I OSK 1787/24

I OSK 1787/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 101/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-14
I OSK 1708/24 - Wyrok NSA z 2024-11-14
I SA/Wa 954/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-17
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art.149 § 1a, § 2, art.154 § 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.35 § 1, § 2, § 3 i § 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2024 r. sygn. akt I SAB/Wa 101/24 w sprawie ze skargi A. A. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2024 r. sygn. akt I SAB/Wa 101/24, po rozpoznaniu skargi A. A. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, w punkcie 1. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [A] [1], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w prawo własności – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w puncie 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A. A. sumę pieniężną w kwocie 2 000 zł; w punkcie 4. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A. A. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A. pismem z 4 sierpnia 2021 r. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [A] [1], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] w obrębie[...] w prawo własności.
Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 267/21: 1. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 17 grudnia 2019 r. – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej A. A. sumę pieniężną w kwocie 500 złotych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 983/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W zaleceniach NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę dokona ustaleń dotyczących daty, w której organ stał się bezczynny oraz, w przypadku stwierdzenia bezczynności, oceni czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiednie do dokonanych ustaleń i ocen.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 7/23, oddalił skargę A. A. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia.
Jak wskazał ten Sąd, wniosek o przekształcenie wpłynął do organu 17 grudnia 2019 r., a postanowieniem z 1 lipca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. uchyliło postanowienie z 1 lipca 2020 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Akta zostały przekazane Prezydentowi m.st. Warszawy 26 stycznia 2021 r. Zatem, Sąd Wojewódzki uznał, że czteromiesięczny termin z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa", upływał 26 maja 2021 r. Jak dalej wskazywał Sąd Wojewódzki, w terminie otwartym do wydania zaświadczenia, pismami z 2 kwietnia 2021 r. i 1 lipca 2021 r. organ wystąpił do pełnomocnika skarżącej o przedłożenie do akt sprawy m.in. kopii uwierzytelnionych umów najmu zawartych ze spółkami, mającymi siedziby pod adresem przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r., a które jak ustalił organ, użytkowały nieruchomość w sposób niemieszkalny Jednocześnie, organ poinformował stronę, że wydanie rozstrzygnięcia nastąpi w terminie 21 dni od przekazania niezbędnej dokumentacji.
W odpowiedzi, pełnomocnik skarżącej pismem z 12 lipca 2021 r. odmówił przedłożenia dokumentów, wskazując przy tym, że znajdują się one w aktach rejestrowych spółki, które stanowią rejestr jawny, dostępny również organowi.
Wobec powyższego, pismem z 10 sierpnia 2021 r. organ wystąpił do Przewodniczącej XIII Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego o przekazanie kopii dokumentacji składanej przez ww. spółki, w szczególności dokumentów, które potwierdziłyby uprawnienia do korzystania z przedmiotowej nieruchomości, o czym poinformowany został również pełnomocnik.
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w terminie wynikającym z ustawy o przekształceniu, organ dokonał czynności, o których mowa w art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy tj. 21 dni od dnia przekazania niezbędnej dokumentacji organowi. Strona odmówiła organowi przekazania dokumentów, o które się zwracał. W tej sytuacji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można zarzucić organowi, że przekroczył wyznaczony przez siebie termin na załatwienie sprawy. Zatem, Sąd Wojewódzki uznał, że skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2023 r. wniosła A. A. Wyrokiem z 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2580/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wskazując, że obowiązek nałożony na stronę w pismach z 2 kwietnia i 1 lipca 2021 r. może budzić wątpliwości w świetle orzecznictwa. Jak wskazał NSA, powołując wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 793/21, "w tego typu sprawach organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, czy też wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Zatem organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, odwoływać się do wysokości stawki rocznej za użytkowanie wieczyste, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Nadto ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności".
NSA zauważył, że niezależnie od tego, czy powyższy pogląd jest poprawny, to ostatecznie organ sam zdobył żądane od strony informacje "z innych rejestrów", nie wyznaczając w istocie końcowego terminu załatwienia sprawy. Tymczasem, w opinii NSA, brak przedłożenia przez stronę dokumentów żądanych w pismach z 2 kwietnia i 1 lipca 2021 r. nie otwierał w ogóle biegu dwudziestojednodniowego terminu wskazanego przez organ. Brak wyznaczenia przez organ końcowego terminu załatwienia sprawy powoduje, że organ ten był związany szczególnym ustawowym terminem załatwienia sprawy, wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej. Ten zaś termin upłynął 26 maja 2021 r. (cztery miesiące od zwrotu akt organowi). Zatem, jak uznał NSA, w chwili orzekania przez Sąd Wojewódzki, organ był bezczynny, a więc skarga na bezczynność nie mogła podlegać oddaleniu. NSA podkreślił, że nie jest przy tym poprawna teza Sądu, że "ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to jest konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, a nie tylko rachunkowo obliczonego czasu jego trwania" (str. 9 uzasadnienia). NSA podkreślił, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to jest konieczne, jest obecnie przesłanką przewlekłości postępowania a nie bezczynności organu. Tymczasem, w tej sprawie mieliśmy do czynienia ze skargą na bezczynność.
NSA dodał, że do wydania rozstrzygnięcia na gruncie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poza stwierdzeniem bezczynności organu, niezbędna jest wiedza o aktualnym stanie sprawy, tj. czy organ wydał już zaświadczenie lub postanowienie o odmowie, w jakim terminie, bowiem od tego zależy możliwość zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), jak i ocena charakteru bezczynności organu (art. 149 § 1a P.p.s.a.) oraz przesłanki innych rozstrzygnięć, na podstawie § 2 art. 149 P.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności podkreślił, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak zaznaczył Sąd I instancji, w wiążącym wyroku z 2 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy był bezczynny. Oznacza to, że skarga nie mogła zostać oddalona.
Zdaniem Sądu I instancji, zasadna jest skarga na bezczynność organu przy rozpoznawaniu wniosku z 17 grudnia 2019 r.
Jak wskazał Sąd I instancji, Prezydent m.st. Warszawy w piśmie z 8 maja 2024 r. poinformował, że rozstrzygnięcie w sprawie wniosku z 17 grudnia 2019 r. nie zostało wydane. Skoro z akt sprawy wynika, że do dnia wyrokowania postępowanie nie zostało zakończone wydaniem przez Prezydenta postanowienia, to zarzut bezczynności organu przy rozpatrywaniu wniosku należało uznać za uzasadniony.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wyznaczając miesięczny termin do załatwienia sprawy, miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, jest to termin rozsądny. W takim terminie możliwe jest zakończenie postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron.
Jednocześnie, Sąd I instancji uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku zostało przez Prezydenta m.st. Warszawy wydane 1 lipca 2020 r. Zostało ono jednak uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 stycznia 2021 r. Akta sprawy zostały zwrócone do Prezydenta 26 stycznia 2021 r., a więc od tej daty, zdaniem Sądu I instancji, rozpoczął bieg 4-miesięczny termin do załatwienia sprawy, który wynika z ustawy przekształceniowej.
Sąd I instancji podkreślił, że od tego czasu upłynęły prawie 3 lata. Z akt sprawy wynika, że w tym okresie Prezydent nie podjął jakiejkolwiek czynności zmierzającej do zakończenia sprawy. Organ nie informował również skarżącej o przyczynie niezałatwienia sprawy ani nie wskazał terminu jej załatwienia.
W opinii Sądu I instancji, argumentacja Prezydenta podnoszona w odpowiedzi na skargę jest nieuzasadniona, z uwagi na wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 2 lutego 2024 r.
Sąd I instancji zaznaczył, że dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu.
Z tego względu, Sąd I instancji uznał, że zasadne jest przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł. Skarżącej należy się swego rodzaju rekompensata za tak rażące przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania skarżącej do organów władzy publicznej i świadczy o braku poszanowania prawa przez organy, które zobowiązane są do jego stosowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Prezydent m.st. Warszawy zaskarżając wyrok w części, to jest w zakresie punktów 2. i 3., i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1- 3 i 5 K.p.a. przez niedostateczną i niewłaściwą kontrolę sposobu prowadzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zaświadczenia w trybie ustawy przekształceniowej i stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia prze ten organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy;
2) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 2 000 zł, w sytuacji gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przeszkodą do wydania rozstrzygnięcia w sprawie było to, że organ nie dysponował aktami postępowania, które zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 26 sierpnia 2021 r. przy piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę na bezczynność złożoną 9 sierpnia 2021 r.
Rozstrzygając sprawę bez dostępu do oryginałów akt, organ naraziłby się na zarzut nieprawidłowego prowadzenia postępowania. Dopiero w wyniku nowelizacji K.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), dotyczącej instytucji ponaglenia, ustawodawca wprowadził przepis, zgodnie z którym organ przekazuje ponaglenie do organu wyższego stopnia wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy (a nie z oryginałami akt, jak to miało miejsce dotychczas). Celem tej zmiany było zapewnienie możliwości rozpatrzenia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przy jednoczesnym umożliwieniu kontynuacji postępowania przez organ prowadzący to postępowanie. Ustawodawca nie wprowadził jednak takiej zmiany w P.p.s.a., wobec czego w odpowiedzi na skargę na bezczynność, organ był zobowiązany przekazać do sądu oryginały akt.
Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, orzecznictwo sądowoadministracyjne niejednolicie rozstrzyga kwestię możliwości procedowania, w sytuacji gdy organ nie dysponuje aktami sprawy z uwagi na przekazanie ich do sądu administracyjnego. Taka okoliczność bywa kwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu, o której mowa w art. 35 § 5 K.p.a. (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1364/11).
Z powyższych względów, organ pozostawał w przeświadczeniu, że bez oryginałów akt nie mógł wydać rozstrzygnięcia.
Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że nie jest prawdą, iż w ciągu 3 lat organ nie podjął jakiejkolwiek czynności. Prowadził bowiem ustalenia na tyle, na ile pozwalał na to brak całości dokumentacji. Z tego względu, nie powinna się ostać ocena, że bezczynność organu miała miejsce z "rażącym naruszeniem prawa". Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wskazane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (tak NSA w wyrokach z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1842/17, czy z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).
Następnie, wnoszący skargę kasacyjną omówił zagadnienie możliwości weryfikowania przez organ innych dokumentów niż rejestr ewidencji gruntów oraz wpisy w księdze wieczystej nieruchomości objętej postępowaniem o wydanie zaświadczenia. Wyjaśnił, że w toku postępowania podejmował działania prowadząc ustalenia dotyczące możliwości wydania zaświadczenia o przekształceniu. Organ wskazał przy tym, że orzecznictwo w odniesieniu do źródeł danych, z których powinien korzystać organ przy badaniu przesłanki przekształcenia, nie jest jednolite.
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną organ, pozostawał w przeświadczeniu co do słuszności podejmowanych przez siebie działań. Nie można więc zgodzić się z tezą, że organ celowo unikał wydania rozstrzygnięcia bądź lekceważył prawa strony. W omawianej sprawie, szereg okoliczności znanych organowi wskazywało na biurowy sposób użytkowania budynku w dniu istotnym dla rozstrzygnięcia, to jest 1 stycznia 2019 r. Z tego względu, organ był zobowiązany do poczynienia dodatkowych ustaleń, co uczynił przez wystosowanie pism do Krajowego Rejestru Sądowego, Urzędu Skarbowego Warszawa-[...] oraz (w związku z tą dokumentacją) do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy. Ponadto, organ dokonał przeglądu rejestrów będących w jego posiadaniu, zawierających deklaracje użytkownika wieczystego oraz najemcy budynku w zakresie sposobu korzystania z budynku.
Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że na długość postępowania miało wpływ zachowanie pełnomocnika skarżącej, który odmówił przedłożenia dodatkowych dokumentów, wobec czego organ musiał zwrócić się o nie do innych instytucji. Wyjaśnił również, że w orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że na ocenę stopnia przewlekłości postępowania, wpływa ma również postawa samej strony (tak NSA w cyt. wyżej wyroku z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).
W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, w świetle tej argumentacji, nie można uznać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.
Wnoszący skargę kasacyjną, odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazał, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jej podstawową funkcją jest więc funkcja kompensacyjna (por. wyroki NSA z 3 września 2021 r. sygn. akt I OSK 361/19, czy z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). Ponieważ suma pieniężna stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan przewlekłego postępowania organu, to wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłym prowadzeniem postępowania. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeżeli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (tak np. NSA w wyroku z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 541/21 czy w wyroku z 5 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3834/18).
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie skarżąca nie uzasadniła w żaden sposób wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, nie wykazując tym samym, jak bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy wpłynęła na jej sytuację. W szczególności, ze skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować.
Z ostrożności procesowej, wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniały również okoliczności uzasadniające nałożenie na organ grzywny. Nie ma bowiem potrzeby zastosowania środka dyscyplinującego organ w momencie, gdy konsekwentnie dąży on do wydania rozstrzygnięcia, a przeszkodą uniemożliwiającą zakończenie sprawy jest brak akt. Działanie organu bez wątpienia nie nosi znamion celowego przedłużania sprawy, wobec czego niezasadne jest stosowanie dodatkowych środków mobilizujących.
A. A. w odpowiedzi wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy oraz o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jak zaznaczyła A. A., skarga kasacyjna zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jej skuteczne rozpoznanie w odniesieniu do punktu 3 zaskarżonego wyroku. Organ zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2024 r. sygn. akt I SAB/Wa 101/24 w części, to jest w zakresie punktów 2 i 3, jednakże podał niewłaściwą treść orzeczenia zawartego w punkcie trzecim wyroku. Organ wskazał, że zaskarża orzeczenie w zakresie przyznania od organu na rzecz "B. B." kwoty "1 000 zł", podczas gdy orzeczenie z 14 maja 2024 r. nie zawiera takiego rozstrzygnięcia w punkcie trzecim. Z tych względów, zdaniem skarżącej, nie wiadomo, do jakiego konkretnie orzeczenia należy odnieść sformułowany zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.
Odnosząc się do pierwszego skargi kasacyjnej, skarżąca wskazała, że jest on nieuzasadniony z uwagi na wiążące Sąd I instancji, na podstawie art. 190 P.p.s.a., stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2580/23. W wyroku tym wskazano, że organ nie może badać kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, odwoływać się do wysokości stawki rocznej za użytkowanie wieczyste, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia.
Jak zaznaczyła skarżąca, nie jest również zgodne z prawdą twierdzenie organu, że przeszkodą do wydania rozstrzygnięcia było to, że organ nie dysponował aktami postępowania, gdyż zostały one przekazane do WSA w Warszawie w dniu 26 sierpnia 2021 r. a organ pozostawał w przeświadczeniu, że bez oryginałów akt nie mógł wydać rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała, że postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 1 lipca 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenie żądanej treści i przekazało sprawę Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało organowi, że jego obowiązkiem jest wyłącznie sprawdzenie, w kontekście złożonego wniosku, danych znajdujących się w odpowiednich rejestrach. Podobnie, w wyroku z 26 października 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 267/21, wydanym po rozpoznaniu skargi A. A. na bezczynność organu, Sąd Wojewódzki stwierdził, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto potwierdził, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia nie wymaga co do istoty prowadzenia postępowania w zakresie gromadzenia dowodów. W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, dodatkowo podważa to argumentację organu.
Skarżąca podkreśliła, że wskazywany przez organ brak dysponowania oryginałami akt sprawy, nie stanowił przeszkody do wydania zaświadczenia. Organ zobowiązany jest do wydania zaświadczenia wyłącznie na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, które to dane są nadal w posiadaniu organu i nie znajdują się w aktach sprawy.
Aktualnie, zamiast realizować swoje ustawowe obowiązki, organ podejmuje wszelkie możliwe kroki, aby uniknąć wydania zaświadczenia. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, powoływane przez organ wytyczne Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 grudnia 2020 r. nie mają znaczenia, ponieważ nie stanowią źródła prawa. Wszelkie podejmowane przez organ działania, zmierzające do wykazania rzekomej samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, zostały obalone w toku prowadzonych postępowań.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, skarżąca wskazała, że wobec niewydania zaświadczenia jest zmuszona do corocznego opłacania opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Takie działanie powoduje powstanie straty w majątku skarżącej, która z uwagi na wysokość wpłacanych kwot wynosi już blisko 50 000 zł. Nie jest wiec zgodne z prawdą twierdzenie organu, że bezczynność nie miała wpływu na sytuację skarżącej. Mając na uwadze dyskrecjonalne uprawnienie Sądu I instancji do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a., umotywowanie wysokości przyznanej sumy pieniężnej, jak i zachowanie wskazanych w art 149 § 2 P.p.s.a. zasad, rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tym zakresie należało uznać za zgodne z przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna została zredagowana niestarannie. Zasadnie zwróciła uwagę skarżąca A. A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że organ zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2024 r. sygn. akt I SAB/Wa 101/24 w części, to jest w zakresie punktu trzeciego, podał niewłaściwą treść rozstrzygnięcia zawartego w punkcie trzecim zaskarżonego wyroku. Organ wskazał bowiem, że zaskarża orzeczenie w zakresie przyznania od organu na rzecz "B. B." kwoty "1 000 zł", podczas gdy orzeczenie z 14 maja 2024 r. nie zawiera takiego rozstrzygnięcia. Ponadto w zarzucie dotyczącym naruszenia art. 149 § 2 w zawiązku z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazano, że naruszenie normy prawnej polega na wymierzeniu przez Sąd I instancji Prezydentowi m.st. Warszawy "grzywny w wysokości 2 000 zł, w sytuacji gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona", gdy tymczasem zaskarżony wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie wymierzenia grzywny organowi, natomiast zawiera rozstrzygnięcie dotyczące przyznania od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchybienia powyższe zostały sanowane przez prawidłowe oznaczenie skarżącej orz przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w punkcie trzecim zaskarżonego wyroku, tj. wskazanie, że kwestionowane jest rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej w prawidłowo podanej kwocie 2 000 zł.
Wobec powyższego, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, czy też precyzować ich lub w inny sposób korygować, ani tym bardziej uzupełniać. NSA nie może zastępować strony skarżącej w prawidłowym sformułowaniu podstaw kasacyjnych. Przy czym, nawet po uwzględnieniu argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i przyjęciu założenia, że intencją skarżącego kasacyjnie organu było zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie przyznania od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A. A. sumy pieniężnej w kwocie 2 000 zł, nie można było przyjąć, że skarga kasacyjna jest zasadna i skuteczna.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1- 3 i 5 K.p.a., który odwołuje się do oceny Sądu I instancji co do charakteru bezczynności organu, tj. przyjęcia przez Sąd I instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem, i podnosi niedostateczną i niewłaściwą kontrolę sposobu prowadzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zaświadczenia w trybie ustawy przekształceniowej, bowiem bez uwzględnienia, że działanie organu nie wynikało ze złej woli, czy z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia prze ten organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy.
Po pierwsze, okoliczności podnoszone w ramach tego zarzutu kasacyjnego były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2580/23, w którym wskazano, że: "(...) sam obowiązek nałożony na stronę w pismach z 2 kwietnia 2021 r. i z 1 lipca 2021 r. może budzić wątpliwości w świetle orzecznictwa, gdzie podnosi się m. in., że "w tego typu sprawach organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, czy też wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Zatem organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, odwoływać się do wysokości stawki rocznej za użytkowanie wieczyste, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Nadto ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności" (zob. wyrok NSA z 26.11.2021 r. I OSK 793/21).". Trafnie skonstatowała to także skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną i prawidłowo zauważyła, że w tym zakresie Sąd I instancji był związany, na podstawie art. 190 P.p.s.a., stanowiskiem NSA wyrażonym w tym wyroku. Jak wskazał dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2024 r.: "Niezależnie od tego, czy powyższy pogląd jest poprawny, to ostatecznie organ sam zdobył żądane od strony informacje "z innych rejestrów", nie wyznaczając w istocie końcowego terminu załatwienia sprawy. Jak wskazano już wyżej, brak przedłożenia przez stronę dokumentów żądanych w pismach z 2 kwietnia 2021 r. i z 1 lipca 2021 r. nie otwierał w ogóle biegu dwudziestojednodniowego terminu wskazanego przez organ, co w konsekwencji oznacza, że organ nie wyznaczył końcowego terminu załatwienia sprawy. To zaś powoduje, że organ był związany szczególnym ustawowym terminem załatwienia sprawy, wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu. Ten zaś upłynął 26 maja 2021 r. (cztery miesiące od zwrotu akt organowi).".
Po drugie, skoro stan bezczynności zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), a w chwili orzekania przez Sąd I instancji organ był bezczynny (co nie jest sporne w sprawie), a także rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku z 17 grudnia 2019 r. nie zostało wydane na dzień orzekania przez Sąd I instancji i od wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy (26 maja 2021 r.) upłynął okres prawie 3 lat, to relewantna do okoliczności sprawy jest ocena Sądu I instancji, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie zostało podważone przy tym stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w tym okresie Prezydent m. st. Warszawy nie podjął jakiejkolwiek czynności zmierzającej do zakończenia sprawy ani nie informował skarżącej o przyczynie niezałatwienia sprawy i nie wskazał terminu jej załatwienia.
Mając zaś na uwadze argumentację organu doszukującą się powodów jego bezczynności w konieczności podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizie, co miało nie wynikać ze złej woli, czy z chęci lekceważenia strony postępowania, należy wskazać, że nie można uznać za adekwatny do ustalonych okoliczności niniejszej sprawy powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1364/11. Niezależnie od tego, w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd przeciwny wskazujący, że to organ jest dysponentem akt i to na nim ciąży powinność podjęcia czynności zmierzających do uzyskania wymaganej w sprawie dokumentacji. W wyroku o sygn. akt SAB 155/99 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego w sprawie, czy powstanie zaległości, nie mogą być okolicznościami usprawiedliwiającymi bezczynność organu, ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu. Z kolei w wyroku z 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2497/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za przyczynę niezależną od organu nie można uznać nieposiadania przez organ akt administracyjnych sprawy z tego względu, że akta te zostały przekazane wraz ze skargą strony do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1420/17). Brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy, gdyż to rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 461/17). Tak więc ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi czy sądowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie (wyrok NSA z 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2916/18). Stanowisko to należy podzielić.
W rozpoznawanej sprawie organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do uzyskania zawartości akt sprawy, a bezczynne oczekiwanie na ich zwrot uzasadnia przyjęcie, że skarga na bezczynność była zasadna, bowiem zwłoka w wydaniu decyzji została przez organ, który nie dołożył starań aby sprawę załatwić.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z kolei w myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza ostatniego z przytoczonych przepisów wskazuje, że może on zostać naruszony bądź przez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie, bądź też przez przedstawienie w uzasadnieniu wywodu prawnego, który uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej wyroku.
Zaskarżony wyrok i jego uzasadnienie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wykazują takich wad. Sąd I instancji zawarł bowiem w uzasadnieniu wszystkie wymagane elementy i wyjaśnił dlaczego uważa za stosowne przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł. Należy wskazać, że zgodnie z niekwestionowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3194/21).
Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma również jak wymierzenie grzywny w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).
Mając więc na uwadze terminy podejmowania poszczególnych czynności przez organ, w tym brak załatwienia wniosku przez okres blisko trzech lat, co niewątpliwie mogło rzutować na wysokość zobowiązania finansowego strony skarżącej z tytułu uiszczania opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości, a także brak właściwej reakcji na wezwania do zaprzestania naruszenia prawa przez niezałatwienie sprawy w terminie, zaszły przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej. Brak jest także podstaw do uznania, że przyznana suma pieniężna została ustalona w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego naruszenia prawa. Sposób postępowania organu wskazuje, że kwota ta jest adekwatna do sposobu załatwiania sprawy przez Prezydenta m. st. Warszawy, przy czym kwota ta w porównaniu do maksymalnej możliwej do wymierzenia środka wskazanego w art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi jej niewielki procent. Brak jest także podstaw do uznania, że ocena Sądu I instancji wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nosi cechy dowolności. Zarówno bowiem konieczność zastosowania tego środka, jak i jego wysokość zostały w sposób przekonujący wykazane w uzasadnieniu wyroku i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.
W świetle powyższych ustaleń należało uznać, że zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się niezasadny.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).