I OSK 1792/22

I OSK 1792/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Marek Stojanowski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2042/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-21
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 § 2 w zw. z art. 16, art. 136 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 140, art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 28 i 30 § 1 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 81a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2042/21 w sprawie ze skargi P. K., K. K., R. K., I. K., L. B., M. K. i W. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 czerwca 2021 r. nr DO-IV.7613.410.219.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2022 r. sygn. I SA/Wa 2042/21 oddalił skargę P.K., K.K., R,K,, I.K., L.B., M.K. i W.K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 czerwca 2021 r. nr DO-IV.7613.410.2019.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od wyroku wywiedli M.K. oraz W.K. na podstawie art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 174, 175 § 1, 176, 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 153, poz. 270 ze zm., zwana dalej także "p.p.s.a.") zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżących, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu administracyjnego, w sytuacji gdy organ naruszył wskazane w skardze prawo materialne i procesowe, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżących skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu w sytuacji, gdy organ, przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wypaczający merytoryczną funkcję postępowania dowodowego, godząc w zaufanie uczestników postępowania w przypadku, gdy to na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności uchybienia organu dotyczyły:
a) zaniechania ustalenia, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 20 listopada 1951 roku, wydane pod znakiem sprawy nr SA.Adm.II.2a/9/51 zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa polegającym na skierowaniu w/w orzeczenia do osoby zmarłej, co doprowadziło do stwierdzenia przez organ, iż mimo skierowania orzeczenia do osoby zmarłej, z pominięciem informacji o śmierci strony, znanych już organowi wywłaszczeniowemu, nie doszło do naruszenia przepisów, a orzeczenie odpowiada prawu;
b) dowolne ustalenie, że mimo skierowania w/w orzeczenia do osoby zmarłej (Z.K.), z treścią wydanego orzeczenia miała możliwość zapoznać się wdowa po zmarłym, a jej status cywilny organ wielokrotnie podkreślał — G.K., co w ocenie organów administracyjnych i WSA w Warszawie determinuje możność przyjęcia, że do naruszenia przepisów nie doszło, a doręczenie orzeczenia osobie zmarłej, wpływające na jej prawa i obowiązki, znajduje podstawę prawną;
c) dowolne ustalenie, iż z uwagi na upływ czasu oraz braki (według organu) w dokumentacji sprawy, nie można przyznać racji skarżącym, iż postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone niezgodnie z literą prawa, w sytuacji gdy dowody zgromadzone w aktach sprawy, podkreślane na każdym etapie postępowania przez skarżących, jednoznacznie świadczą o ziszczeniu się przesłanek nieważnościowych;
d) dowolne i niczym niepoparte ustalenie, iż zachowanie skarżących nosi znamiona nadużycia prawa, ponieważ domagają się stwierdzenia nieważności decyzji z 1951 roku, po ponad 70 latach od jej wydania - przy jednoczesnym pominięciu dowodów, iż skarżący czynili już kroki prawne do wzruszenia decyzji organu administracyjnego we wczesnych latach 90- tych ubiegłego wieku, to jest w czasie, który — ze względu na uwarunkowania polityczne poprzedzające transformację ustrojową Rzeczypospolitej Polskiej — był pierwszym możliwym terminem na ich podjęcie;
e) zaniechanie ustalenia, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 1951 roku dotknięte jest błędami formalnymi w zakresie braku oznaczenia orzekającego składu osobowego organu kolegialnego oraz braku podpisu wszystkich członków składu orzekającego, co tym samym determinuje, że orzeczenie to jest dotknięte kwalifikowanymi wadami nieważności;
f) zaniechanie ustalenia, że postępowanie wywłaszczeniowe nacechowane było błędami procesowymi w zakresie udziału stron w postępowaniu oraz doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego prawowitym i faktycznym właścicielom nieruchomości;
g) zaniechanie ustalenia, iż dokumenty sprawy wywłaszczeniowej były znane organowi administracyjnemu i wcale nie noszą znamion dokumentów wybrakowanych jak chce tego organ, a dowody na poparcie tej tezy znajdują się w samych aktach, gdzie poprzedni pełnomocnik skarżących (r.pr. dr [...]) wprost wskazuje na dokumenty (a których zdjęcia konkretnych kart znajdują się w uzasadnieniu wywiedzionej skargi kasacyjnej), na podstawie których złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1951 roku i z którymi osobiście się zapoznał, a co więcej — pełna dokumentacja archiwalna sprawy znajdowała się w dyspozycji Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami przed tym jak "zaginęła";
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 punkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 28 i 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81a k.p.a. poprzez:
a) oddalenie skargi skarżących i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, jak też przyjęcie za własne ustaleń faktycznych i prawnych organu, w sytuacji gdy skierowanie orzeczenia administracyjnego do osoby zmarłej — zgodnie z bogatym dorobkiem judykatury i orzecznictwa — stanowi czynność naruszającą prawo w sposób rażący, niemogące być konwalidowane przez ustalenia i inne czynności organów administracyjnych, jak również poprzez
b) brak eliminacji z rozważań organu faktu, iż skoro osoby wnoszące o stwierdzenie nieważności decyzji z 1951 roku nie były bezpośrednimi jej adresatami, nie mogą powoływać się na zdarzenia objęte postępowaniem wywłaszczeniowym, co doprowadziło do sytuacji, w której zarówno organ administracyjny, jak i Sąd I instancji, naruszyły istotę samego postępowania o stwierdzenie nieważności i odmówiły skarżącym możliwości powoływania się na naruszenia czynione w postępowaniu wywłaszczeniowym;
4. art. 145 § 1 ust. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ nie rozpoznał wniosku skarżących w zakresie zbadania możliwości stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wywołała nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na co, nie można stwierdzić jej nieważności, w sytuacji gdy skarżący, pismem z dnia 24 lutego 2020 roku wnieśli o rozpoznanie takiego wniosku, a uchybienie procesowe organu w tym zakresie dało wyraz w treści skargi do WSA w Warszawie w punkcie 6 skargi;
5. 145 § 1 punkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 roku — Prawo rzeczowe poprzez brak rozpoznania przez WSA w Warszawie zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego w zakresie dowolnego uznania, że organ wywłaszczeniowy mógł w sprawie wywłaszczeniowej kierować się treścią księgi wieczystej przy ustaleniu stanu prawnego wywłaszczanej nieruchomości oraz w zakresie określenia kręgu jej właścicieli, w sytuacji gdy organ wywłaszczeniowy działał w złej wierze, ponieważ posiadał wiedzę, iż treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu;
Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
6. art. 20 w zw. z art. 22 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 roku — Prawo rzeczowe poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ wywłaszczeniowy mógł w sprawie wywłaszczeniowej kierować się treścią księgi wieczystej przy ustaleniu stanu prawnego wywłaszczanej nieruchomości oraz w zakresie określenia kręgu jej właścicieli, w sytuacji gdy organ wywłaszczeniowy działał w złej wierze, ponieważ posiadał wiedzę, iż treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu;
7. art. 26 ust. 1 i 4 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowe sprawie i przyjęcie, że w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej powołany wyżej przepis nakładał na spadkobierców Z.K. (jako osób uprawnionych, a nie ujętych w postępowaniu wywłaszczeniowym) obowiązek zgłoszenia swoich praw, w sytuacji gdy treść przepisu, na którą powoływały się organy administracyjne — a w dalszej konsekwencji WSA w Warszawie — w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej z 1951 roku obowiązywały w innej treści, tj. nie istniał wtedy obowiązek osób uprawnionych (spadkobierców zmarłego Z.K.) do zgłoszenia swoich praw dostarczając stosownych dokumentów na poparcie swoich twierdzeń.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie, a w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 czerwca 2021 roku; ewentualnie - uchylenie całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów związanych z zastępstwem prawnym według norm prawem przepisanych oraz o skierowanie skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Wyjaśnienie wyniku przeprowadzonej przez Sąd oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej wymaga poczynienia kilku uwag wprowadzających.
Na wstępie należy zauważyć, że choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "k.p.a." to jednocześnie nie definiuje używanego skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Dalej należy wskazać, że pomimo formułowania zarzutów naruszenia "dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe" nie zawarto wskazań dziennika promulgacyjnego, zatem nie wiadomo, w jakim brzmieniu owe wzorce kontroli wskazano. Mimo tych wad, zarzuty te nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Niemniej, przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Tym wymogom nie odpowiada jednak zarzut naruszenia przepisu "art. 81a k.p.a.", który dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne tego przepisu miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia "art. 81a k.p.a.", nie mógł przynieść pożądanego rezultatu.
Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, jak również sądowoadministracyjna kontrola nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oddalający skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, jest zgodny z prawem.
Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na ocenie, czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 20 listopada 1951 r., o wywłaszczeniu części nieruchomości, dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na jego wydaniu z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą głównie kwestii proceduralnych w zakresie postępowania wywłaszczeniowego z lat 50. ubiegłego wieku, w tym skierowania orzeczenia do osoby zmarłej, pominięcia spadkobierców, braków formalnych orzeczenia oraz naruszenia zasady domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 30 § 2 k.p.a., uznaje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił brak podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 20 listopada 1951 r.
Skarżący kasacyjnie zarzucają, że organ administracyjny, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, błędnie uznali, iż skierowanie orzeczenia do zmarłego Z.K. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do formułowanych zarzutów należy mieć na uwadze, że ocena rażącego naruszenia prawa wymaga każdorazowo ustalenia w kontekście innych przepisów, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy. Na podstawie przepisu art. 18 ust. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319) istniało domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320) nakładał na właściciela nieruchomości obowiązek ujawnienia swego prawa. Ponadto, w chwili wydania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego obowiązywał art. 46 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 328) zgodnie z którym, w stosunku do osób trzecich, nie roszczących sobie praw do spadku w charakterze spadkobierców, spadkobierca mógł powołać się na następstwo prawne po spadkodawcy tylko wtedy, gdy uzyskał stwierdzenie swych praw do spadku. W okolicznościach badanej sprawy bezsporne pozostaje, że do stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym w 1942 r. Z.K. doszło w 1977 r. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Na gruncie dekretu z 1949 r. dopuszczalne było wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, w której właściciel ujawniony w księdze wieczystej nie żył (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie spadku. Nie oznacza to, że w takiej sytuacji decyzja wywłaszczeniowa musi obarczona być jedną w wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Pominięcie przez organ administracji w takim przypadku następców prawnych dotychczasowego właściciela może być co najwyżej rozważane w kategoriach zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ocena zarzutu wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa nie może abstrahować od rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). W aspekcie wykładni systemowej wewnętrznej odwołać się należy do m.in. art. 13 ust. 3 pkt 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, który stanowił, że do wniosku inicjującego postępowanie wywłaszczeniowe należało dołączyć wykaz właścicieli wywłaszczanych nieruchomości z podaniem ich adresów, "o ile ubiegający się o wywłaszczenie był w posiadaniu tych danych". Z kolei, na podstawie art. 23 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych obligatoryjnymi elementami orzeczenia wywłaszczeniowego było: ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie na czyją rzecz nastąpiło wywłaszczenie oraz uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków i sprzeciwów. Należy również zauważyć, że na podstawie art. 39 ust. 1 zd. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych orzeczenie o wywłaszczeniu "przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie". Zatem nie może być uzasadnionych wątpliwości co do tego, że w świetle obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia wywłaszczeniowego prawa, organ administracji publicznej, kierując się zasadą zaufania do wpisów w księdze wieczystej, nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Konsekwentna w tej kwestii pozostaje judykatura przyjmując, że w tak przedstawiającym się stanie prawnym, brak ujawnienia się spadkobierców zmarłego właściciela w księdze wieczystej nie może wywoływać korzystnych dla nich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2022 r. sygn. I OSK 1772/19, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. I OSK 1278/22, wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. I OSK 871/08).
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Jak już akcentowano postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, będące trybem nadzwyczajnym, nie polega na prowadzeniu od początku postępowania dowodowego, lecz na badaniu wadliwości decyzji na podstawie istniejącego materiału dowodowego. Dlatego co do kwestii dotyczącej oceny materiału dowodowego, wskazać trzeba, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14). To oznacza, że brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić, bowiem podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07). W tym kontekście, w okolicznościach badanej sprawy, sam brak dokumentacji wywłaszczeniowej nie może być uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwzględnieniem tej zasady należało, co trafnie zaakceptował Sąd Wojewódzki, ocenić zebrany w sprawie materiał. W przypadku braków w aktach, które nie zostały uzupełnione, nie można domniemywać wadliwości decyzji sprzed ponad 70 lat, która korzysta z domniemania legalności. Zarzuty skarżących, dotyczące braku zaoferowania nieruchomości zamiennej, czy niedoręczenia orzeczenia, nie znajdują potwierdzenia w zachowanej szczątkowo dokumentacji, a ich sformułowanie ma charakter domniemań, które nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności.
Sąd kasacyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 3 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie nierozpoznania wniosku o stwierdzenie wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, które wywołało nieodwracalne skutki prawne. Argumentacja skarżących w tym zakresie jest chybiona, gdyż organ administracyjny, stwierdzając brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, nie miał obowiązku orzekania na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., który ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia nieważności, a nie jej odmowy. W badanej sprawie nie zaszły bowiem przesłanki do stwierdzenia nieważności, a zatem nie było podstaw do zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.
Nietrafne są także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 w związku z art. 22 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe oraz art. 26 ust. 1 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez jego błędne zastosowanie. Zarzucając naruszenie prawa materialnego nie nawiązano do art. 156 § 1 k.p.a., pomimo że kontrola sądowoadministracyjna dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Już z tych przyczyn zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły przynieść pożądanego rezultatu.
Niezależnie od tej wady skargi kasacyjnej, zasadności zarzutu naruszenia art. 20 w związku z art. 22 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, literalnie, upatruje się w błędnej wykładni tych przepisów. Jakkolwiek, skarga kasacyjna deklaruje, że zasadności naruszenia art. 26 ust. 1 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych upatruje w błędnym jego zastosowaniu, to w istocie również odwołuje się do błędnej interpretacji tego przepisu poprzez "przyjęcie, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej powołany przepis nakładał na spadkobierców (...) obowiązek zgłoszenia swych praw".
Tymczasem, kwalifikowanego naruszenia prawa nie stanowi naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Co więcej, nawet dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.