I OSK 1788/18

I OSK 1788/18 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2020-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III OSK 1096/21 - Wyrok NSA z 2022-04-27
I OSK 1788/16 - Wyrok NSA z 2018-06-13
II SA/Wa 579/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-01-22
II SAB/Wa 579/17 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2018-03-19
II SA/Gd 726/15 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2016-03-30
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 169 ust. 4, art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2016 poz 1947
art. 276 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 579/17 o odrzuceniu skargi S. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 marca 2018 r., II SAB/Wa 579/17, odrzucił skargę S. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie złożenia propozycji służby.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.; dalej jako: "PwKAS"), w dniu 12 maja 2017 r. otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie pisemną propozycję pracy określającą warunki zatrudnienia na stanowisku młodszego informatyka. W terminie 14 dniu skarżący nie złożył oświadczenia o jej przyjęciu albo o odmowie przyjęcia, co jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 PwKAS.
W ocenie Sądu I instancji propozycje zatrudnienia/służby przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 PwKAS nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Propozycja określająca nowe warunki służby, czy postępowanie w sprawie jej złożenia, nie mieszczą się w hipotezie wskazanych powyżej przepisów. Propozycja taka stanowi bowiem skierowaną do funkcjonariusza (pracownika) ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i wymaga dopełnienia w postaci jej przyjęcia przez funkcjonariusza (pracownika). Wskazuje na to art. 169 ust. 4 PwKAS, zgodnie z którym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ustalającej warunki pełnienia służby przysługuje w terminie 14 dni – od dnia przyjęcia propozycji. Bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie rozpoczyna się z chwilą doręczenia propozycji (jak ma to miejsce w przypadku doręczenia władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu jakim jest decyzja – art. 129 § 2 K.p.a.), ale z chwilą przyjęcia propozycji. Do czasu przyjęcia propozycji pozostaje ona zatem jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Do zachowania ciągłości służby, o czym mowa w art. 169 ust. 2 PwKAS, dojdzie zatem tylko wówczas, gdy adresat propozycji służby ją przyjmie. Złożenie propozycji służby, która może zostać przedstawiona zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi (art. 165 ust. 7 PwKAS) jest czynnością przygotowawczą, która sama nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem forma decyzji administracyjnej nie została przez ustawodawcę przewidziana dla propozycji służby.
Zdaniem Sądu I instancji propozycja służby nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem przedstawiana funkcjonariuszowi celnemu na podstawie PwKAS propozycja nie ustala (nie odmawia ustalenia), nie potwierdza (nie odmawia potwierdzenia), ani nie stwierdza (nie odmawia stwierdzenia) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Propozycja służby nie ma charakteru władczego, bowiem jakiekolwiek jej skutki prawne uzależnione są od woli – nie organu – a adresata tej propozycji. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Ulega ona zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.
Sąd I instancji wskazał także, że propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny. Nieprzedstawienie oferty nie mieści się w katalogu spraw poddanych właściwości sądów administracyjnych w art. 276 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947; dalej jako: "ustawa o KAS"). Natomiast z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wynika wyłączenie właściwości tych sądów w sprawach związanych z podległością służbową między przełożonymi i podwładnymi. Nieprzedstawienie propozycji służby nie stanowi żadnego z przypadków, w których droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna. Zatem p.p.s.a. wyklucza możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji służby. Żądana przez skarżącego czynność organu w postaci przedstawienia propozycji służby nie mieści się bowiem w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego – art. 3 § 3 p.p.s.a. Z PwKAS wynika, że jedynie przyjęta przez adresata propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej (art. 169 ust. 4). Nie ulega jednak wątpliwości, że w art. 169 PwKAS mowa o konkretnej propozycji służby złożonej funkcjonariuszowi i to w kontekście warunków ciągłości jego służby. Jednocześnie jednak ustawodawca pozostawił uznaniu organu swobodę w zakresie przedłożenia i treści propozycji składanych zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom. Podkreślić należy, że obowiązek złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji dotyczy zarówno propozycji służby, jak i zatrudnienia. Nie można zatem przyjąć, że sama propozycja służby, której złożenia oczekiwałby skarżący kształtowałaby sferę jego praw czy obowiązków.
W ocenie Sądu I instancji z przywołanych wyżej przepisów nie wynika obowiązek organu wydania w stosunku do dotychczasowych funkcjonariuszy decyzji dotyczącej nowych warunków służby, z czym wiąże on bezczynność organu w tym zakresie. Z PwKAS wynika możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby, zatrudnienia, bądź też brak przedstawienia którejś z propozycji. Nieprzedstawienie zaś dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji służby (ograniczenie się do propozycji pracy) nie stanowi żadnego z wymienionych przypadków, w którym droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiódł skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS przez błędną ich wykładnię prowadzącą do ustalenia przez Sąd, że sytuacja braku przedstawienia przez Dyrektora IAS propozycji służby dla skarżącego do dnia 31 maja 2017 r. nie ma charakteru bezczynności lub przewlekłego postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., w sytuacji w której ma ona taki charakter i istniał po stronie Dyrektora IAS obowiązek prawny złożenia takiej propozycji (a zatem sposób jego realizacji, brak realizacji w ogóle lub przewlekła realizacja podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie wskazanych przepisów).
Dodatkowo – na wypadek gdyby Sąd uznał, że przytaczane powyżej przepisy nie mają charakteru materialnoprawnego – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono uchybienia procesowe mające istotny wpływ na treść końcowego orzeczenia w postaci naruszenia:
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS przez brak merytorycznego rozpoznania złożonej skargi (niezasadne jej odrzucenie) i tym samym brak analizy czy w sprawie skarżącego Dyrektora IAS pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., chociaż istniejący stan faktyczny i prawny obligował do tego Sąd.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
W sprawie bezsporne jest, że Dyrektor IAS w Warszawie pismem z 12 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżący otrzymał powyższą propozycję 12 maja 2017 r. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie złożył żadnego oświadczenia, tj. ani o przyjęciu ani o odmowie przyjęcia przedstawionej mu propozycji zatrudnienia. Istotą zaś powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w oparciu o art. 165 ust. 7 PwKAS.
Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie skarżący nie może domagać się stwierdzenia bezczynności organu w przedmiocie złożenia propozycji służby, w sytuacji gdy organ przedstawił mu propozycję zatrudnienia. Organ nie miał bowiem obowiązku przedstawienia mu propozycji służby, albowiem ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.
Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, , zgodnie z którą przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze z nich można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugim z przyjętych w PwKAS rozwiązań jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Trzecie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.
Wbrew zawartemu w skardze stanowisku skarżącego organ nie miał obowiązku złożenia mu propozycji służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, albowiem skorzystał z innego rozwiązania prawnego przewidzianego w PwKAS, tj. przedstawił mu propozycję pracy. Tym samym, w niniejszej sprawie organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby. Nieprzedstawienie tej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w PwKAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS. Zaznaczyć należy, że propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego, a nie administracyjnego, czynność zmierzającą do powstania stanu faktycznego, z którego wystąpieniem przepisy łączą określone skutki prawne. Brak władztwa administracyjnego przejawiającego się jako władcze rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego, wyklucza zatem przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro zatem organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej bądź innego aktu, to niemożliwe było również dopuszczenie się przez niego do stanu bezczynności, którego wystąpienie mogłoby zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.
W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., bowiem Sąd słusznie przyjął brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynności organu w przedmiocie złożenia propozycji służby.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.