I OSK 1799/24

I OSK 1799/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Symbol z opisem
6129 Inne o symbolu podstawowym 612
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 211/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-28
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35 § 1, § 2, § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu Wyszkowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 211/23 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność Starosty Powiatu Wyszkowskiego w przedmiocie wydania mapy zasadniczej w sprawie wniosku z dnia 22 maja 2023 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Starosty Powiatu Wyszkowskiego kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 maja 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 211/23 po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (powoływanej dalej jako "Spółka") na bezczynność Starosty Powiatu Wyszkowskiego w przedmiocie wydania mapy zasadniczej w sprawie wniosku z 22 maja 2023 r. punkcie 1. zobowiązał Starostę Powiatu Wyszkowskiego do rozpatrzenia wniosku o wydanie mapy zasadniczej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2. stwierdził, że Starosta Powiatu Wyszkowskiego dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku opisanego w punkcie 1.; w punkcie 3. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 4. zasądził od Starosty Powiatu Wyszkowskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Spółka w dniu z 22 maja 2023 r. złożyła do Starostwa Powiatowego w Wyszkowie przez platformę ePUAP wniosek o wydanie mapy zasadniczej w postaci wektorowej dla działki [...] położonej w obrębie [...], gm. [...] [...], powiat wyszkowski.
Pracownik organu 26 maja 2023 r. wystawił dokument obliczenia opłaty, który został wysłany na adres e-mail wskazany we wniosku Spółki z prośbą o uiszczenie należności oraz przesłanie potwierdzenia zapłaty w celu dalszej realizacji wniosku, to jest przesłania materiałów. Spółka w tym samym dniu uiściła opłatę i odesłała potwierdzenie jej wniesienia na adres e-mail pracownika organu. Przelew został wykonany na wskazaną kwotę i wskazany numer konta.
Spółka wysłała na adres pracownika organu 27 sierpnia 2023 r., a także 30 października 2023 r., e-mail z pytaniem, kiedy zostanie wysłana wnioskowana mapa, wskazując na dokonanie opłaty. Na wiadomość nie udzielono odpowiedzi.
Spółka 1 listopada 2023 r. sporządziła ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej powoływany jako "MWINGiK") na bezczynność organu. Spółka złożyła uzupełnienie ponaglenia w piśmie z 7 listopada 2023 r., w którym opisała okoliczności wskazujące na naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako "K.p.a.".
Starosta Wyszkowski, ustosunkowując się do ponaglenia, w piśmie z 6 listopada 2023 r. wskazał, że potwierdzenie opłaty nie wpłynęło do 1 listopada 2023 r. (czyli do dnia złożenia ponaglenia) ani przez platformę ePUAP, ani na adres poczty elektronicznej pracownika. Organ wyjaśnił, że korespondencja z 27 sierpnia oraz 30 października 2023 r., o której wspomniano w ponagleniu, przekazana była na adres poczty elektronicznej pracownika przebywającego od lipca 2023 r. na zwolnieniu lekarskim. Jak wskazał organ, służbowy adres poczty elektronicznej pracownika urzędu niewątpliwie nie jest adresem do doręczeń elektronicznych ani adresem poczty elektronicznej organu administracji publicznej.
Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Starosty Powiatu Wyszkowskiego. W skardze Spółka wniosła o nakazanie organowi niezwłocznego (w terminie 3 dni) udostępnienia mapy zgodnie z wnioskiem, stwierdzenie że doszło do rażącego naruszenia prawa, zasądzenie zwrotu kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca Spółka wskazała, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił jej wnioskowanej mapy zasadniczej.
W odpowiedzi na skargę z 11 grudnia 2023 r. organ wskazał, że skarżąca nie podjęła próby innego kontaktu z urzędem w celu wyjaśnienia sytuacji (przekazanie pisma przez ePUAP czy rozmowa telefoniczna), a jedynie wysłała wiadomość e-mail. W opinii Starosty Powiatu Wyszkowskiego, ponaglenie należało uznać za bezpodstawne, ponieważ do dnia wpływu ponaglenia, organ nie posiadał informacji o zaistniałej sytuacji. Organ nie otrzymał potwierdzenia opłaty do 1 listopada 2023 r. (czyli do dnia złożenia ponaglenia) przez platformę ePUAP, ani na adres poczty elektronicznej pracownika do chwili wypełnienia przez niego obowiązków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Jak wskazał Sąd I instancji, skarżąca Spółka niewątpliwie dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc 1 listopada 2023 r. do Starosty Wyszkowskiego pismo zatytułowane "Ponaglenie", dotyczące wniosku o udostępnienie mapy zasadniczej z 22 maja 2023 r.
Zdaniem Sądu I instancji, organ administracji pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia postępowania wydaniem decyzji administracyjnej.
Sąd I instancji zaznaczył, że organ pozostawił wniosek Spółki bez rozpoznania, ponieważ, jego zdaniem, nie otrzymał potwierdzenia uiszczenia opłaty od wniosku. W ocenie Sądu I instancji, ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej pisma, które jest odpowiedzią na wezwanie organu wysłane pocztą elektroniczną, obciąża ten organ, a nie wnioskującego. Organ za pośrednictwem wiadomości e-mail wezwał Spółkę do uiszczenia opłaty za udostępnienie zasobu i odesłanie potwierdzenia jej uiszczenia. Zatem, skarżąca Spółka mogła pozostawać w uprawnionym przekonaniu, że wystarczające będzie udzielenie zwrotnej odpowiedzi na ten adres e-mail, a nie za pośrednictwem skrzynki ePUAP.
W ocenie Sądu I instancji, w orzecznictwie zwraca się uwagę, że do obowiązków organu należy m.in. odpowiednia konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (por. postanowienia NSA z 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15 i z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15).
Zdaniem Sądu I instancji, skoro organ wysyła wezwania i pisma do Spółki na adres poczty elektronicznej (a posiada adres ePUAP), to powinien zadbać, by miała ona takie ustawienia, które pozwolą na skuteczne doręczenie wiadomości zwrotnej od organu, także jeśli pracownik obsługujący adres jest na urlopie, czy zwolnieniu lekarskim. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15). Tym samym, Sąd I instancji uznał, wbrew stanowisku organu, że ryzyko nieodebrania czy też późniejszego odczytania przez organ dokumentu o udostępnienie zasobu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie skarżącego.
Jak podkreślił Sąd I instancji, organ nie nadesłał do Sądu potwierdzenia udostępnienia mapy zasadniczej skarżącej Spółce, która w skardze oświadczyła, że wnioskowanego dokumentu do dnia wniesienia skargi nie otrzymała.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji stwierdził, że organ, pozostawiając bez rozpoznania wniosek skarżącej o wydanie mapy, dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie Sąd ten stwierdził, że w niniejszej sprawie bezczynność Starosty Wyszkowskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak ocenił Sąd I instancji, okres bezczynności organu jest znaczny i nie jest usprawiedliwiony żadnymi – merytorycznymi lub procesowymi – względami. Takie zachowanie organu świadczy o lekceważącej postawie wobec obowiązującego porządku prawnego i stanowi rażące naruszenie prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Powiatu Wyszkowskiego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, to jest:
1) art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a., przez błędne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga powinna być oddalona ponieważ organ nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania;
2) art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności w sprawie, podczas gdy organ w przedmiotowej sprawie nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, a tym bardziej nie dopuścił się rażącej bezczynności w prowadzeniu postępowania, co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna być oddalona;
3) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. przez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie Starosty Powiatu Wyszkowskiego do rozpatrzenia wniosku Spółki z 22 maja 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy Starosta Powiatu Wyszkowskiego udzielił skarżącej Spółce odpowiedzi na jej wniosek pismem z 15 listopada 2023 r., co oznacza, że wniosek został załatwiony a Starosta Powiatu Wyszkowskiego nie dopuścił się bezczynności;
4) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania w zakresie punktu 1. zaskarżonego wyroku;
5) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji przy wydaniu wyroku, w tym pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych dla sprawy okoliczności, których uwzględnienie musiałoby prowadzić do oddalenia skargi.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, to jest e-maila ze Starostwa Powiatowego w Wyszkowie z 15 listopada 2023 r. na wykazanie faktu udzielenia przez Starostę Wyszkowskiego odpowiedzi na wniosek z 22 maja 2023 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie, ponieważ po uzupełnieniu przez Spółkę dokumentacji o potwierdzenie dokonania przelewu, materiał państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej jako "pzgik") został przesłany na adres e-mail podany we wniosku z 22 maja 2023 r. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że aktach sprawy przekazanych Sądowi I instancji w dniu 11 grudnia 2023 r. znajduje się e-mail ze Starostwa Powiatowego w Wyszkowie z 15 listopada 2023 r. wysłana na adres e-mail "[...]", którego treść brzmi: "W związku z zamówieniem nr GG.6642.1226.2023 dotyczącym wykonania mapy zasadniczej w obrębie [...], dz. [...] w załączeniu przesyłam zamówioną mapę". Z uwagi na powyższe, nie można zobowiązać organu do dokonania czynności, którą ten organ już wykonał.
Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, z ostrożności procesowej i wobec twierdzeń Sądu I instancji zawartych w zaskarżonym wyroku, wnosi o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, to jest e-maila z 15 listopada 2023 r. w celu wykazania faktu udzielenia przez Starostę odpowiedzi na wniosek Spółki z 22 maja 2023 r.
Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skutkuje zobowiązaniem organu do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jeżeli jednak przed wydaniem orzeczenia czynność zostanie dokonana, to bezcelowe byłoby zobowiązanie organu do dokonania tej czynności. Dokonanie czynności przed wydaniem orzeczenia w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powinno co do zasady skutkować umorzeniem postępowania sądowego w części dotyczącej zobowiązania do dokonania czynności. Sąd I instancji powinien więc umorzyć postępowanie w tym zakresie na podstawie at. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W obecnym stanie prawnym, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność nie skutkuje już umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz umorzeniem go jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie.
Wnoszący skargę kasacyjną podał, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji niesłusznie uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że aby stwierdzić rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, czy w postanowieniu z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13). W niniejszej sprawie Sąd I instancji niesłusznie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, który w odpowiedzi na skargę wyjaśnił co było podstawą udostępnienia wnioskowanych przez stronę informacji w piśmie z 15 listopada 2023 r.
Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, wobec podważenia prawidłowości zasadniczego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), wzruszeniu podlegają także pochodne względem niego rozstrzygnięcia zawarte w pozostałych punktach zaskarżonego wyroku. Dlatego też, niezbędne jest uchylenie tego wyroku w całości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Sąd I instancji bez dostatecznego przeanalizowania materiału sprawy dopatrzył się w działaniach organu przejawów rażącej bezczynności.
Podsumowując, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że badając skargę na bezczynność, sąd administracyjny ogranicza się do skontrolowania, czy organ pomimo upływu przewidzianego terminu, rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Skoro w niniejszej sprawie organ załatwił sprawę w przewidzianym do tego terminie, doręczył oraz przekazał Spółce odpowiedź na jej wniosek, to nie pozostaje w bezczynności.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.
Trafnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej Starosta Powiatu Wyszkowskiego podniósł, że udzielił skarżącej Spółce odpowiedzi na jej wniosek w piśmie z 15 listopada 2023 r., co – jak dalej wskazał organ - oznacza, że wniosek został załatwiony, a Starosta Powiatu Wyszkowskiego nie dopuścił się bezczynności. Okoliczność ta jest przedmiotem wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., dowodu z dokumentu, to jest z e-maila z 15 listopada 2023 r. skierowanego ze Starostwa Powiatowego w Wyszkowie do skarżącej Spółki na okoliczność wykazania udzielenia przez Starostę Wyszkowskiego odpowiedzi na wniosek z 22 maja 2023 r.
Jeśli chodzi o wniosek dowodowy, należy wyjaśnić, że z akt niniejszej sprawy wynika, że wydruk e-maila ze Starostwa Powiatowego w Wyszkowie z 15 listopada 2023 r. znajduje się w aktach sprawy przekazanych wraz ze skargą na bezczynność do Sądu I instancji. Okoliczność ta została również przyznana przez skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Natomiast przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez sąd. Dlatego wniosek o przeprowadzenie dowodu z tego e-maila nie mógł być uwzględniony.
Z treści wiadomości, skierowanej ze Starostwa Powiatowego w Wyszkowie do skarżącej Spółki, wynika, że w związku z zamówieniem nr GG.6642.1226.2023 dotyczącym wykonania mapy zasadniczej w obrębie [...], dz. [...] zamówiona mapa została załączona do maila i wraz z nim przesłana w dniu 15 listopada 2023 r. ze Starostwa Powiatowego w Wyszkowie na adres e-mail [...].
Okoliczność ta została zupełnie pominięta przez Sąd I instancji, pomimo tego, że w aktach administracyjnych sprawy znajdował się wydruk e-maila ze Starostwa Powiatowego w Wyszkowie z 15 listopada 2023 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał wyłącznie, że organ nie nadesłał do Sądu potwierdzenia udostępnienia mapy zasadniczej skarżącej, która w skardze oświadczyła, że wnioskowanego dokumentu do dnia wniesienia skargi nie otrzymała. Zważywszy jednak, że skargę na bezczynność Starosty Powiatu Wyszkowskiego Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 4 grudnia 2023 r., to obowiązkiem Sądu I instancji było ustalić przed wydaniem wyroku w dniu 28 maja 2024 r., czy organ czynność tę wykonał. Przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu sąd administracyjny orzeka bowiem biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi.
Wyjaśnienia wymaga, że w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 12467), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po nowelizacji przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na postawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania możliwe jest zatem zgłoszenie w podstawie kasacji zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych z powołaniem się na przepisy proceduralne normujące postępowanie sądowe w tych sprawach. Do przepisów tych zaliczyć można art. 149 § 1-2 P.p.s.a.
Z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że nakaz wydania określonego aktu lub dokonania czynności jest możliwy, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu danej sprawy. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie wydania mapy zasadniczej oznacza - jak zasadnie wskazał Sąd I instancji - sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów, podmiot zobowiązany nie podejmuje odpowiednich czynności, ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że brak jest podstaw do rozpoznania wniosku w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023, poz. 1752) oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 28 lipca 2020 r. w sprawie wzorów wniosków o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, licencji i Dokumentu Obliczenia Opłaty, a także sposobu wydawania licencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1322 ze zm.).
Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda określony akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Zobowiązanie organu do rozpoznania (załatwienia) danego wniosku jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ nie podjął jakichkolwiek z wyżej opisanych czynności. Nie można jednak zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, choćby nawet organ naruszył przy tym terminy określone w przepisach prawa. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe.
W rozpoznawanej sprawie dokonanie zatem przez organ pierwszej instancji czynności obiektywnie czyniło bezprzedmiotowym (w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia jak w punkcie 1 zaskarżonego wyroku o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącej Spółki (mającego swą podstawę w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W tym sensie podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma więc usprawiedliwione podstawy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (publ. ONSAiWSA 2009/4/63), wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność, nawet z naruszeniem terminu, w jakim miało to nastąpić, wyłącza możliwość uwzględnienia takiej skargi poprzez zobowiązanie organu do dokonania tej czynności.
Przy czym, aby można było uznać, że postępowanie sądowe stało się w tej części bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., z powodu rozpatrzenia przez Starostę Powiatu Wyszkowskiego wniosku Spółki z 22 maja 2023 r., konieczne było wyjaśnienie, czy e-mail ze Starostwa Powiatowego w Wyszkowie z 15 listopada 2023 r. wysłany na adres e-mail "[...]", którego treść brzmi: "W związku z zamówieniem nr GG.6642.1226.2023 dotyczącym wykonania mapy zasadniczej w obrębie [...], dz. [...] w załączeniu przesyłam zamówioną mapę", został Spółce skutecznie doręczony. Okoliczność ta jest istotna dla poprawnej oceny zarzutu bezczynności organu i musi być wyjaśniona przed Sądem I instancji. Z treści uzasadnienia zaś powinno wynikać, że Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organ i Sąd oraz z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Tym samym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta miała charakter rażący jest przedwczesne.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyższą okoliczność w kontekście art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. Przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności (por. M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), C.H. Beck, Warszawa 2023, s. 810). Stan bezczynności istniejący w dacie wniesienia skargi na bezczynność w załatwieniu wniosku z 22 maja 2022 r., co należy mieć na uwadze, będzie mógł ustać po dacie wniesienia skargi (na skutek wyjaśnienia powyżej wskazanej okoliczności związanej z doręczeniem). W takiej sytuacji sąd administracyjny w dacie wyrokowania nie będzie miał już jednak podstaw, aby zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności (w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, a stan ten ustał po jej wniesieniu, sąd administracyjny zobowiązany będzie do uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Orzeczenie w przedmiocie kosztów zostało oparte na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu, gdyż w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznego rozpoznania sprawy.