I OSK 1797/23

I OSK 1797/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1767/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-17
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2021 poz 735
art. 66 § 1 i 2 w zw. z art. 8 § 1 i 2 i art. 9, art. 158 § 2  w zw. z art. 156 § 1 i 2 oraz art. 158 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1767/22 w sprawie ze skargi W.M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 maja 2022 r. nr DNI.rn.626.3.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1767/22 oddalił skargę W.M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 maja 2022 r. nr DNI.rn.626.3.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.P.S.A. w zw. z art. 7 K.P.A. w zw. z art. 8 § 1 K.P.A. w zw. z art. 61a § 1 K.P.A. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491) - dalej: "ustawa nowelizująca" poprzez przyjęcie, że w świetle zasad Konstytucji RP dopuszczalne jest dokonanie odmowy prawa do ochrony prawa własności skarżącej pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej i zastosowanie przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, podczas gdy Sąd winien był odmówić zastosowania przepisu art. 2 ust. i 2 ustawy nowelizującej jako sprzecznego z przepisami Konstytucji RP oraz uchylić zaskarżone postanowienie i wskazać w wytycznych uzasadnienia wyroku, aby organ wszczął i prowadził postępowanie nadzorcze wobec orzeczenia nr 5 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 29 listopada 1949 r. pomimo upływu 30 lat od dnia wydania decyzji do dnia złożenia podania przez skarżącą;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.P.S.A. w zw. z art. 158 § 2 K.P.A. w zw. z art. 156 § 1 i 2 K.P.A. oraz art. 158 § 3 K.P.A. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 417¹ § 2 KC poprzez przyjęcie, że niedopuszczalna jest ocena objętej wnioskiem decyzji pod kątem wydania jej z naruszeniem prawa w oparciu o art. 158 § 2 K.P.A., albowiem wnioskowana ocena prawna tych decyzji mogłaby zapaść wyłącznie w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności tych decyzji na postawie art. 156 K.P.A., podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów skutkować winna uznaniem, że w związku z brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie na podstawie art. 158 § 2 K.P.A. o stwierdzenie wydania skarżonych decyzji z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania na podstawie art. 156 K.P.A. o stwierdzenie nieważności decyzji, w wyniku czego organ winien był przyjąć, że art. 158 § 2 K.P.A. jest podstawą prawną rozpoznania podania skarżącej;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.P.S.A. w zw. z art. 66 § 1 i 2 K.P.A. w zw. z art. 8 § 1 K.P.A. i art. 9 K.P.A. poprzez przyjęcie, że podanie wniesione zostało przez wnioskodawczynię po wejściu w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w związku z tym wnioskodawczyni ponosi negatywne konsekwencje wyrażające się w orzeczeniu o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy z zawiadomienia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 stycznia 2022 r. wynika że organ stwierdził, że miało miejsce wyłącznie sprecyzowanie pierwotnego podania, tzn. wniosku z dnia 13 września 2021 r., wniesionego do organu w terminie 15 września 2021 r. i pouczył wnioskodawczynię, że złożenie w terminie 14 dni wniosku do organu właściwego oznaczać będzie wniesienie podania w pierwotnym terminie, tj. z dniem 15 września 2021 roku, w związku z czym w sprawie nie znajduje zastosowania art. 158 § 3 K.P.A., a wniosek o stwierdzenie nieważności wymaga merytorycznego rozpoznania.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd Pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. zauważyć trzeba, że skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów w błędnym, jej zdaniem, zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji ustaleń, że podanie dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 5 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 29 listopada 1949 r. zostało wniesione po wejściu w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca). Zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował skutki zawiadomienia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 stycznia 2022 r. oraz złożenia przez nią wniosku do właściwego organu w trybie art. 66 § 2 k.p.a., co powinno skutkować przyjęciem daty 15 września 2021 r. jako daty wniesienia podania w tym zakresie. Zarzut ten jest chybiony. Trafnie Sąd pierwszej instancji, aprobując stanowisko organów administracji, uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 5 z 29 listopada 1949 r. stanowiło nowe żądanie, które nie było objęte pierwotnym wnioskiem z dnia 13 września 2021 r. Wniosek ten dotyczył bowiem wyłącznie stwierdzenia nieważności zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu z dnia 8 lutego 1947 r. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, w piśmie z 13 września 2021 r. brak było jakiejkolwiek wzmianki o orzeczeniu z 1949 r. Żądanie dotyczące tego orzeczenia zostało sformułowane po raz pierwszy dopiero w piśmie z dnia 14 grudnia 2021 r., stanowiącym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 listopada 2021 r. Wprowadzenie nowego żądania na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowi "sprecyzowania" pierwotnego wniosku w rozumieniu art. 66 k.p.a., lecz jest w istocie nowym podaniem. W konsekwencji, prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że zastosowanie art. 66 § 2 k.p.a. w realiach niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż datą wniesienia podania dotyczącego orzeczenia z 1949 r. jest data złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. 14 grudnia 2021 r. Data ta przypada po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 16 września 2021 r. Niezależnie jednak od powyższego, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji, że datą złożenia podania był 15 września 2021 r., to i tak nie doprowadziłoby to do merytorycznej oceny zasadności zgłoszonego żądania. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym tą ustawą. Oznacza to, że również w takim przypadku zastosowanie znalazłby nowo dodany art. 158 § 3 k.p.a., stanowiący, że nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat. Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej). Zatem niezależnie od przyjętej daty złożenia podania, upływ ponad 70 lat od ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia (co miało miejsce w 1949 r.) stanowiłby bezwzględną przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej i powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 2 k.c. Skarżąca twierdzi, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż niedopuszczalna jest ocena kwestionowanego orzeczenia pod kątem wydania go z naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 k.p.a., argumentując, że postępowanie w tym zakresie powinno być traktowane jako odrębne od postępowania o stwierdzenie nieważności i nie podlegać 30-letniemu ograniczeniu czasowemu. Stanowisko to jest nieprawidłowe.
Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie jest samoistnym celem ani przedmiotem odrębnego postępowania. Pojawia się ono tylko w ramach postępowania nieważnościowego prowadzonego na podstawie art. 156 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. (stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa) bez wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 1481/07). Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest tylko jednym z możliwych rozstrzygnięć kończących nadzorcze postępowanie nieważnościowe. Nie stanowi natomiast odrębnej podstawy do inicjowania nowego postępowania administracyjnego. Jednocześnie zaakcentować trzeba kwestię, którą niesłusznie całkowicie pomija skarga kasacyjna, a mianowicie, że Kodeks postępowania administracyjnego oferuje efektywny mechanizm prejudycjalnej ochrony prawnej. Zagadnienie to nie stanowi problemu właściwego wyłącznie Kodeksowi postępowania administracyjnego, ale jest znane również Ordynacji podatkowej (por. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Finansów z 11 lipca 2024 r. dotyczące ograniczeń w stwierdzaniu nieważności decyzji podatkowych, bip.brpo.gov.pl). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dają możliwość w okresie od 10 do 30 lat od doręczenia decyzji zainicjowania procedury, która pozwala na stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, a zatem uzyskanie orzeczenia potwierdzającego jej niezgodność z prawem. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera zatem procedurę o charakterze prejudycjalnym, wprowadzając jedynie cenzurę czasową skorzystania z niej. W istocie rzeczy, Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa terminy: pierwszy - dziesięcioletni którego upływ umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego, ale wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.) oraz drugi - trzydziestoletni, po upływie którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest już możliwe (art. 158 § 3 k.p.a.).
Odnosząc się do powołanej w skardze kasacyjnej argumentacji oraz informacji o zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawie o sygn. akt K 2/22, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie obowiązującego stanu prawnego, a ewentualne przyszłe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania ani do odstąpienia od stosowania obowiązujących przepisów prawa.
Wreszcie, jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.., art. 8 § 1 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a. oraz wskazanych przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3, art. 77 ust. 1 i 2) w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej. Skarżąca podnosi, że przepisy przejściowe ustawy nowelizującej są niezgodne z Konstytucją RP, naruszają jej prawo własności oraz prawo do sądu, w szczególności w kontekście historycznym braku możliwości dochodzenia roszczeń w okresie PRL, a Sąd pierwszej instancji powinien był odmówić ich zastosowania. Argumentacja ta nie zasługuje na aprobatę.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, podzielić należy stanowisko, że co do zasady, każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a ustawa nie może zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Równocześnie jednak, wprowadzenie ograniczenia czasowego w możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej nie stanowi niedopuszczalnego zamknięcia drogi sądowej, jak postrzega to skarżąca kasacyjnie. Ustanowienie trzydziestoletniego terminu na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a także umorzenie postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji, nie narusza zasady równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawodawca, stosując jednolite kryterium czasowe, zapewnił równe traktowanie wszystkich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Wprowadzenie terminu ograniczającego możliwość kwestionowania decyzji administracyjnych w trybie nadzoru jest wyrazem realizacji zasady pewności prawa, która również ma swoje umocowanie konstytucyjne w art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca, ważąc konkurujące wartości, jakim są ochrona praw jednostki przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych oraz stabilność porządku prawnego, nie pozbawił adresatów wadliwych decyzji ochrony przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych, a jedynie ograniczył w czasie możliwość dochodzenia tej ochrony. Ustawodawca miał prawo wprowadzić ograniczenie czasowe w tym zakresie. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej realiów ustrojowych PRL, w kontekście badanej sprawy nie sposób nie widzieć, że od przełomu ustrojowego minęło 30 lat i w tym czasie strona zainteresowana uzyskaniem prejudykatu mogła korzystać z przysługujących jej praw.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły potwierdzenia. Niezależnie od przyjętej daty złożenia podania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1949 r., upływ 30-letniego terminu od jego ogłoszenia stanowił bezwzględną przeszkodę do wszczęcia postępowania nadzorczego, co skutkowało odmową jego wszczęcia przez organy administracji i oddaleniem skargi przez Sąd Wojewódzki.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.