I OSK 1788/20

I OSK 1788/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2074/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-16
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2097
art. 3 ust.2, art. 5 ust. 1-2, art. 6 ust. 2 pkt 1-2 i 6
Ustawa z dnia 5 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28, 97 § 1 pkt 1 i 98 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D., J. D. i P. D.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019r., sygn. akt I SA/Wa 2074/19 w sprawie ze skargi M. D. i P. D.-B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lipca 2019r. nr DAP-WOSR-7280-150/2019/JL w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 1603/ 2019 z dnia 25 kwietnia 2019 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz J. D., P. D. i P. J. D.-B. kwotę 1120 (słownie: tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. i P. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lipca 2019 r., nr DAP-WOSR-7280-150/2019/JL w przedmiocie umorzenia postępowania wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2074/19 oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. M. D. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za majątki pozostawione poza obecnymi granicami Polski przez M. N., I. R. z domu N. i M. N. z domu K. Wnioskodawczyni skorzystała z możliwości złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej po 31 grudnia 2008 r., która została przewidziana w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 195).
Z załączonego do wniosku notarialnego aktu działu spadku z dnia 15 marca 1927 r. wynika, że I. R. z d. N. była wówczas właścicielką dóbr ziemskich G. w pow. s., woj. nowogródzkim oraz dóbr ziemskich [...] w pow.[...], woj. białostockim, M. N. z d. K. była wówczas właścicielką części majątku [...] z folwarkiem [...] w pow. s., woj. nowogródzkim, natomiast M. N. była wówczas właścicielką pozostałej części majątku [...]., pow. s., woj. nowogródzkie.
Do przedmiotowego wniosku zostało załączone oświadczenie P. D., bratanka wnioskodawczyni, złożone w dniu 18 czerwca 2014 r., w którym wyżej wymieniony wskazał, że jest spadkobiercą brata ojca S. B. i wskazuje siostrę ojca (wnioskodawczynię) jako osobę, która ma otrzymać w całości przypadającą mu część rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez I. R., M. N. i M. N.
Dołączone zostało również oświadczenie J. D., brata wnioskodawczyni, złożone w dniu 18 czerwca 2014 r., w którym wyżej wymieniony wskazał, wnioskodawczynię jako osobę, która ma otrzymać w całości przypadającą mu część rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez I. R., M. N. i M. N.
Pismem z dnia 15 maja 2015 r. wnioskodawczyni złożyła wniosek o podzielenie niniejszego postępowania na trzy oddzielne sprawy z uwagi na fakt, iż dotyczy on trzech różnych właścicieli i nieruchomości.
Załącznik do przedmiotowego pisma stanowiło postanowienie Sądu Rejonowego w Sochaczewie stwierdzające krąg spadkobierców po M. N.
Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. zawiadomił M. D. o wydzieleniu do odrębnego postępowania (sygn. SPN-VIII.7541.367.2014) sprawy M. N. ze względu na odrębny przedmiot i podmiot postępowania. Natomiast w sprawie dotyczącej pozostawienia nieruchomości przez M. N. z domu K. oraz I. R. z domu N. stwierdzono, że strona nie załączyła dokumentów potwierdzających następstwo prawne wnioskodawczyni po zmarłych właścicielkach, co uniemożliwia ustalenie właściwości i zakresu podmiotowego w postępowaniu i wyodrębnienia poszczególnych spraw w tym zakresie. W związku z powyższym postępowanie dotyczące wyżej wymienionych osób toczyło się nadal pod sygn. SPN-VIII.7541.209.2014.
Następnie, po wezwaniu wnioskodawczyni do uzupełnienia wniosku w powyższej kwestii, wnioskodawczyni złożyła pismo w dniu 3 listopada 2015 r., w którym wniosła o zawieszenie postępowania, z uwagi na konieczność zakończenia postępowań spadkowych po właścicielkach pozostawionych nieruchomości.
W konsekwencji powyższego Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr 1386/2015 z dnia 10 listopada 2015 r., na postawie art. 98 § 1 oraz art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") zawiesił postanowienie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez I. R. z d. N. oraz przez M. N. z d. K.
Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 1603/2019 r. z dnia 25 kwietnia 2019 r., w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. (Dz. U z 2018 r., poz. 2096) umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Argumentując powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji powołał się na treść przepisu art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Termin wyszczególniony w powyższym przepisie upłynął w dniu 10 listopada 2018 r. Wskazano, że strona nie zwróciła się o podjęcie postępowania w ustawowym terminie a z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli stron. Ponad powyższe zwrócono uwagę, że o treści powyższego przepisu strona została pouczona w postanowieniu Wojewody z dnia 10 listopada 2015 r. Wskazano, iż powyższy termin ma charakter prekluzyjny, jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna, a także że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, iż strona terminu nie dochowała.
Od powyższej decyzji wnioskodawczyni wniosła odwołanie, w którym wskazała, że w trakcie trwania okresu zawieszenia, w dniu 6 sierpnia 2016 r., zmarła jedna ze stron postępowania, tj. J. D., zaś jedynym spadkobiercą po wyżej wymienionym jest P. D. W związku z powyższym, w ocenie wnioskodawczyni, nastąpiła zmiana podstawy prawnej zawieszenia postępowania z fakultatywnej na obligatoryjną, a tym samym został przerwany trzyletni termin zawieszenia postępowania. Uznano, że Wojewoda powinien powiadomić spadkobiercę zmarłego o toczącym się postępowaniu i przysługujących mu prawach z tytułu dziedziczenia. Wojewoda tego nie zrobił, tym samym pozbawiając P. D. możliwości ubiegania się o rekompensatę. Nie mógł bez swojej winy brać udziału w postępowaniu oraz nie mógł przeciwdziałać skutkom zawieszenia postępowania. Wnioskodawczyni wskazała, że w sprawie nie ma znaczenia, iż J. D. wskazał jako osobę uprawnioną do przypadającej mu części rekompensaty swoją siostrę M. D., bowiem jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, z chwilą śmierci strony postępowania, która wskazała jako uprawnionego do rekompensaty innego spadkobiercę, prawo to "wraca" do masy spadkowej po zmarłym i jest dziedziczone przez spadkobierców.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 15 lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 kwietnia 2019 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister wskazał na właściwe zastosowanie przepisów k.p.a. przez organ I instancji. W ocenie Ministra zarzuty podniesione w odwołaniu pozostają bez znaczenia dla oceny poprawności umorzenia postępowania. Odnosząc się do zarzutów Minister wskazał, iż podziela pogląd dotyczący skutków śmierci osoby wskazującej, lecz uznał, że nie może mieć on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zaznaczono bowiem, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że osobą dokonującą wskazania M. D. jako osoby uprawnionej do uzyskania rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez I. R., M. N. oraz M. N. był P. D., a nie J. D. Odnosząc się do zarzutu wskazującego jakoby P. D. został pozbawiony przez organ I instancji prawa do udziału w prowadzonym postępowaniu Minister wskazał, że ani on ani wnioskodawczyni nie wskazali jego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Podkreślono, iż organ wojewódzki podjął wszelkie możliwe działania aby zapewnić czynny udział w postępowaniu właściwym podmiotom, co wyrażało się w piśmie z 11 czerwca 2015 r. o przedstawienie organowi postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po właścicielkach pozostawionych nieruchomości.
Na powyższą decyzję M. D. i P. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której co do zasady przytoczyli argumentację tożsamą z tą przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Równocześnie podkreślili, że wbrew twierdzeniom Ministra, zarówno P. D., jak i J. D. dokonali wskazania, każdy w zakresie praw mu przysługujących.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi wskazując, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie była wnioskodawczyni, która domagała się skonkretyzowania jej praw poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Do tej osoby, za pośrednictwem pełnomocnika, kierowane były pisma organów obu instancji. Statusu strony w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie mieli J. D. i jego syn P. D. Podkreślono, że osoby te nie złożyły wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, nie zgłosiły udziału do postępowania toczącego się z wniosku M. D. i w żaden inny sposób nie zamanifestowały chęci udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wskazano ponadto na brak dokumentów potwierdzających ich status jako spadkobierców (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy) po właścicielach pozostawionego mienia – I. R. i M. N. Tym samym jako błędne uznano stanowisko skargi, że wskazania M. D. jako osoby uprawnionej do rekompensaty udzielone przez J. D. i P. D., a także śmierć J. D. w toku postępowania administracyjnego i następstwo prawne po ojcu P. D. miały jakiekolwiek znaczenie dla niniejszej sprawy.
Wskazano, że skarga została oparta na błędnym założeniu, że J. D., a po nim P. D. wykazali status spadkobierców po właścicielach pozostawionego mienia, tj. I. R. i M. N. i że wobec tego przedłożone do sprawy wskazania wnioskodawczyni, jako osoby uprawnionej do rekompensaty, wywierały skutki prawne. Zaznaczono, że brak dowodu potwierdzającego spadkobranie przez J. D. i P. D. po I. R. i M. N. (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy) skutkuje brakiem przyznania tym osobom statusu stron postępowania administracyjnego o potwierdzenie prawa do rekompensaty, o których mowa w art. 28 k.p.a.
Tym samym Sąd I instancji uznał, że na obecnym etapie sprawy niezasadny był zarzut skargi wskazujący na pominięcie przez organy faktu śmierci J. D. oraz pominięcie wezwania do udziału w postępowaniu jego następcy prawnego P. D. i niezapewnienie temu ostatniemu udziału w postępowaniu administracyjnym.
Równocześnie za niezasadny uznano zarzut niezawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazano, że J. D. w obecnym stanie sprawy nie był i mógł być stroną postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a zatem jego śmierć nie mogłaby być rozpatrywana w kontekście obligatoryjnego skutku zawieszenia postępowania, o którym mowa w tym przepisie.
WSA uznał, że skarga P. D. podlegała oddaleniu z powodu braku legitymacji skargowej do jej wniesienia. W tym kontekście powołano się na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brawa udział w postępowaniu administracyjnym.
Wobec powyższego wskazano, że P. D. nie był osobą, która jako strona brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wynik tego postępowania nie dotyczył jego interesu prawnego, ponieważ nie udokumentował on swojego następstwa prawnego po I. R. i M. N., jak tego wymagał art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy.
M. D. i P. D., zastępowani przez radcę prawnego, wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na wskazaną wyżej decyzję ministra pomimo niedokonania przez organy czynności w celu ustalenia faktu, że J. i P. D. są następcami prawnymi właścicielek nieruchomości pozostawionych, podczas gdy fakt ten wynika z dowodów, które są znane organowi I instancji z urzędu, zaś organowi II instancji był sygnalizowany przez strony,
b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "ustawa z 2005 r.") poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że skarżący nie wykazali statusu stron postępowania poprzez nieprzedstawienie następstwa prawnego po I. R. i M. N., podczas gdy na gruncie postępowania w sprawach o rekompensatę następstwo prawne wykazuje się w toku postępowania wyjaśniającego, tj. po wezwaniu organu do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy,
c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niezapewnienia P. D. czynnego udziału w postępowaniu,
d. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 i art. 98 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skarg na decyzję podtrzymującą umorzenie postępowania w sprawie, pomimo zaistnienia okoliczności śmierci jednej ze stron postępowania w okresie zawieszenia postępowania na wniosek strony, wyłączającej możliwość zastosowania fikcji prawnej uznania żądania wszczęcia za wycofane warunkującej możliwość umorzenia postępowania, podczas gdy w takiej sytuacji do postępowania powinni zostać wezwani następcy prawni zmarłej strony lub powinno ono zostać zawieszone z urzędu;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 k.p.a. i art. 50 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie mają legitymacji do złożenia skargi ani statusu stron postępowania, pomimo że postępowanie dotyczy prawa rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez ich poprzedników prawnych.
Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, mając na względzie treść art. 188 p.p.s.a. i art. 193 w zw. z art. 135 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lipca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1603/2019 z dnia 25 kwietnia 2019 r.; ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
Ponad powyższe wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Równocześnie złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniesiono, w trybie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Pismem z dnia 22 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie poinformował o śmierci M. D. Do pisma załączono akt poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że M. D. zmarła 7 grudnia 2021 r. a spadek po niej nabyli synowi P. D. i J. D.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również norm prawa materialnego. Należało mieć jednak na uwadze, że podniesiony w skardze kasacyjnej jedyny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 28 k.p.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) i art. 50 p.p.s.a. – pozostaje w ścisłym związku z zarzutami procesowymi. W konsekwencji powyższego koniecznym było łączne rozpoznanie zarzutów z obu podstaw kasacyjnych.
Przedmiotem postępowania jest potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP przez M. N. (z d. K.) oraz I. R. (z d. N.).
Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097; dalej: "ustawa zabużańska"), w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 tej ustawy (posiadają obywatelstwo polskie). Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.
Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty.
W świetle podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów koniecznym było ustalenie stron przedmiotowego postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty w sytuacji, gdy wniosek został złożony przez osobę wskazaną przez pozostałych spadkobierców, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wnioskodawczynią była M. D., która została wskazana przez J. D. i P. D. jako osoba uprawniona do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP.
Odnosząc się do przytoczonej powyżej treści art. 5 ust. 1 ustawy, wskazać należy, iż przepis ten jako osoby legitymowane czynnie do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty traktuje "osoby ubiegające się o potwierdzenie tego prawa". Za tak określony krąg podmiotów należy rozumieć osoby uprawnione do rekompensaty, czyli właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości kresowych i ich spadkobierców. Jest zatem oczywiste, że każda ze współuprawnionych osób ma interes prawny w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, które to prawo przysługuje także jej z mocy unormowania materialnoprawnego (J. Forystek, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne, LEX/el. 2020, art. 5).
Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednolity przyjęło, iż złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 ustawy rekompensacyjnej, co zostało przesądzone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 9 października 2017 r., I OPS 3/17 (pub. ONSAiWSA z 2018 r., nr 1, poz. 2 - orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej wskazano równocześnie, że zainicjowanie sprawy przez jedną uprawnioną osobę ma również konsekwencje prawne dla pozostałych, nawet nieujawnionych sukcesorów.
W kontekście niniejszej sprawy należy zauważyć, że powyższe uwagi mają zastosowanie również w sytuacji, gdy z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty występuje spadkobierca wskazany przez pozostałych spadkobierców. Skutkiem wskazania nie jest bowiem zbycie uprawnienia po stronie osoby wskazującej, lecz wybór jednego lub kilku spośród pozostałych uprawnionych, na rzecz których nastąpić ma realizacja posiadanego przez osobę wskazującą uprawnienia (por. wyrok NSA z 24 września 2019 r. I OSK 2808/17). Na powyższe wskazuje treść art. 4 ustawy zabużańskiej, zgodnie z którym prawo do rekompensaty jest niezbywalne. Równocześnie wskazać należy, iż doktryna rozróżnia wyszczególnione w tej ustawie pojęcie "wskazania" od "zrzeczenia się" wskazując, iż użyte w ustawie "wskazanie" nie jest zrzeczeniem się prawa do rekompensaty. Instytucja wskazania nie podlega regułom prawa cywilnego określonym w art. 509 i n. k.c. o przelewie wierzytelności. W związku z czym wskazanie jednego uprawnionego nie może być traktowane jako zbycie prawa w rozumieniu cywilnoprawnym przez pozostałych spadkobierców. Wskazanie należy traktować nie jako umowę między uprawnionymi, lecz jednostronne oświadczenie woli dokonane causa donandi lub tytułem rozliczeń wynikających ze zdarzeń przeszłych lub jakich dokonają te osoby w przyszłości (J. Forystek, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne, art. 3, LEX/el. 2020). Współwłaściciele pozostawionej nieruchomości albo spadkobiercy takiego właściciela nie pozostają wobec siebie w relacji podmiotów mających cywilnoprawne udziały w prawie do rekompensaty. Jest to zatem sytuacja, w której w tej samej sprawie administracyjnej, w której przedmiotem jest jedno uprawnienie, występuje więcej niż jeden podmiot uprawniony (por. wyrok NSA z 9 września 2020 r., I OSK 1395/20).
Na gruncie powyższych uwag wskazać należy, że osobom, które skorzystały z możliwości wskazania uprawnionego do rekompensaty należy zapewnić możliwość udziału w postępowaniu, w którym będzie stwierdzane prawo do rekompensaty. Jest to istotne z punktu zapewnienia możliwości weryfikacji, czy właściwy w sprawie organ prawidłowo zrealizował jej wolę wyrażoną w upoważnieniu. Co więcej osoba wskazująca może cofnąć udzielone wskazanie aż do zakończenia sprawy, a także obdarzyć przysługującym mu uprawnieniem do rekompensaty pozostałych współuprawnionych. Taka osoba powinna być zatem traktowana jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (M. Romańska. Glosa do uchwały NSA z 9 października 2017 r. I OPS 3/17, OSP 2018 r., nr 4, poz. 41 [w:] J. Forystek, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne, art. 3, LEX/el. 2020).
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym zasadnicze znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów mających przymiot strony postępowania administracyjnego ma określenie interesu prawnego lub obowiązku.
By ustalić, że dany podmiot ma interes prawny w danym postępowaniu koniecznym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na którego podstawie dany podmiot może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego, to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (por. wyrok NSA z 27 października 2023 r., I OSK 1151/20).
W tym celu koniecznym było odwołanie się do art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy zabużańskiej, z którego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku oraz oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Treść powyższej regulacji wskazuje jednoznacznie, że interes prawny w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty osób wskazujących uprawnionego do rekompensaty musi wynikać z wniosku i dowodów, które z mocy art. 6 ustawy zabużańskiej należy dołączyć do wniosku.
Do wniosku w niniejszej sprawie dołączone zostały załączniki stanowiące oświadczenia J. D. i P. D. (k. 10 – 13 akt sądowych i k. 3-4 akt adm.). W powoływanej już powyżej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 9 października 2017 r., I OPS 3/17, wskazano jednoznacznie, że obowiązkiem organu administracji jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania osób mających interes prawny w sprawie w sytuacji, gdy interes ten wynika z wniosku i dowodów, które z mocy art. 6 ustawy zabużańskiej należy dołączyć do wniosku. Wobec powyższego braku organ I instancji dokonał prawidłowej czynności wzywając wnioskodawczynię, w trybie art. 6 ust. 6 ustawy zabużańskiej, do uzupełnienia wniosku w zakresie potwierdzenia następstwa prawnego po zmarłych M. N. z d. K. oraz I. R. z d. N., co pozwoliłoby na wykazanie interesu prawnego zarówno wnioskodawczyni, jak i pozostałych spadkobierców.
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że na etapie postępowania administracyjnego nie zostały załączone postanowienia spadkowe po właścicielach nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ze skargi kasacyjnej wynika natomiast, że złożono takie postanowienia do wydzielonej do odrębnego rozpoznania sprawy dotyczącej pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez M. N., prowadzonej, pod sygn. SPN-VIII.7541.367.2014. Postanowienia te zostały dołączone także do skargi kasacyjnej. Wynika z nich, że spadek po właścicielce nieruchomości córce S. N. – I. R. zmarłej 8 grudnia 1984 r. nabyli z ustawy: M. N. w 1/2 części, siostrzenica M. D. z domu D. w 1/6 części, siostrzeniec J. D. w 1/6 części i siostrzeniec S. B. w 1/6 części (postanowienie Sądu Rejonowego w Piasecznie z 13 października 2015 r., I Ns 973/14). Spadek po S. B. zmarłym 19 września 2004 r. na podstawie testamentu nabył P. D. w całości (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia Wydział I Cywilny z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. I Ns 729/04). Z wymienionych postanowień spadkowych jednoznacznie wynika, że J. D., P. D. i M. D. są spadkobiercami I. R. z domu N. – właścicielce mienia zabużańskiego. Wprawdzie Sąd I instancji nie dysponował wiedzą o tych postanowieniach, bo nie było ich w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, to jednak dowodów tych Naczelny Sąd Administracyjny nie może pominąć, gdyż są to dowody kluczowe dla oceny legitymacji skarżących kasacyjnie w niniejszym postępowaniu. A z dowodów tych wynika, że skarżący kasacyjnie posiadają interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu, co czyni uzasadnionymi zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Nie można również pominąć, jak uczyniły to organy administracji i Sąd Wojewódzki, że w okresie, gdy postępowanie niniejsze było zawieszone na wniosek M. D., zmarł J. D. Jest to okoliczność bezsporna, bo wynikająca z załączonego do odwołania aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 11 sierpnia 2016 r., Rep [...] sporządzonego w Kancelarii Notarialnej notariusza M. R. Z aktu poświadczenia dziedziczenia wynika, że J. D. zmarł 6 sierpnia 2016 r., a spadek po nim nabył w całości P. D. ( k. 3 akt organu odwoławczego). Postępowanie w niniejszej sprawie było zawieszone na podstawie art.98 § 1 K.p.a. w dniu 10 listopada 2015 r., zaś trzyletni termin, o którym mowa w art.98 § 2 K.p.a. upłynął 12 listopada 2018 r. (termin przesunął się o dwa dni, gdyż 10 listopada 2018 r. był dniem wolnym od pracy).
Jeśli w okresie zawieszenia postępowania na podstawie art.98 § 1 K.p.a. dochodzi do śmierci jednej ze stron postępowania, następuje zmiana podstawy zawieszenia, a do udziału w sprawie powinien zostać wezwany spadkobierca osoby zmarłej. W ocenie Ministra na tle okoliczności niniejszej sprawy nie było takiej potrzeby, gdyż P. D. zanim nabył uprawnienie do rekompensaty z tytułu spadku po J. D. to legitymując się uprawnieniem po innym ze spadkobierców właściciela nieruchomości, postanowił nie realizować uprawnienia, dokonując wskazania M. D. (odpowiedź Ministra na skargę). Zajmując takie stanowisko organ wprawdzie dostrzegł, że wskazanie dotyczyło uprawnień innego ze spadkobierców, lecz błędnie wywiódł, że w tych okolicznościach sprawy uprawnienie jest jedno w rozumieniu ustawy zabużańskiej. Otóż dokonując wskazania, jako osoby uprawnionej M. D., P. D. uczynił to, jako spadkobierca S. B., nie zaś jako spadkobierca J. D., który wówczas jeszcze żył (zmarł w 2016 r.). Z kolei wskazanie uczynione w dniu 14 czerwca 2014 r. przez J. D. wygasło wraz z jego śmiercią w 2016 r. Tak więc po śmierci J. D. w jego miejsce do sprawy powinien wstąpić P. D., który nie uczynił wskazania M. D. jako uprawnionej do rekompensaty po J. D., spadkobiercy I. R. Do odwołania od decyzji Wojewody o umorzeniu postępowania został załączony akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 11 sierpnia 2016 r., z którego wynika, że J. D. zmarł 6 sierpnia 2016 r. a spadek po nim nabył w całości P. D. W tych okolicznościach sprawy Minister powinien był uchylić decyzję o umorzeniu postępowania i tym samym umożliwić udział w tym postępowaniu P. D., jako spadkobiercy J. D.
Wobec powyższego zasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art.145 §1 pkt 1 lit. a i lit.c p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania składają się: wpis od skargi (200 zł), opłata od wniosku o uzasadnienie wyroku (100 zł.), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w I i II instancji odpowiednio (480 zł i 240zł) – zgodnie z § 14 ust.1pkt 1 c i ust.1pkt 2 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. tj.2023 r., poz. 1935 ze zm.). Łącznie 1120 zł.