uzasadniająca umorzenie należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
Skargę na powyższą decyzję wniósł B. O. Opisując swoją trudną sytuację rodzinną i finansową skarżący domagał się zwolnienia z opłaty z pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Ponadto zarzucił, że w sprawie orzekł niewłaściwy organ, którym ze względu na jego miejsce zamieszkania powinno być Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Elblągu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym art. 194 ust. 2. Na podstawie zawartego w tym przepisie upoważnienia Rada Powiatu w Nysie podjęła uchwałę z dnia 27 stycznia 2012 r., Nr XIII/117/12, w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 673). Warunki dotyczące umorzenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej zostały określone w § 3 ust. 1 tej uchwały.
Sąd wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny ma charakter uznaniowy. W związku z tym kontrola zgodności z prawem decyzji uznaniowej ogranicza się do zbadania, czy organ administracji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Ponadto w przypadku decyzji wydanych w tym trybie zbadania wymaga, czy decyzja taka podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd administracyjny kontroluje zatem prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodność z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Oceniając prawidłowość kwestionowanych rozstrzygnięć Sąd I instancji stwierdził, że organy przeprowadziły wszechstronną i kompletną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem wystąpienia, określonych w § 3 ust. 1 uchwały Nr XIII/117/12, przesłanek, których spełnienie umożliwia umorzenie przez organ opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organy dokonały szczegółowego wyliczenia poszczególnych składników dochodu, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo również pomniejszyły uzyskany przez skarżącego w grudniu 2012 r. dochód w kwocie 3.434,81 zł o kwotę 204,35 zł uiszczaną przez skarżącego tytułem alimentów na córkę i ustaliły łączny dochód rodziny na kwotę 3.230,46 zł. Zgodnie bowiem z § 1 uchwały Nr XIII/117/12 definicję dochodu należy rozumieć jako dochód ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Według tego przepisu dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
W związku z podniesioną w tym zakresie argumentacją skarżącego wskazano, że wszystkie składniki dochodu ustala się według zasad określonych w poszczególnych ustępach art. 8. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca wskazał jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3. Jednocześnie też, ustalając w art. 8 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, że sumuje się dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, z hektarów przeliczeniowych oraz z innych źródeł, przyjął w art. 8 ust. 9 ustawy, w związku z zapisem § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), że z 1ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Przywołane uregulowania, zdaniem Sądu, uzasadniają stwierdzenie, że organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny, przyjmując że w jego skład wchodzi również dochód z gospodarstwa rolnego stanowiącego własność skarżącego. Wskazany składnik, uzyskany w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, nie należy do świadczeń określonych w art. 8 ust. 4 ustawy, niepodlegających wliczeniu do dochodu. Z art. 8 ust. 10 ustawy jednoznacznie wynika, że dochody ze wszystkich źródeł podlegają zsumowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podzielił pogląd, że art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem liczby hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Powołany przepis, dla celów udzielenia świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje, że z 1ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Ustawodawca przyjął zatem domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Już samo rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia automatycznie przesądzają, że osoba lub rodzina czerpie dochody z tego gospodarstwa. W związku też z tym nawet, gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były czerpane, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie co do osiągania z tych gruntów określonych. Sąd wskazał, że skarżący posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 8,4758ha przeliczeniowych. Zgodnie zatem z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej organy zasadnie przyjęły, że z gospodarstwa tego strona uzyskała dochód, którego ryczałtowo ustalona wysokość wynosi 2.119,63 zł (8,4785ha x 250 zł). Dodatkowo Sąd zauważył, że art. 8 ust. 9 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (OTK-A 2008 Nr 4, poz. 56) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.
Z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. grudniu 2012 r. uzyskał łączny dochód w wysokości 3.230,46 zł, który w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 646,09 zł, a więc jest niższy od kwoty 1.368 zł stanowiącej 300% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, które dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r.). Skarżący spełnia więc - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - określoną w § 3 ust. 1 uchwały Nr XIII/177/12 przesłankę uzyskiwania dochodu w wysokości nie wyższej od kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej. Taki wniosek Kolegium wynika z popełnionego przez organ błędu matematycznego przy dokonanym w tym zakresie wyliczeniu. W ocenie Sądu I instancji dostrzeżone uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ po pierwsze organ I instancji wyraził prawidłowe stanowisko w tej kwestii, a po drugie skarżący nie spełnia żadnej z pozostałych 12 przesłanek wymienionych w uchwale uzasadniających umorzenie opłaty. W szczególności dotyczy to § 3 ust. 1 pkt 11 uchwały ustanawiającego dodatkowe kryterium dochodowe. Natomiast w § 3 ust. 1 uchwały wyraźnie postanowiono, że umorzenie może nastąpić przy spełnieniu kryterium dochodowego oraz równoczesnego wystąpienia jednej z przesłanek w nim określonych.
Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, że decyzja wydana została przez niewłaściwy organ. Jak stanowi art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala w drodze decyzji starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Decyzję w tym przedmiocie w dniu [...] sierpnia 2012 r. wydał, działający z upoważnienia Starosty Nyskiego, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie. Również ten sam organ, co wynika z treści art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny, jest właściwy do wydania orzeczenia w sprawie umorzenia tej opłaty. Zgodnie z art. 182 ust. 1 ustawy "Zadania powiatu w zakresie pieczy zastępczej starosta wykonuje za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz organizatorów rodzinnej pieczy zastępczej. Do zakresu działania powiatowego centrum pomocy rodzinie należą wszystkie sprawy z zakresu pieczy zastępczej niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów (ust. 2). W indywidualnych sprawach z zakresu pieczy zastępczej, należących do właściwości powiatu, decyzje wydaje starosta, upoważniony przez niego kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie lub inni pracownicy powiatowego centrum pomocy rodzinie upoważnieni na wniosek kierownika (ust. 3)". Wbrew zarzutom skargi, w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazano datę oraz numer upoważnienia udzielonego przez Starostę Nyskiego dla Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu pomocy społecznej i pieczy zastępczej.
Odnosząc się do podniesionej kwestii niekonstytucyjności przepisów ustawy o pomocy społecznej i rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r. wskazano, że instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym, co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie miał takich wątpliwości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. O., zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) § 3 ust. 1 i ust. 2, § 1 ust. 4 uchwały Rady Powiatu w Nysie z dnia 27 stycznia 2012 r. Nr XIII/117/12 w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 673) poprzez niewłaściwe zastosowanie do ustalania dochodu skarżącego i jego rodziny innych przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), niż wymieniony w ww. uchwale art. 8 ust. 3 ww. ustawy, w związku z czym wadliwie określono dochód skarżącego i jego rodziny za miesiąc poprzedzający miesiąc złożenia wniosku, przez co Sąd niezgodnie z przepisami prawa uznał za prawidłową decyzję odmawiającą umorzenia lub częściowego umorzenia skarżącemu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej;
b) art. 2, art. 30, art. 71 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zgodne z Konstytucją RP jest uzależnienie udzielenia umorzenia przedmiotowej należności od kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej i z rozporządzenia w wysokości, w której nie jest możliwa codzienna egzystencja, a także z uwagi na to, że nie uwzględnia ono rzeczywistych wydatków jakie skarżący ponosi w związku z chorobą córki i żony;
c) § 3 ust. 1 ww. uchwały poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości podatkowej, podczas gdy organy obu instancji nie zbadały, czy którakolwiek z tych przesłanek występuje, a w zakresie w jakim zbadały przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 11 ww. uchwały, Sąd I instancji i organy błędnie dokonał interpretacji przepisów ww. uchwały dotyczących określenia wysokości dochodu na członka rodziny;
d) § 3 ust. 2 ww. uchwały poprzez jego niezastosowanie, gdyż przepis ten pozwala na umorzenie należności, bez konieczności spełniania przesłanek z § 3 ust. 1 ww. uchwały, a Sąd I instancji nawet nie odniósł się do tego zarzutu i nie dokonał w tym zakresie oceny zaskarżonych decyzji;
e) § 3 ust. 3 ww. uchwały poprzez oddalenie skargi, mimo że organy obu instancji wydały zaskarżone decyzje mimo braku we wniosku skarżącego wskazania przesłanki lub przesłanek mających być podstawą umorzenia;
f) § 2 ust. 3 ww. uchwały i art. 268a k.p.a. poprzez przyjęcie, że Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie na podstawie upoważnienia niewskazującego na ww. uchwałę mógł wydać decyzję w sprawie umorzenia należności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, co doprowadziło do wydania decyzji przez podmiot nieuprawiony;
2) naruszenie przepisów prawa procesowego:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zastępowanie organu przy sprawowaniu administracji publicznej, tj. przeprowadzanie wyliczeń dochodu skarżącego za organ i wbrew stanowisku organu uznanie, że jedna z przesłanek negatywnych nie występuje, podczas gdy organ II instancji jednoznacznie stwierdza niespełnienie przesłanki wysokości uzyskanego dochodu. Nie wynikało to z błędu matematycznego, ale z błędnej interpretacji przepisów ww. uchwały, było istotną przesłanką wydania zaskarżonych decyzji, i wobec tego powinno to zostać inaczej ocenione przez Sąd I instancji i stanowić podstawę do uchylenia tych decyzji;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku m.in. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z § 3 ust. 1 i § 1 pkt 4 uchwały Rady Powiatu w Nysie z dnia 27 stycznia 2012 r. w związku z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez oddalenie skargi mimo pominięcia przez organy obowiązku ustalenia dochodu (rzeczywistego) skarżącego i jego rodziny, i posłużenie się hipotetycznym dochodem z gospodarstwa rolnego w wysokości 250 zł od hektara, który to dochód nie odnosi się do rzeczywistych dochodów skarżącego, a ww. uchwała nie upoważnia organów do takiego zryczałtowanego wyliczania dochodu z gospodarstwa rolnego, ani Sądu I instancji do aprobowania takiego postępowania;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku m.in. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z § 3 ust. 1 i § 1 pkt 4 ww. uchwały w związku z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, gdyż Sąd oddalił skargę mimo nieustalenia dochodu za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku lub ustalenia go za inny okres (brak informacji o wielkości i dochodach z tego gospodarstwa za miesiąc poprzedzający złożenia wniosku i miesiące wcześniejsze), przy czym zdaniem skarżącego powinien być to dochód rzeczywisty;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku m.in. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z § 3 ust. 1, ust. 2 ww. uchwały poprzez nie przyjęcie, że za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku przy prawidłowym wyliczeniu pozostałoby na członka rodziny skarżącego mniej niż kryterium dochodowe;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku m.in. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z § 3 ust. 3 ww. uchwały poprzez oddalenie skargi, mimo że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania w celu ustalenia przesłanek na podstawie jakich oparty był wniosek skarżącego o umorzenie należności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej;
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2, art. 151, art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 ww. uchwały i art. 268a k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie był upoważniony do wydawania decyzji w sprawie, lub w związku z dowolną oceną, że podmiot ten był upoważniony do wydania decyzji w sprawie, a nadto Sąd w ramach swoich uprawnień nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, tj. nie zwrócił się o uzyskania tego upoważnienia,
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie przez organy obu instancji wadliwych, nieuwzględniających wniosku skarżącego, decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;
2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;
3) przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych, a także wydatków pełnomocnika poniesionych w związku z prowadzoną sprawą, powiększonych o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych, wraz z podatkiem od towarów i usług, wobec ich nieopłacenia w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wynika z art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 332 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie określa natomiast przesłanek umorzenia należności z tytułu opłaty dziecka za pobyt w rodzinie zastępczej. Prawo do określenia szczegółowych warunków umorzenia tych należności zostały przekazane radzie powiatu, na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 194 ust. 2 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy.
W oparciu o powyższą delegację ustawową Rada Powiatu w Nysie uchwałą z dnia 27 stycznia 2012 r. Nr XIII/117/12 określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, wskazując w § 3 ust. 1, że umorzenie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i powstałych z tego tytułu należności w całości lub w części łącznie z odsetkami może nastąpić na wniosek osób zobowiązanych w przypadku, gdy dochód tej osoby lub dochód na osobę w rodzinie, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosi nie więcej niż 300% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej oraz wystąpienia równocześnie minimum jednej z 12 przesłanek: 1) długotrwałej choroby osoby zobowiązanej udokumentowana zaświadczeniem lekarskim; 2) orzeczonej niepełnosprawności w stopniu znacznym osoby zobowiązanej; 3) pobytu osoby zobowiązanej w domu pomocy społecznej lub innych placówkach pomocy społecznej; 4) pobytu osoby zobowiązanej w areszcie śledczym lub zakładzie karnym; 5) samotnego wychowywania dziecka przez osobę zobowiązaną; 6) ubezwłasnowolnienia osoby zobowiązanej; 7) faktycznego ponoszenia przez osobę zobowiązaną odpłatności za pobyt dziecka lub innego członka rodziny w domu pomocy społecznej; 8) faktycznego ponoszenia przez osobę zobowiązaną odpłatności za pobyt drugiego dziecka w pieczy zastępczej; 9) strat materialnych powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 10) utraty głównego źródła dochodu skutkująca obniżeniem dochodu osoby lub dochodu na osobę w rodzinie; 11) dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenia opłat przez minimum 3 miesiące poprzedzające złożenie wniosku wynosi po uwzględnieniu miesięcznej odpłatności nie więcej niż kryterium dochodowe określone przepisami ustawy o pomocy społecznej; 12) pobyt w pieczy zastępczej został zakończony w wyniku odzyskania przez osoby zobowiązane możliwości zapewnienia dziecku opieki i wychowania, a utrzymanie zobowiązania mogłoby prowadzić do ponownej utraty możliwości sprawowania opieki i wychowania oraz ponownego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Ponadto z § 3 ust. 3 uchwały wynika, że wniosek o umorzenie powinien być należycie uzasadniony tj. powinien zawierać informację, z jakiego powodu ma nastąpić umorzenie i wskazywać na przesłanki wymienione w § 3 ust. 1 lub ust. 2. We wniosku należało określić również, za jaki okres i w jakiej wysokości należność ma być umorzona.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie prośbę o umorzenie należności uzasadniał trudną sytuacją finansową i rodzinną. Organ w związku z powyższym wezwał do uzupełnienia wniosku z dnia 14 stycznia 2013 r. poprzez złożenie dokumentów potwierdzających dochody za miesiąc październik, listopad i grudzień 2012 r. osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego wnioskodawcy oraz dokumentów potwierdzających spełnianie minimum jednej z przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-12 uchwały. Tylko bowiem w sytuacji, gdyby dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił nie więcej niż 300% kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej i jednoczesnym spełnieniu jednej z pozostałych przesłanek określonych w § 3 ust. 1 uchwały należność z tytułu pobytu córki B. O. w rodzinie zastępczej mogła zostać umorzona. Warunków do umorzenia należności z tytułu pobytu P. O. w pieczy zastępczej skarżący kasacyjnie, jak właściwie wskazał Sąd I instancji, nie spełniał, a zatem brak było podstaw do umorzenia należności.
Jako prawidłowe należy przyjąć ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, że rodzina B. O. uzyskała łączny dochód w wysokości 3.230,46 zł, który w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosił 646,09 zł, tj. był niższy od kwoty 1.368 zł stanowiącej 300% kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Na dochód ten składała się kwota 2.119,63 zł z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,4785ha przeliczeniowych (8,4785ha x 250 zł), świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, przyznane na J. O. w kwocie 520 zł wraz z dodatkiem w wysokości 100 zł, zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życia w wysokości 153 zł oraz renta żony skarżącego w wysokości 542,18 zł. Właściwie także dochód został pomniejszony o alimenty świadczone na rzecz córki B. O. w kwocie 204,35 zł. Nie została jednakże spełniona żadna z dodatkowych przesłanek określonych w § 3 ust. 1 uchwały, a w szczególności strona nie spełniła kryterium dochodowego, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 11 uchwały. Od października do grudnia 2012 r. córka B. O. przebywała w pieczy zastępczej, jednakże rodzina skarżącego nie była zobowiązana do ponoszenia odpłatności za jej pobyt, bowiem decyzją Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie z dnia [...] sierpnia 2012 r. odstąpiono od ustalenia opłaty za pobyt P. O. w rodzinie zastępczej począwszy od 26 maja 2012 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących nieprawidłowo ustalonego dochodu strony, w szczególności wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182) zakładający swego rodzaju fikcję prawną nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Przepis art. 8 ust. 9 w związku z § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje, że z 1ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09 oraz z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 928/10).
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut niewłaściwego zastosowania do ustalenia dochodu skarżącego i jego rodziny innych przepisów ustawy o pomocy społecznej, niż wymieniony w uchwale Rady Powiatu w Nysie z dnia 27 stycznia 2012 r. art. 8 ust. 3 ustawy. Z § 3 ust. 1 uchwały wynika, że ustalenia kryterium dochodowego dokonuje się na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a zatem uznać należy, że zastosowanie w sprawie miały przepisy dotyczące dochodu zawarte nie tylko w art. 8 ust. 3, ale również w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. Rada Powiatu upoważniona była do określenia szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w pieczy zastępczej, nie zaś innych postanowień wykraczających poza ten zakres. Uchwała z dnia 27 stycznia 2012 r. jedynie pomocniczo w § 1 pkt 4 zdefiniowała pojęcie dochodu, określając go jako dochód ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jednakże intencją organu samorządu było ogólne odwołanie się do przepisów ustawy o pomocy społecznej, co znalazło odzwierciedlenie w § 3 ust. 1 uchwały. O powyższym świadczy obecnie obowiązująca uchwała Rada Powiatu w Nysie z dnia 27 marca 2015 r. Nr V/49/15 w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej albo w zakładzie opiekuńczo - leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno - opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej, gdzie za dochód, zgodnie z § 2 ust. 1 uważa się dochód ustalony zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.).
Podkreślić również należy, że z treści art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że umorzenie należności nie jest obligatoryjne, a zatem Dyrektorowi Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie w Nysie przysługiwał pewien luz decyzyjny. Ustawodawca w konstrukcji art. 194 ust. 3 ustawy posłużył się pojęciem "może", co oznacza, że umorzenie należności oparte jest na uznaniu organu samorządu powiatowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy przeprowadziły wyczerpującą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonały wnikliwej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącego w kontekście przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 uchwały Rady Powiatu w Nysie z dnia 27 stycznia 2012 r. i zasadnie stwierdziły, że w sprawie nie zachodzą warunki, które uzasadniałyby możliwość skorzystania z umorzenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zdaniem składu orzekającego organy przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające i uwzględniły wszystkie okoliczności faktyczne oraz przedstawiły przyczyny odmowy umorzenia należności. Brak jest tym samym podstaw do zarzucenia organom dowolności, w tym nierozpoznania wniosku B. O. na podstawie § 3 ust. 2 uchwały. Skarżący nie wskazał przy tym okoliczności, które dawałyby podstawę do uznania, że w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 i 2 powołanej uchwały.
Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii było prawidłowe i nie stanowiło, zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
Odnosząc się do zarzutów wydania decyzji przez niewłaściwy organ wskazać należy, że z art. 182 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że zadania powiatu w zakresie pieczy zastępczej starosta wykonuje za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz organizatorów rodzinnej pieczy zastępczej. Stosownie natomiast do art. 182 ust. 2 powołanej ustawy do zakresu działania powiatowego centrum pomocy rodzinie należą wszystkie sprawy z zakresu pieczy zastępczej niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Powołane przepisy przyznają powiatowemu centrum pomocy rodzinie (jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, realizującej zadania powiatu z zakresu m.in. pomocy społecznej i pieczy zastępczej) domniemanie kompetencji w sytuacji, gdy dane działania nie zostały w ustawie zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Wobec powołania się przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. na stosowne upoważnienie udzielone przez Starostę Powiatu Nyskiego brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy decyzja została wydana przez właściwy w sprawie organ.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 2, art. 30 i art. 71 Konstytucji RP. Wyrażona w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasada ochrony rodziny nie może być rozumiana w ten sposób, że wynikający z niej obowiązek pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej może odbywać się z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i zwalnia organy administracji publicznej z ich stosowania. W przeciwnym razie, tak subiektywnie rozumiana ochrona dobra rodziny prowadziłaby do wyłączenia zasady legalizmu i zasady państwa prawa, a w konsekwencji stałaby w sprzeczności z przepisami art. 2 i art. 30 Konstytucji RP, których to przepisów, nie naruszyły ani orzekające w sprawie organy administracji publicznej ani kontrolujący te organy Sąd I instancji.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.