I OSK 1802/06

I OSK 1802/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rajewska
Małgorzata Borowiec
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Rz 277/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2005-06-01
I OSK 1801/06 - Wyrok NSA z 2007-08-28
II SA/Rz 276/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2005-06-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA z 2008 r. nr 4, poz.73
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska Małgorzata Borowiec Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 277/05 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje adwokatowi M. P.od Skarbu Państwa tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) + należny podatek od towarów i usług .
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 277/04 oddalił skargę D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] nr [...] w sprawie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu sąd wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie powstawania wyżej wymienionym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Taka definicja pomocy społecznej została zawarta w art. l i art. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), zwana dalej ustawą.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, którą odmówiono skarżącej przyznania zasiłku okresowego. Skarżąca zakwestionowała sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, oraz błędne przyjęcie przez organ istnienia dysproporcji pomiędzy dochodem wykazanym, a faktycznie osiąganym, a nadto brak współdziałania rodziny z ośrodkiem w rozwiązywaniu trudnych sytuacji rodzinnych.
Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej celem przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Na podstawie delegacji zawartej w art. 107 ust. 6 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 1220 ze zm.).
Z akt administracyjnych sprawy, a przede wszystkim treści odwołania, jak i skargi wynika, że skarżąca w 2004 roku korzystała z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, którego ostatnia część została wypłacona we wrześniu tego roku. Zgodnie z § 9 rozporządzenia w przypadku, gdy osoba lub rodzina ubiega się po raz kolejny o przyznanie świadczenia albo, gdy nastąpiła zmiana sytuacji osobistej lub majątkowej osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń pieniężnych, wypełnia się cześć IV kwestionariusza wywiadu. Wobec stwierdzonych zmian w sytuacji majątkowej skarżącej organ I instancji prawidłowo wypełnił część IV kwestionariusza wywiadu i ta część została sporządzona w obecności skarżącej, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Nie zasługują na uwzględnienie argumenty skargi, że V część kwestionariusza została wypełniona przez pracownika bez udziału zainteresowanej. Otóż ta część wywiadu zatytułowana - "Plan pomocy i działań na rzecz osoby lub rodziny jest wypełniana tylko przez pracownika socjalnego, co wynika z formularza wywiadu.
Stosownie do § 3 rozporządzenia, wywiad rodzinny przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a w sprawach niecierpiących zwłoki w terminie 2 dni od dnia powzięcia wiadomości. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie pomocy jest datowany na dzień l grudnia 2004 r. (chociaż jak wynika to z prezentaty znajdującej się na wniosku został złożony w organie 30 listopada 2004 r.), wywiad przeprowadzono 2 grudnia 2004 r., a decyzję organ I instancji wydał 17 grudnia 2004 r. Z formularza wywiadu środowiskowego wynika, że plan pomocy rodzinie został wypełniony przez pracownika socjalnego 14 grudnia 2004 r. Powyższe daty potwierdzają zachowanie terminów dla przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz terminów z art. 35 i n. k.p.a. do wydania decyzji administracyjnej.
W powołanym rozporządzeniu zawarte są również zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego i jest to regulacja szczególna, która w tym zakresie ma pierwszeństwo przed przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził, że w tym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 81 k.p.a., zobowiązujący organ do powiadomienia o terminie oględzin. Pracownik socjalny sporządzając wywiad środowiskowy wypełnia zadania przewidziane ustawą o pomocy społecznej i w sposób określony ustawą. Po pierwsze odnosi się to do ustalenia, czy istnieje trudna sytuacja wymagająca udzielenia pomocy, po drugie doboru odpowiedniego rodzaju pomocy adekwatnego do sytuacji, w jakiej znalazła się osoba lub rodzina potrzebująca tej pomocy.
Dodano, że z art. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika obowiązek osób ubiegających się o udzielenie pomocy do współdziałania z organami, w tym i pracownikiem socjalnym, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny. Zatem współpraca ma odbywać się w każdym przypadku, na zasadach wynikających z przepisów prawa, a nie według reguł osoby ubiegającej się o tę pomoc. Nieudostępnienie w czasie wywiadu części pomieszczeń, a zwłaszcza pomieszczenia, w którym został zamontowany piec c.o. (według skarżącej zakupiony w cenie złomu), stanowi również element współdziałania z organem udzielającym pomocy oraz jest częścią zebranego materiału dowodowego, podlegającego ocenie organu przy wydawaniu decyzji. Z tego też względu Sąd uznał, że organ nie naruszył art. 68, art. 79, art. 81 k.p.a., bowiem wywiad środowiskowy jest szczególną formą protokołu, który rządzi się własnymi regułami wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej i cytowanym wyżej rozporządzeniu, wydanym na podstawie ustawowej delegacji.
Inaczej przedstawia się sprawa zastosowania art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. Stosownie do tych przepisów organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy organ działa w ramach uznania administracyjnego, co ma miejsce w przypadku wydawania decyzji na podstawie art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy o pomocy społecznej.
W rozpoznawanej sprawie odmowa przyznania zasiłku okresowego została oparta o przesłanki wynikające z art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy o pomocy. Stosownie do art. 11 ust. 2 brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Taką podstawę do odmowy przyznania świadczenia na podstawie art. 12 ustawy może być stwierdzenie przez pracownika socjalnego rażących dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. W przypadku zaistnienia wyżej wymienionych przesłanek, mogą one stosownie do art. 11 i art. 12 ustawy o pomocy stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Należy zaznaczyć, że ustawodawca w obydwu tych przepisach wskazując na przesłanki odmowy przyznania świadczeń nie wprowadził kategoryzacji świadczeń, zatem przepisy te mają zastosowanie do świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej.
Zarzuty skargi o błędnych ustaleniach organu w zakresie braku współdziałania oraz dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową rodziny i odmowie podjęcia zatrudnienia przez męża skarżącej nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
Po pierwsze, S. C. w sposób nieuzasadniony odmówił podjęcia pracy w ramach zorganizowanej grupy prac interwencyjnych. Trudno za usprawiedliwioną przyczynę odmowy podjęcia pracy przyjąć oczekiwanie na przydzielenie pożyczki z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. Fakt odmowy został potwierdzony przez samą skarżącą, gdyż do odwołania wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. dołączyła odwołanie złożone przez jej męża S. C. do Wojewody P. od decyzji, którą został pozbawiony statusu bezrobotnego. W przypadku ustawy o pomocy społecznej chodzi tylko o sam fakt wystąpienia bezrobocia. Wykazana nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia może stanowić postawę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. W przepisie tym jako przesłanka odmowy świadczenia z pomocy wymieniono również brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, która to przesłanka została wyżej wykazana. Zatem zaistniały podstawy do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Organ wykazał również przesłanki, o których mowa w art. 12 ustawy o pomocy, tj. istnienie dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny. Skarżąca zakwestionowała posiadanie znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. Trzeba jednak zauważyć, że ustawodawca wskazał tylko przykładowe wyliczenie, co należy rozumieć pod pojęciem zasobów finansowych, o czym świadczy użycie wyrażenia "w szczególności w przypadku posiadania". Niekwestionowany jest fakt otynkowania domu, w którym mieszka skarżąca wraz z rodziną. Według skarżącej całość wykonanych prac została sfinansowana wyłącznie z otrzymanej darowizny w wysokości 1.200 zł. Skarżąca odmówiła podania nazwiska darczyńcy, w skardze oświadczyła, że gdyby to miało wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, to mogłaby podać to nazwisko. Faktem powszechnie znanym jest, że otynkowanie domu, nawet bardzo małego i przy dużym wkładzie własnej pracy w znaczny sposób przewyższa kwotę 1.200 zł. Potwierdza to zatem istnienie nieudokumentowanych jako dochód środków finansowych, które mogą służyć na utrzymanie rodziny. Ponadto o tym, że rodzina może samodzielnie funkcjonować świadczy zakup pieca centralnego ogrzewania, a także użytkowanie samochodów, nawet i kilkunastoletnich, co łączy się z ponoszeniem kosztów eksploatacji, takich jak np. zakup paliwa, obowiązkowe ubezpieczenia, czy bieżące naprawy właśnie w przypadku samochodów wieloletnich. Zatem rodzina skarżącej dysponuje większymi środkami finansowymi niż wynika to z udokumentowanych dochodów. Złożenie oświadczenia majątkowego nie jest niepodważalnym dowodem tego, co zostało w nim stwierdzone. Oświadczenie takie jest jednym z dowodów, które podlega ocenie według reguł określonych art. 80 k.p.a. Taka ocena oświadczenia majątkowego, jako środka dowodowego jest konieczna przy odmiennym stanie faktycznym, wynikającym z wywiadu środowiskowego. Stąd też organy mogły nie dać wiary treści złożonego oświadczenia wobec odmowy udostępnienia części domu do oględzin oraz podania nazwiska darczyńcy.
W art. 11 ust. 3 został zawarty przepis, z którego wynika, ze w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób bodących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń. W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy przyznania świadczeń był art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ustawy o pomocy, dlatego też w przypadku wykazania dysproporcji między dochodem udokumentowanym, a faktyczną sytuacją finansową organ nie miał obowiązku badania okoliczności z art. 11 ust. 3 ustawy. Należy jednak zaznaczyć, że w przypadku, gdyby podstawą odmowy przyznania pomocy społecznej byt wyłącznie art. 11 ust 2, to organ obligatoryjnie musi ocenić potrzeby osób będących na utrzymaniu podmiotu, w stosunku do którego zaistniały ustawowe przesłanki do odmowy przyznania pomocy.
Skargą kasacyjną z 17 lipca 2006 r. D. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że w sprawie zaistniały przesłanki stanowiące podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej;
b/ art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku wykazania dysproporcji między dochodem udokumentowanym, a faktyczną sytuacją finansową, organ nie miał obowiązku badania sytuacji osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie;
c) art. 38 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, iż odmowa przyznania zasiłku okresowego jest zasadna, podczas gdy w sytuacji skarżącej powinien on być przyznany obligatoryjnie, gdyż spełnia ona kryteria określone w przepisie, a przepis ten nie pozwala na zastosowanie uznania administracyjnego;
2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 107 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 7 rozporządzenia MPiPS z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej poprzez przyjęcie, że elementem wywiadu środowiskowego są również oględziny, mimo iż nie są one wymienione w przepisach powołanej wyżej ustawy oraz rozporządzenia jako czynność wchodząca w skład wywiadu środowiskowego, zatem do przeprowadzenia oględzin, jako odrębnego środka dowodowego, mają zastosowanie przepisy k.p.a., w szczególności art. 79 k.p.a.
b) naruszenie art. 133 § l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
c/ naruszenie art. 133 § l p.p.s.a. poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 9 k.p.a., polegające na nienależytym i niewyczerpującym informowaniu skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przy sporządzeniu i wniesieniu niniejszej skargi kasacyjnej, które w całości ani w części nie zostały opłacone.
W uzasadnieniu podniesiono, że w zaskarżonym orzeczeniu Sąd błędnie przyjął, iż w sprawie zaistniały okoliczności stanowiące podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa przyznania zasiłku okresowego została oparta o przesłanki wynikające z art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, iż zarzuty skargi o błędnych ustaleniach organu w zakresie braku współdziałania oraz dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową rodziny i odmowie podjęcia zatrudnienia przez męża skarżącej nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Skarżąca wyjaśniała okoliczności nie podjęcia przez męża pracy interwencyjnej, a ich zasadność potwierdza przywrócenie mężowi przez Wojewodę P. statusu osoby bezrobotnej. Niesłuszne jest więc powoływanie się w tym przypadku przez Sąd na nieuzasadnioną odmowę zatrudnienia jako podstawy odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Sąd podkreślił również, iż w sprawie wystąpił brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz wskazał na istnienie dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową rodziny. Sąd niezasadnie przyjął, iż rodzina skarżącej dysponuje większymi środkami finansowymi niż wynika to z udokumentowanych dochodów, powołując się na "fakt powszechnie znany", tj. niemożność otynkowania domu za kwotę 1200 zł oraz możliwość zakupu pieca centralnego ogrzewania i użytkowania samochodu wraz z ponoszeniem kosztów eksploatacji. Należy podkreślić, iż skarżąca wyjaśniła kwestię otynkowania domu ze środków otrzymanych od darczyńcy z przeznaczeniem na konkretny cel jako usunięcie skutków powodzi z 2001 r. i wykonaniem robót we własnym zakresie z wykorzystaniem podstawowych materiałów, tj. zwykłym tynkiem bez koloru, jak również konieczność użytkowania użyczonego kilkunastoletniego samochodu marki Polonez związaną m.in. z wyjazdami do Warszawy w celu leczenia syna. Okoliczności te zostały potwierdzone złożonymi dokumentami. Skarżąca wskazała również wartość pieca, który został nabyty za niską cenę złomowania, na co przedstawia oświadczenie E. T..
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż przy przyjęciu w sprawie art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ustawy o pomocy społecznej jako podstawy do odmowy przyznania świadczeń, organ nie miał obowiązku badania okoliczności wynikającej z art. 11 ust. 3 ustawy. Przepis art. 12 ustawy o pomocy społecznej określa, kiedy znajduje uzasadnienie odmowa przyznania świadczenia, nie wskazuje natomiast, iż stanowi on podstawę do zaniechania uwzględniania sytuacji osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń, w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej.
Przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W sytuacji skarżącej powinien on być przyznany obligatoryjnie, gdyż spełnia ona kryteria określone w przepisie, a przepis ten nie pozwala na zastosowanie uznania administracyjnego.
Sąd zaznaczył, iż złożenie oświadczenia majątkowego nie jest niepodważalnym dowodem tego, co zostało w nim stwierdzone, a stanowi jedynie jeden z. dowodów podlegających ocenie według reguł określonych art. 80 k.p.a.. Należy jednak podkreślić, iż Sąd nie zwrócił uwagi na fakt. że w sprawie nie zostały podjęte przez organy administracji wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej oraz nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zgodnie z orzecznictwem, obowiązek przeprowadzania całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności, spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § l k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (wyrok NSA z 28.04.1999 r., IV SA 693/97, LEX nr 48156). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej powinien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz powinien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok NSA z 04.07.2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964). Jako dowolne należy traktować ustalenia taktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § l k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści /wyrok NSA z 04.07.2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171/.
W niniejszej sprawie Sąd wskazuje, iż organy mogły nie dać wiary treści złożonego przez skarżącą oświadczenia wobec odmowy udostępnienia części domu do oględzin oraz podania nazwiska darczyńcy. W postępowaniu skarżąca składała dokumenty i oświadczenia, jednak organ nie dał im wiary, natomiast nie wykazał inicjatywy przy gromadzeniu innych dowodów poza przeprowadzeniem oględzin, które rzekomo mogłyby uzasadniać odmówienie prawdziwości okolicznościom wskazywanym przez skarżącą. Sąd analizuje przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w odniesieniu do działania organu w ramach uznania administracyjnego podkreślając, iż przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne nawet gdy zostały zachowane kryteria dochodowe dla jego przyznania. Nie odnosi się jednak do kwestii zasadniczych wynikających z cytowanych przepisów. Przede wszystkim Sąd przechodzi do porządku dziennego nad zignorowaniem przez organ administracji obowiązku rzetelnego przeprowadzenia postępowania, wynikający ze wskazanych wyżej przepisów.
Zwrócono również uwagę, iż Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji przepisu art. 9 k.p.a. Obowiązkiem organu było udzielanie całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany był informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja miała wpływ na wynik sprawy. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody /wyrok NSA z 11.07.2001 r., l SA 2447/00, LEX nr 54741/. Skarżąca była nienależycie i niewyczerpująco informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Okoliczności sporządzenia wywiadu środowiskowego oraz brak udzielania wskazówek przez organ skarżącej, a wręcz nieprzychylność organu, stanowi naruszenie przez organ norm wynikających z art. 9 k.p.a., co jednak nie wzbudziło żadnych wątpliwości Sądu.
W zaskarżonym orzeczeniu Sąd stwierdził, że w rozporządzeniu MPiPS w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej zawarte są zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego i jest to regulacja szczególna, która w tym zakresie ma pierwszeństwo przed przepisami k.p.a. Zaznaczył również, iż ,, ... w tym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 81 k.p.a., zobowiązujący organ do powiadomienia o terminie oględzin". Nie można zgodzić się z takim stanowiskiem Sądu. Zgodnie z § 7 powołanego rozporządzenia, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny ustala się na podstawie enumeratywnie wymienionych dokumentów. Skoro cytowany przepis nie wskazuje dowodu z przeprowadzenia oględzin, jako podstawy do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny, zastosowanie w tym przypadku będą miały przepisy k.p.a., w tym również art. 79 k.p.a. normujący kwestię związaną z obowiązkiem zawiadomienia stron o miejscu i terminie oględzin przynajmniej na siedem dni przed ustaloną datą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.)
W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej – dopełniając z najwyższą starannością wyżej wskazanych wymagań – powołał się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.
Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano przepis art. 107 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 7 rozporządzenia MPiPS z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej poprzez przyjęcie, że elementem wywiadu środowiskowego są również oględziny, mimo iż nie są one wymienione w przepisach powołanej wyżej ustawy oraz rozporządzenia jako czynność wchodząca w skład wywiadu środowiskowego, zatem do przeprowadzenia oględzin, jako odrębnego środka dowodowego, mają zastosowanie przepisy k.p.a., w szczególności art. 79 k.p.a. jest niezasadny. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu (wykonywanych przez pracownika socjalnego), a w szczególności przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 7, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 2 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W tym zakresie osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia. Przy tym z całą mocą należy podkreślić, że obserwacje dokonywane przez pracownika socjalnego w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego (rodzinnego) nie są oględzinami w rozumieniu art. 85 k.p.a., a więc nie ma do nich zastosowania reżim określony w art. 79 tego kodeksu.
Sąd pragnie w tym miejscu przypomnieć, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie powstawania wyżej wymienionym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. l i art. 2 ustawy o pomocy społecznej). Z przepisów tych jednoznacznie zatem wynika, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego – na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny (art. 4 ustawy) pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy). Nie mogą zatem odmówić żądanych w trakcie wywiadu środowiskowego informacji co do źródła uzyskanych zasobów pieniężnych zasłaniając się np. prawem do prywatności.
Nie mają również usprawiedliwionych podstaw podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 133 § l p.p.s.a., poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; a także poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 9 k.p.a., polegające na nienależytym i niewyczerpującym informowaniu skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że obowiązek przeprowadzania całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności zawsze spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę, zaś ciężar dowodu na mocy art. 77 § l k.p.a. obciąża organ administracyjny.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. To w toku postępowania wyjaśniającego ma on obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła stosowne dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy w stosownym terminie. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie, tzn. w tym wypadku określonych w art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy. Jeżeli zaś okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były znane organowi administracji nie z powodu jego zaniedbań, lecz z powodu zatajenia ich przez stronę, to takie postępowanie strony wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia przez nią zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.
Opisana wyżej sytuacja miała właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie. D.F C. w złożonym przez siebie oświadczeniu o stanie majątkowym (k. 4 akt administracyjnych) napisała, że nie poda danych darczyńcy, który dał jej 1200 zł na otynkowanie domu. Tym samym uniemożliwiła organom administracji zweryfikowanie podanych przez siebie informacji o stanie majątkowym. Nie podała również tej informacji w toku postępowania odwoławczego. Już wystąpienie tej okoliczności zezwalało Sądowi I instancji na przyjęcie, że stwierdzenie przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu D. C., a jej i jej rodziny sytuacją majątkową, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe zostało poczynione zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § l p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. jest również bezzasadny. Zdaniem skarżącej była ona "nienależycie i niewyczerpująco informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Okoliczności sporządzenia wywiadu środowiskowego oraz brak udzielania wskazówek przez organ skarżącej, a wręcz nieprzychylność organu, stanowi naruszenie przez organ norm wynikających z art. 9 k.p.a.". Zarzut ten jest całkowicie gołosłowny, ponieważ nie wskazuje, jakie to informacje i wskazówki nie zostały udzielone skarżącej przez organy administracji, i na czym miałby polegać związek przyczynowy pomiędzy ich nieudzieleniem a wynikiem sprawy. W tym stanie rzeczy NSA nie jest w stanie ustalić, czy do wskazanego uchybienia w ogóle doszło (z akt administracyjnych takiego wniosku wyprowadzić nie można), a jeżeli tak, to czy miało ono jakikolwiek wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należało wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej norrny prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął istnienie stanu faktycznego sprawy, w którym skarżąca nie dopełniła obowiązku współpracy z pracownikiem socjalnym (odmowa okazania pieca centralnego ogrzewania podczas wywiadu środowiskowego) oraz, w którym można było przyjąć istnienie dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu D. C., a jej i jej rodziny sytuacją majątkową (odmowa podania źródła dowodowego pozwalającego obiektywnie ustalić, skąd wzięto pieniądze na otynkowanie domu), zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w rzeczywistości w sprawie zaistniały przesłanki faktyczne będące podstawą do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej na podstawie przywołanych przepisów.
Także zarzut naruszenia art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku wykazania dysproporcji między dochodem udokumentowanym, a faktyczną sytuacją finansową, organ nie miał obowiązku badania sytuacji osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie jest bezzasadny. Prawdą jest, że przepis art. 12 ustawy o pomocy społecznej określa, kiedy znajduje uzasadnienie odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej, nie stanowi natomiast podstawy do zaniechania uwzględniania sytuacji osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń, w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej. Niemniej jednak – i to właśnie Sąd I instancji miał na myśli – nie było potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie wymaganym przez art. 11 ust. 3 ustawy, ponieważ zostały spełnione przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia żądanej pomocy wymienione w art. 12 tejże ustawy. Natomiast brak współdziałania D. C. z pracownikiem socjalnym należy tu poczytać za dodatkowy argument uzasadniający zastosowanie sankcji z art. 12.
Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Podstawowym warunkiem, jaki musi być spełniony, aby otrzymać zasiłek okresowy jest okoliczność, że dochód rodziny osoby wnioskującej o ten zasiłek jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Jak zostało wywiedzione wyżej, skarżąca D. C. poprzez brak współpracy z pracownikiem socjalnym (odmowa podania danych darczyńcy, odmowa okazania pieca c.o.) sama uniemożliwiła przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność. Nie może więc skutecznie się na nią powoływać.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, ponieważ nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd oparł na § 19 i 20 rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).