I OSK 1799/07

III SA/Łd 26/23 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Teresa Rutkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Umorzono postępowanie sądowoadministracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 161 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 21 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Paweł Dańczak, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 23 marca 2022 roku nr LI/394/22 w przedmiocie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2022-2025 postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. a.l.
Uzasadnienie
23 marca 2022 r. Rada Miejska w Poddębicach podjęła uchwałę Nr LI/394/22 w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2022 - 2025.
Uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559), dalej u.s.g. oraz art. 4¹ ust. 2-2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm.) oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 205 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2050 ze zm.) oraz art. 21 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o zdrowiu publicznym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2469 ze zm.).
Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę (w skardze omyłkowo wskazano uchwała z dnia 1 kwietnia 2022 r.). Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie:
1) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4¹ ust. 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez brak określenia w uchwale zasad wynagradzania członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
2) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez brak jednoznacznego wskazania jednostki realizującej gminny program.
Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 4¹ ust. 2 zdanie trzecie ustawy o wychowaniu w trzeźwości gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie.
Stosownie do treści z art. 4¹ ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych.
Organ powołał treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, zgodnie z którym przeciwdziałanie narkomanii należy do zadań własnych gminy, obejmujących: 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych i osób zagrożonych uzależnieniem; 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy narkomanii, pomocy psychospołecznej i prawnej; 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej, edukacyjnej oraz szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie zajęć sportowo-rekreacyjnych dla uczniów, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych; 4) wspomaganie działań instytucji, organizacji pozarządowych i osób fizycznych, służących rozwiązywaniu problemów narkomanii; 5) pomoc społeczną osobom uzależnionym i rodzinom osób uzależnionych dotkniętym ubóstwem i wykluczeniem społecznym i integrowanie ze środowiskiem lokalnym tych osób z wykorzystaniem pracy socjalnej i kontraktu socjalnego.
Ponadto Wojewoda wskazał, że stosownie do treści art. 10 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w ramach programu, o którym mowa w art. 4¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 2a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w gminnym programie uwzględnia się działalność wychowawczą, edukacyjną, informacyjną i profilaktyczną prowadzoną w szkołach i placówkach systemu oświaty zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3, a także diagnozę w zakresie występujących w szkołach i placówkach systemu oświaty czynników ryzyka i czynników chroniących przeprowadzaną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3.
Wojewoda podniósł, że Gminny program powinien zatem zawierać obligatoryjny element, jakim jest określenie zasad wynagradzania członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oraz obligatoryjny element, jakim jest wskazanie jednostki realizującej program. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Zdaniem Wojewody biorąc pod uwagę zakres spraw podlegających uregulowaniu w oparciu o ww. delegację ustawową stwierdzić należy, że Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2022 - 2025, stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały, nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.
Wojewoda wyjaśnił, że skoro gminny program nie określa zasad wynagradzania członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, to stanowi to istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4¹ ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Program nie wskazuje też w sposób dostateczny jednostki, która ma realizować Program. Stanowi to istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uchwale w Rozdziale VI "Realizatorzy Programu" zapisano, że w Gminie Poddębice za realizację Programu odpowiedzialny jest Burmistrz Poddębic we współpracy z Gminną Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Miejsko Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Poddębicach, szkołami, organizacjami pozarządowymi, Komendą Powiatową Policji w Poddębicach. Zdaniem skarżącego powyższy zapis Programu nie odpowiada w pełni delegacji ustawowej zawartej w art. 4¹ ust. 2 zdanie trzecie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z uchwały wynika, że program będzie realizowany przez wiele różnych jednostek, w tym szkoły, policję, organizacje pozarządowe. Nie wiadomo jednak jaka jednostka będzie realizowała konkretne zadanie realizowane w Programie. Ustawa nakłada obowiązek wskazania jednostki. "Wskazać" to znaczy określić konkretnie podmiot realizujący zadanie i zadanie, które ta jednostka ma realizować. Jeśli jest kilka podmiotów współpracujących czy realizujących program do wypełnienia delegacji ustawowej konieczne jest przyporządkowanie danej jednostki do zadania realizowanego w Programie. Tylko wówczas program nie będzie postulatem, a programem, który ma być realizowany w celu przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii.
W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty Wojewody Łódzkiego. Rada wyjaśniła, że na najbliższym posiedzeniu zostanie przedstawiony projekt uchwały dotyczącej przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2022-2025 uwzględniającego zasady wynagradzania członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oraz konieczność wskazania jednostki realizującej gminny program. Jednocześnie zostanie uchylona uchwała Nr Ll/394/22 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2022-2025 r.
W piśmie z 14 marca 2023 r. Rada Miejska w Poddębicach wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość i wskazała, że 27 lutego 2023 r. podjęła uchwałę Nr LXIV/474/23 w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2023-2026, którą to jednocześnie uchylono uchwałę Nr LI/394/22 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2022-2025.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie procesowym z dnia 22 marca 2023 r., Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale dodatkowo zarzucił naruszenie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 88 ust, 1 Konstytucji RP - przez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym i pozbawienie obywateli możliwości zaznajomienia się z regulacjami dotyczącymi prowadzonych przez Gminę działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu, przeciwdziałania narkomanii, a także zadań związanych z przeciwdziałaniem uzależnieniom behawioralnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Tym samym powtórzenia wymaga, że mocą art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Przy czym zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Równocześnie zaznaczenia wymaga, że mocą art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (por. wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr LI/394/22 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2022 - 2025.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, należy uznać, że są one w części zasadne, co nie jest kwestionowane przez Gminę. Sąd nie podziela jednak zarzutu organu nadzoru zawartego w piśmie procesowym z dnia 22 marca 2023 r., dotyczącego naruszenia art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust, 1 Konstytucji RP - przez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Przechodząc do rozważań w pierwszej kolejności należało ocenić charakter prawny zaskarżonej do Sądu uchwały, a zatem ustalić czy stanowi ona akt prawa miejscowego, czy też niestanowiący aktu prawa miejscowego akt organu gminy podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej. Mając zatem na uwadze, iż zarzut istotnego naruszenia prawa polegającego na braku promulgacji aktu prawa miejscowego jest zarzutem najdalej idącym, rozważania należy rozpocząć od jego rozpatrzenia.
W tym zakresie Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast skarga, zawarta w piśmie z 20 grudnia 2022 r., została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu.
Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Ponadto poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę Sąd podziela w pełni ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17).
Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym wykładnia upoważnień ustawowych zawartych w art. 4¹ ust. 2 i ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii prowadzi do wniosku, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii stanowi uchwalany akt zaadresowania wewnętrznego, nie mający zatem waloru aktu normatywnego powszechnie obowiązujących, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii nie jest zatem stanowieniem aktu prawa miejscowego, czyli źródła prawa powszechnie obowiązującego, wykonawczego do ustawy i wiążącego na zewnątrz, lecz aktu wewnętrznego, o czasowo ograniczonym obowiązywaniu, wiążącego tylko w ramach struktury administracji i to w specyficzny sposób, charakterystyczny dla aktów planowania. Programy te stanowią jedynie akty kierownictwa wewnętrznego, dotyczące wyłącznie działalności organu, do którego zostały skierowane. Programy określają jedynie sposób realizacji zadań w zakresie zwiększania dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu lub środków odurzających, udzielania pomocy psychospołecznej, prawnej i socjalnej rodzinom z problemem alkoholowym lub problem narkomanii, prowadzenia profilaktycznej działalności edukacyjnej i informacyjnej, w szczególności wśród dzieci i młodzieży, itp. oraz osoby i jednostki odpowiedzialne za wykonanie nałożonych zadań.
Podkreślić należy, że osoby, do których adresowana jest uchwała powiązane są wyłącznie więzami podległości z organem, który akt wydał, uchwała nie jest zatem kierowana do mieszkańców gminy. Program jest aktem prawnym wiążącym organ gminy i określającym sposoby działania gminy w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Sam fakt, że ustawa daje radzie gminy prawo do podjęcia w sprawie gminnego programu specjalnej uchwały nie oznacza, że będzie ona miała formę przepisów powszechnie obowiązujących. Stanowisko to, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, wyrażone zostało zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2108/15, z 4 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 535/97, z 23 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Po 502/03 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).
Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 4¹ ust. 2-2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 205 r. o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 21 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o zdrowiu publicznym oraz niektórych innych ustaw.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (aniżeli wymienione w punktach 1-14a), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Zgodnie z art. 4¹ ust. 1 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. Zadania te w szczególności określone zostały w punktach 1 – 7 tego przepisu.
Stosownie do treści art. 4¹ ust. 2 ustawy realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci uchwalonego przez radę gminy gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, który stanowi część strategii rozwiązywania problemów społecznych i który uwzględnia cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Elementem gminnego programu mogą być również zadania związane z przeciwdziałaniem uzależnieniom behawioralnym. Gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.
Zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 4¹ ust. 5 ww. ustawy).
Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przeciwdziałanie narkomanii należy do zadań własnych gminy. Zadania te określone zostały w punktach 1 – 5 tego przepisu. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w ramach programu, o którym mowa w art. 41ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zwanego dalej "Gminnym Programem". W Gminnym Programie uwzględnia się działalność wychowawczą, edukacyjną, informacyjną i profilaktyczną prowadzoną w szkołach i placówkach systemu oświaty zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3, a także diagnozę w zakresie występujących w szkołach i placówkach systemu oświaty czynników ryzyka i czynników chroniących przeprowadzaną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3 (art. 10 ust. 2 i 2a ww. ustawy).
Wobec powyższego, niezasadny w ocenie Sądu jest zarzut organu nadzoru dotyczący braku publikacji przedmiotowej uchwały z dnia 23 marca 2022 r. jako aktu prawa miejscowego, bowiem podmioty pozostające poza strukturą administracyjną gminy nie stanowią adresatów zaskarżonej uchwały. Ustawodawca przyjął, że program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii wskazuje jedynie podmioty zobowiązane do realizacji zadań określonych w programie, a podmioty te pozostają w strukturze gminy, stąd też brak jest podstaw, aby tego rodzaju akt, który ma wyłącznie adresatów wewnętrznych, traktować jako akt normatywny powszechnie obowiązujący na obszarze działania gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne, a w konsekwencji jako akt prawa miejscowego, który wymagałby ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Z postanowień Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Poddębice na lata 2022 – 2025, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, wynika jednoznacznie, że Program ten ma charakter aktu wewnętrznego kierowania, zawiera bowiem normy zaadresowane w istocie do podmiotów znajdujących się w administracyjnej strukturze Gminy Poddębice, albowiem określa działania zaplanowane do realizacji przez Gminę w określonym okresie.
Powtórzenia wymaga, że tego typu program jest zatem aktem prawnym wiążącym organ gminy i określającym sposoby działania gminy w zakresie realizacji zadań określonych w wyżej wymienionych ustawach, a sam fakt, że ustawa daje radzie gminy prawo do podjęcia w sprawie gminnego programu specjalnej uchwały nie oznacza, że będzie ona miała formę przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 324/20, zob. Komentarz do art. art. 4¹ ust. 2, Ostapski Adam, Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, Opublikowano: LEX/el. 2022).
Przechodząc do dalszej części rozważań podkreślić należy, że art. 4¹ ust. 5 ww. ustawy umocowuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych zasad wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych.
Trafnie zwraca uwagę skarżący, że z postanowień Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2022 - 2025, stanowiącego załącznik do uchwały z 23 marca 2022 r., nie wynika, że zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych zostały w tym akcie uregulowane. Takich regulacji przedmiotowa uchwała nie zawiera. Brak ten przesądza o istotnym naruszeniu prawa materialnego, gdyż uchwała nie uregulowała kwestii należącej do obligatoryjnej materii programu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa, tj. art. art. 4¹ ust. 5 ww. ustawy. W tym zakresie zarzut skargi jest zasadny, czego Gmina nie zakwestionowała.
Jednocześnie zasadny jest zarzut skargi dotyczący braku wskazania w Programie konkretnej jednostki, która ma realizować program, co narusza w sposób istotny art. 4¹ ust. 2 ww. ustawy. W załączniku do uchwały, w Rozdziale VI "Realizatorzy Programu" przyjęto bowiem, że w Gminie Poddębice za realizację Programu odpowiedzialny jest Burmistrz Poddębic we współpracy z Gminną Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Miejsko Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Poddębicach, szkołami, organizacjami pozarządowymi, Komendą Powiatową Policji w Poddębicach. Rację ma zatem organ nadzoru, że zapis ten nie odpowiada w pełni delegacji ustawowej zawartej w art. 4¹ ust. 2 zdanie trzecie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z uchwały wynika, że program będzie realizowany przez wiele różnych jednostek, w tym szkoły, policję, organizacje pozarządowe. Nie wiadomo jednak jaka jednostka będzie realizowała konkretne zadanie wynikające z Programu.
Powyższego zarzutu Gmina Poddębice również nie zakwestionowała. Natomiast Gmina poinformowała, że 27 lutego 2023 r. Rada Miejska w Poddębicach podjęła uchwałę Nr LXIV/474/23 w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2023-2026, którą to jednocześnie uchylono uchwałę Nr LI/394/22 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2022-2025.
W dalszej części rozważań zauważyć należy, że zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Poddębicach w dniu 23 maja 2023 r. A zatem od jej podjęcia do dnia orzekania przez Sąd upłynął rok. Wyżej wskazany art. 94 ust. 1 u.s.g. ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sąd może to uczynić w terminie roku od daty podjęcia uchwały, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro w niniejszej sprawie nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w zakreślonym terminie (uchwała został przedłożona Wojewodzie w dniu 1 kwietnia 2022 r.) oraz zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności.
Jednocześnie mając na uwadze, że zaskarżona uchwała, będąca przedmiotem niniejszego postępowania sądowego, została uchylona przez organ gminy z dniem 27 lutego 2023 r., a orzeczenie przez Sąd, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa (prawomocne) działa ex nunc, a więc pozbawia akt organu gminy mocy wiążącej dopiero od daty orzeczenia, stwierdzić należy, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego. Z kolei stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania skutkuje jego umorzeniem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ przed wydaniem wyroku przestał istnieć przedmiot zaskarżenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.
A.M