I OSK 1788/11

I OSK 1788/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Irena Kamińska /przewodniczący/
Jerzy Solarski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 129/11 - Wyrok WSA w Kielcach z 2011-06-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 136 § 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 129/11 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców w W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 129/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców w W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1, 3 i 4, oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich
w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji polegającej na urządzeniu ogródków działkowych, zaś decyzją z [...] grudnia 1977 r. zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji. Zgodnie z załącznikiem graficznym działkę nr 639/5 przeznaczono pod skrzyżowanie planowanej ulicy nr [...] z ulicą nr [...], na działce nr 639/3 zaplanowano w części zieleń, a w części pozostałej ogródki działkowe i alejkę, zaś na działkach nr 639/6 i 637 wydzielono teren zieleni przy granicy z działką nr 639/7 /ok. 6 m szerokości/, a pozostałą cześć wydzielono z przeznaczeniem na ogródki działkowe z alejką. Aktem notarialnym z dnia [...] września 1977 r. W. i S. W., w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przenieśli na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr 637, 639/6, 639/3 i 639/5 o łącznej pow. 8554 m². Działki nr 639/6, 639/3 i 639/5 powstały w wyniku podziału działki nr 639 na działki 639/1, 639/6, 639/3 i 639/5, zgodnie z mapą z dnia [...] marca 1977 r. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca po podziale działki nr 637, 639/6, 639/3 i 639/5, zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r., przeznaczona została pod urządzenie ogródków działkowych. Decyzją z dnia [...] października 1977 r. teren Skarbu Państwa położony w [...], obejmujący m.in. działki nr 639/6, 637 i 639/5, został przekazany w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogródków Działkowych.
Pismem z dnia 16 marca 1998 r. T. W. i H. W., jako spadkobiercy S. i W.W., wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ul. L., oznaczonej jako działki
nr 639/5, 639/3, 639/6 i 637. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosta S. orzekł: w pkt 1, o zwrocie na rzecz T. W. i H. W. nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału nieruchomości jako działki nr 638/15 o pow. 0,5126 ha i 638/13 o pow. 0,0099 ha, stanowiących część działek oznaczonych w ewidencji gruntów miasta K. obręb [...] nr 638/12 i 638/7 /w toku postępowania ustalono, że działki oznaczone nr 639/5, 639/3 i 639/6 wchodzą obecnie w granice działki nr 638/12, a działka nr 637 w granice działki nr 638/7/, w pkt 2, o odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 639/3 oraz część działek nr 639/6 i 637 o łącznej pow. 0,3329 ha, stanowiących obecnie część działek oznaczonych w ewidencji gruntów miasta K. obręb [...] nr 638/12 i 638/7, oraz w pkt 3, o zobowiązaniu wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 10.781,00 zł. /uprzednio wydane w tym zakresie decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. i decyzja Starosty S. z dnia [...] lutego 2007 r. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości zostały uchylone decyzjami Wojewody Świętokrzyskiego - odpowiednio z dnia [...] lutego 2002 r. i z dnia [...] maja 2007r./.
Organ I instancji ustalił, że grunt oznaczony w dacie wywłaszczenia jako działka nr 639/5 i przewidziany pod projektowaną drogę Nr [...], nie został zagospodarowany na cel jego przejęcia, gdyż wybudowano na nim część ogrodzenia zewnętrznego z bramą Pracowniczego O. Działkowego "[...]" i jest wykorzystywany jako plac parkingowy i wjazd na teren ogródków działkowych z drogą z płyt betonowych. Część działki oznaczonej aktualnie numerem 638/12 wzdłuż drogi z płyt betonowych jest niezagospodarowana i porośnięta trawą. Także tylko część działek nr 639/6 i nr 637 (wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr 638/12 i 638/7) wykorzystano przed upływem 7 lat od dnia ich przejęcia zgodnie z celem wywłaszczenia, urządzając na nich ogródki działkowe nr 141 – 250; pozostała ich część /od działek do granicy POD "[...]"/ pozostaje w użytkowaniu ich posiadaczy, dzierżawiących grunt przylegający do ogródków na podstawie umów na czasowe zagospodarowanie rolnicze.
Po rozpatrzeniu odwołań Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd Ś. oraz Prezydenta Miasta K., Wojewoda Świętokrzyski podzielił ustalenia Starosty S., że planowana ulica nr ,,..." nie została urządzona, a ogródki działkowe nie powstały na całej części wywłaszczonej nieruchomości. Ze względu jednak na brak rozstrzygnięcia dotyczącego zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr 638/7 i 638/12, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i jednocześnie orzekł o:
1. zwrocie na rzecz T.W. i H. W., na współwłasność w częściach równych po ½ części każdemu z nich, nieruchomości położonej w K., obręb [...] oznaczonej na mapie z projektem podziału nr 638/15 o pow. 0,5126 ha i 638/13 o pow. 0,0099 ha, stanowiących część działek oznaczonych w ewidencji gruntów miasta K. obręb [...] nr 638/12 i 638/7;
2. odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr 639/3 oraz części działek oznaczonych w dacie wywłaszczenia nr 639/6 i 637 o łącznej pow. 0,3329 ha, stanowiących obecnie część działek nr 638/12 i 638/7,
3. zobowiązaniu wnioskodawców T. W. i H. W. do zwrotu na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej wysokości 10.781 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego,
4. zatwierdzeniu podziału działki nr 638/7 o pow. 1,2072 ha na działki nr 638/13 o pow. 0,0099 ha i nr 638/14 o pow. 1,1973 ha oraz działki nr 638/12 o pow. 9,3884 ha na działki nr 638/15 o pow. 0,5126 ha i nr 638/16 o pow. 8,8758 ha.
W skardze Polski Związek Działkowców w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji co do pkt 1, 3 i 4, wskazując na błędną argumentację organu II instancji, że realizacja celu wywłaszczenia na działkach oznaczonych nr 638/15 o pow. 0,5126 ha oraz nr 638/13 o pow. 0,0099 ha, nie została rozpoczęta w terminie 7 lat od dnia, w którym zostało ono dokonane. Powyższy teren, jak i pozostała część przejętej nieruchomości, zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. W szczególności nieprawdziwy jest zarzut wskazujący na brak pasa zieleni na terenie O. od strony ul. [...]. (działka nr 638/15). Ten fragment terenu jest użytkowany przez poszczególnych działkowców, a wystąpienie nieznacznych różnic między celem wywłaszczenia a faktycznie zrealizowanym zadaniem nie zmienia w żaden sposób istoty celu. W treści załącznika graficznego do decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] grudnia 1976 r. znajduje się wprawdzie oznaczenie linii zabudowy, ale nie wynika z niego, aby na spornym terenie, mającym być przedmiotem zwrotu, nie mogły znaleźć się nasadzenia indywidualnych użytkowników. Tak zagospodarowany fragment powierzchni nadal stanowi część rodzinnego O. działkowego i spełnia jego podstawowe funkcje. Na działce o pierwotnym nr 639/5 zlokalizowany jest natomiast jedyny swobodny wjazd na teren O. wraz z niezbędnymi miejscami parkingowymi. Skarżący zakwestionował także operat szacunkowy z dnia [...] października 2009 r. Wskazano również na art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym w sytuacji ewentualnego uznania za zasadne roszczeń osób trzecich do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy, należy je zaspokoić poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody co do jej punktu 1, 3 i 4. Wskazując na bezsporne ustalenia organów co do aktualnego wykorzystywania wywłaszczonej działki nr 639/5 (stanowiącej obecnie zgodnie z projektem podziału część działki 638/15) jako placu parkingowego i wjazdu na teren ogródków działkowych, WSA w oparciu o decyzje Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia Ogrodu grudnia 1976 r. oraz z dnia Ogrodu grudnia 1977 r. wskazał, że wchodziła ona w skład terenu przeznaczonego pod ulicę nr [...], która faktycznie nigdy nie powstała, a która miała stanowić główny dojazd do dwóch położonych obok siebie kompleksów ogródków działkowych. Wg tych decyzji, ulica nr [...] nie była objęta inwestycją polegającą na urządzeniu ogrodów działkowych, stanowiła natomiast oddzielny cel realizacyjny o charakterze komunalnym. W tym stanie rzeczy organy słusznie przyjęły, że działka nr 639/5 nigdy nie została przeznaczona na realizację celu, na jaki została wywłaszczona, tj. pod urządzenie ogródków działkowych. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 zaskarżonej decyzji co do zwrotu działki nr 638/15, jako odpowiadające dyspozycji art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.), jest prawidłowe, ale tylko w części dotyczącej wchodzącej w jej skład działki oznaczonej pierwotnym numerem 639/5. W pozostałym jednak zakresie, stanowiącej pozostałą cześć działki nr 638/15 oraz działki nr 638/13, WSA rozstrzygnięcie uznał za przedwczesne, z powodu braku jednoznacznego ustalenia, czy granice terenu wywłaszczonego pod urządzenie pracowniczych ogródków działkowych wynikające z załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji, pokrywają się z granicami obszaru aktualnie zajmowanego przez PZD Okręgowy Zarząd Świętokrzyski w K. Działki te stanowią obecnie pas gruntu leżący pomiędzy ogródkami działkowymi a granicą całego kompleksu, będący w dzierżawie posiadaczy poszczególnych przylegających do nich ogródków (zawierane w tym przedmiocie od 1984 r. umowy przewidywały w § 2 zakaz wznoszenia na nich trwałych obiektów i dokonywania nasadzeń wieloletnich z uwagi na ich przeznaczenie pod urządzenia komunalne lub dla potrzeb wewnętrznych POD [...]y). Z załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu POD w D.wynika, że teren wywłaszczony miał być w części przeznaczony pod pas zieleni (około 6 m), a na pozostałej części miały być urządzone ogródki działkowe (pas ten miał oddzielać te ogródki od granic zewnętrznych O.). Z załączników graficznych do w/w decyzji, a także z innych znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów wynika ponadto, że niezależnie od opisanego wyżej pasa zieleni projektowanego na terenie O. działkowego, wokół jego granic - ale na zewnątrz obu kompleksów - przewidywany był obszar zarezerwowany dla inwestycji komunalnych. Uwzględniając powyższe, w kontekście oceny spełnienia w odniesieniu do działek nr 639/6/1 i 638/13 przesłanki z art. 137 ust. 1 u.g.n., zgromadzona w sprawie dokumentacja jednoznacznie nie potwierdza przyjętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji założenia, że granice terenu wywłaszczonego pod urządzenie ogródków działkowych pokrywają się z granicami obszaru aktualnie zajmowanego przez PZD. W tym zakresie wątpliwości budzi powołanie się przez organ na § 2 umów zawieranych przez PZD na czasowe zagospodarowanie terenu z użytkownikami poszczególnych ogródków, gdyż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia, jakiemu istotnemu w sprawie ustaleniu ma służyć przytoczenie jego zapisu. Zdaniem WSA nie można na jego podstawie czynić ustaleń co do celu, na jaki przeznaczony był ów pas zieleni, gdyż w tym zakresie przesądzająca jest treść wywłaszczeniowego aktu notarialnego oraz powołane wyżej decyzje Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. wraz z załącznikami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest również analizy wyjaśniającej wątpliwości związane z tym, czy przy zawarciu umów z poszczególnymi działkowcami chodziło o pas mieszczący się na terenie O., czy też także o teren znajdujący się poza nim, a nie wykorzystany na urządzenia komunalne, na co może wskazywać treść powołanego § 2 tych umów. Także w aktach administracyjnych nie ma żadnego dokumentu, który potwierdzałby w sposób nie budzący wątpliwości, że południowa granica działek 638/13 i 638/15 pokrywa się z granicą obszaru wywłaszczonego pod urządzenie ogródków działkowych i z granicą, do której teren użytkowany jest przez PZD (mapa, w oparciu o którą wydzielono te działki opracowana została na podstawie wskazań wnioskodawców na gruncie w dniu [...] października 2008 r.). Jeśli jednak takie ustalenie zostałoby potwierdzone, wówczas za nieuzasadniony należałoby uznać pogląd, że teren stanowiący pas zieleni wokół wydzielonych działek pracowniczych, ale znajdujący się w obrębie O., stał się zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro znajduje się on wewnątrz O., to nie ma znaczenia, na jakie cele został wykorzystany, a w szczególności, że użytkują go posiadacze poszczególnych działek pracowniczych jako ich przedłużenie, bowiem leży on w obrębie wywłaszczonym pod urządzenie ogródków działkowych i tak właśnie wykorzystanym. Tylko w sytuacji, gdyby obszar użytkowany aktualnie przez PZD wykraczał poza granice wyznaczone pod urządzenie ogródków działkowych na załączniku graficznym do decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji, uprawniona byłaby ocena, że w części przekraczającej obszar przewidywany do wywłaszczenia na cel określony w akcie notarialnym z [...] września 1977 r., objęta wnioskiem nieruchomość stała się zbędna i podlega zwrotowi. W tej sytuacji, zaniechanie wyjaśnienia powyższych okoliczności skutkowało naruszeniem przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczność ich jednoznacznego ustalenia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przemawiała zatem za uchyleniem zaskarżonej decyzji w pkt 1, 3 i 4. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości kwoty wyliczonego odszkodowania WSA wskazał, że Polski Związek Działkowców, jako użytkownik nieruchomości, nie ma interesu prawnego do kwestionowania orzeczenia organu w tym zakresie, gdyż nie ma ono żadnego wpływu na jego sytuację prawną.
W skardze kasacyjnej sporządzonej w sprawie własnej, T.W. /radca prawny/, wskazując jako podstawę art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając naruszenie art. 136 § 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), przez błędną ich wykładnię.
Podzielając, jako oczywiste, stanowisko co do słuszności zwrotu działki nr 639/5 w części, na której miała powstać ulica nr [...], skarżący jako wydane wbrew oczywistym faktom i nie mające odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym uznał orzeczenie Sądu co do przedwczesności zwrotu pozostałej jej części. Jeśli bowiem do 1984 r. ta część nieruchomości była odłogiem, to na cel wykupu nie została wykorzystana i jeżeli w umowach dzierżawy wyraźnie zakazano na niej trwałej zabudowy i nasadzeń, to nie było to oddanie w użytkowanie działki pracowniczej, lecz wyłącznie zgoda na czasową uprawę terenu niewykorzystanego na cel wykupu. W tym znaczeniu nie może być więc mowy o wykorzystaniu terenu w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Niewykorzystanie tej części terenu zgodnie z celem wykupu nie powinno budzić wątpliwości także ze względu na brak wykonania na niej planu realizacyjnego, gdyż linię pierwszego szeregu działek odsunięto od południowo – wschodniej granicy kompleksu działkowego na odległość równą tym odłogom. Ponadto, jeżeli Gmina K. kilkakrotnie zmieniała oznaczenie tej części nieruchomości, to jako właściciel "nie dysponowała tym terenem na cele przyszłe, nie zaś na cele mające coś wspólnego z ogrodem działkowym". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wywiódł wnioski nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy. Oceniając treść planu realizacyjnego, Sąd wskazał na jakiś "abstrakcyjny pas zieleni okalający na zewnątrz kompleksy ogrodów działkowych", stawiając przy tym zarzut organom, że nie badały cywilnoprawnej kwestii celu umów dzierżawy wbrew ich wyraźnemu brzmieniu. Dokonując tych rozważań, Sąd zgubił cel postępowania, jakim było ustalenie, czy teren oznaczony na mapie geodezyjnej określający zwracany obszar, był w procesie urządzania ogrodów działkowych wykorzystany na cel wykupu, czy nie. Skarżący podkreślił, że nie było rzeczą Sądu kwestionowanie ustalonej przez geodetę i orzekające organy sytuacji granicznej. Już samo oddanie działek w ograniczoną dzierżawę, wbrew art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58) i § 72 ust. 1 statutu PZD, dowodziło wypełnienia hipotezy art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.
Wskazując na powyższe, Tadeusz W. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi PZD Świętokrzyskiego Zarządu Wojewódzkiego w K.ach na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 grudnia 2010 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną PZD Okręgowy Zarząd Świętokrzyski wskazał, że wyrażona w zaskarżonym wyroku argumentacja w zakresie, w jakim stwierdza, że pas zieleni wokół wydzielonych działek rodzinnych poszczególnych użytkowników a oddany im w użytkowanie czasowe na podstawie odrębnych umów został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia tej części nieruchomości pod urządzenie POD ",,..."", odpowiada w pełni stanowi faktycznemu i prawnemu. Pas ten, obejmujący dawne działki nr 639/6/1 i 637/1 został wywłaszczony pod urządzenie POD i zagospodarowany zgodnie z decyzją o przekazaniu gruntu na rzecz PZD. Nie jest też prawdą, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że grupa użytkowników działek otrzymała poprzez umowy dzierżawy dodatkowe działki, gdyż z samego charakteru tych umów - w odróżnieniu od pierwotnych działek - użytkowanie tego terenu ma charakter czasowy. Teren ten od samego początku, tj. jego przekazania na rzecz PZD, stanowi część ROD ",,..."" i w tym zakresie nie budzi wątpliwości jego zagospodarowanie zgodnie z celem wywłaszczenia. Co się tyczy pozostałej części terenu będącego przedmiotem postępowania zwrotowego, tj. działki o dawnym numerze 639/5, to jej obszar jest wykorzystywany obecnie pod parking ROD i stanowi jedyny swobodny dojazd do poszczególnych działek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skargę kasacyjną oparto wyłącznie o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie art. 136 § 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.n., przez błędną ich wykładnię. Uzasadnienie tak postawionego zarzutu sprowadza się natomiast do kwestionowania ustaleń zaskarżonego wyroku w części, w jakiej WSA jako przedwczesne i nie mające oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym uznał ustalenia organów w odniesieniu do orzeczenia obejmującego zwrot pozostałej części działki nr 638/15 oraz działki nr 638/13, z wyłączeniem części działki oznaczonej pierwotnym numerem 639/5. Co do tej działki, jako bezsporne przyjęte zostały ustalenia organów dotyczące aktualnego wykorzystywania wywłaszczonej działki nr 639/5 (stanowiącej obecnie zgodnie z projektem podziału część działki 638/15), jako placu parkingowego i wjazdu na teren ogródków działkowych. Działka ta w świetle decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. i z dnia [...] grudnia 1977 r., wchodziła w skład terenu przeznaczonego pod ulicę nr [...], która faktycznie nigdy nie powstała. W tym zakresie WSA przesądził o zasadności wniosku i z oczywistych względów ustaleń tych oraz materialnoprawnej podstawy zwrotu, skarga kasacyjna nie kwestionuje. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej odnosi do tej części, gdzie orzeczenie o zwrocie nieruchomości stanowiącej pozostałą cześć działki nr 638/15 oraz działki nr 638/13, WSA uznał za przedwczesne.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA nie podzielił stanowiska organów przyjętego w decyzji zwrotowej z powodu braku jednoznacznego ustalenia, czy granice terenu wywłaszczonego pod urządzenie pracowniczych ogródków działkowych wynikające z załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji, pokrywają się z granicami obszaru aktualnie zajmowanego przez PZD Okręgowy Zarząd Świętokrzyski w K. Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja orzekająca o zwrocie tej części nieruchomości oceniona została jako wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc WSA uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc wobec stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /a nie naruszenia prawa materialnego/.
Opierając wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. WSA w wytycznych jednoznacznie wskazał, w jakim zakresie należy poczynić dodatkowe ustalenia, które dopiero pozwolą na ocenę zasadności wniosku w odniesieniu do działki nr 638/13 i części działki nr 638/15, odpowiadającej działce nr 639/6/1. Przy tego rodzaju przyczynie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wytycznych, WSA nie dokonał wykładni prawa materialnego normującego zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego za ugruntowany należy uznać pogląd, wedle którego ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Dotyczy to zarówno błędu co do subsumcji, jak i wykładni prawa materialnego. W pierwszym przypadku, a więc w przypadku stosowania prawa materialnego, stan faktyczny sprawy będący wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania, nie może być kwestionowany. Z kolei w przypadku błędnej wykładni prawa materialnego i w sytuacji, gdy wyłączną przyczyną wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję było naruszenie przepisów postępowania, postawiony zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Kwestionowanie bowiem stanu faktycznego, w tym przypadku stanowiska Sądu co do braków w zakresie ustaleń faktycznych, powinno opierać się na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i obejmować zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z argumentacją sprowadzającą się do wyjaśnienia sprawy w postępowaniu administracyjnym w stopniu wystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia, a więc dającym podstawę do subsumcji prawa materialnego /por. w tym względzie wyroki NSA z 4 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 96/11, LEX nr 1219179, z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. II OSK 270/08, Legalis, czy też z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. I OSK 2068/10, LEX nr 1149297/.
Tymczasem skarga kasacyjna jako jedyny zarzut stawia naruszenie prawa materialnego, a to art. 136 § 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.n., przez błędną ich wykładnię, chociaż WSA w tym zakresie nie zajmował żadnego stanowiska. Jeszcze raz podkreślić należy, że wyłączną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy a nie naruszenie przez organy prawa materialnego. Wszystko to prowadzi do konkluzji, że przy związaniu granicami skargi kasacyjnej, postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.