I OSK 1786/25

I OSK 1786/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Gd 533/25 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2025-08-20
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 581
art. 90 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 33a ust 1 i 2, art 5, art 21
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "Fundacji X." z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 533/25 w sprawie ze skargi "Fundacji X." z siedzibą w W. na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 31 marca 2025 r. nr 149/XIII/25 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ograniczenia populacji zwierząt postanawia: 1. sprostować oczywistą omyłkę w rubrum postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 533/25 w ten sposób, że nazwę skarżącej "Fundacji X.’" zmienić na "Fundacji X."; 2. oddalić skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 533/25 (dalej postanowienie z 20 sierpnia 2025 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku: 1. odrzucił skargę "Fundacji X." z siedzibą w W. (dalej Fundacja albo skarżąca) na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 31 marca 2025 r. nr 149/XIII/25 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ograniczenia populacji zwierząt; 2. zwrócił skarżącej od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
W uzasadnieniu Sąd I instancji powołał art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zm. poz. 1685; z 2025 r. poz. 769, dalej ppsa), co oznacza że doszedł do przekonania, że interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W przedmiotowej sprawie argumentacja skargi odnosi się w istocie do interesu faktycznego skarżącej Fundacji, który odróżnić trzeba od interesu prawnego (k. 2-14, 43-47 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła "Fundacja X." z siedzibą w W., reprezentowana przez r. pr. M.S.-R., zaskarżając postanowienie z 20 sierpnia 2025 r. w całości i zarzucając postanowieniu naruszeni[e] prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa [(Dz.U. z 2024 r. poz. 566, zm. 1907, 1940, dalej usw)] w zw. z art. 33a ust. 1 i 2, art. 5, art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt [(Dz.U. z 2023 r. poz. 1580; zm. z 2022 r. 2375, dalej uoz)] przez przyjęcie w skarżonym postanowieniu, że Fundacja nie spełniła przesłanek wniesienia skargi określonych w art. 90 ust. 1 usw, tj. nie wykazała, że wejście w życie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 31 marca 2025 r. nr 149/XI11/25(dalej Uchwała) o zmianie uchwały w sprawie ograniczenia populacji zwierząt naruszyło jej interes prawny, co uprawniałoby ją do zaskarżenia Uchwały, podczas gdy działająca na terenie całego kraju Fundacja, której statutowym celem jest ochrona dzikich zwierząt, która posiada - na podstawie art. 33a ust. 2 uoz - uprawnienia do opiniowania Uchwały i która wskazała na naruszenie przez Uchwałę konkretnych przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o ochronie zwierząt, ma prawo do zaskarżenia Uchwały w trybie art. 90 ust. 1 "u.o.z." [winno być "usw" - uw. NSA], ponieważ Uchwała narusza poszczególne, wskazane przez działającą na rzecz ochrony zwierząt Fundację, przepisy ustawy o ochronie zwierząt - na podstawie, której Uchwała została wydana - a tym samym narusza także interes prawny Fundacji.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Fundacja zrzekła się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi [kasacyjnej] na posiedzeniu niejawnym (k. 59-63v akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie art. 182 § 1 ppsa, rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Niemniej, w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ppsa - zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, co spowodowało rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa. Zgodnie z art. 182 § 3 ppsa, rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Fundację skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Jak stanowi art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Stosownie do art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Owa norma konstytucyjna odpowiada normom prawa międzynarodowego zawartym w: art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. 1977 Nr 38, poz. 167), art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284) i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01). W przypadku postępowania sądowoadministracyjnego ustawą normującą to postępowanie jest aktualnie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa).
W myśl art. 50 § 1 w zw. z art. 193 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, [...] oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zasadę, że zaskarżenie może nastąpić tylko przez osobę uprawnioną uzupełnia przesłanka dopuszczalności zaskarżenia orzeczeń w postaci interesu prawnego (tzw. gravamen). Pierwsza z nich wskazuje osobę uprawnioną do zaskarżenia orzeczenia, druga natomiast określa zakres, w jakim zaskarżenie przez tę właśnie osobę jest dopuszczalne. Interes prawny stanowi przesłankę dopuszczalności zaskarżenia orzeczeń sądowych. Interes ten zachodzi w wypadku wystąpienia tzw. gravamen (pokrzywdzenia). W klasycznym ujęciu pokrzywdzenie polega na niezgodności orzeczenia z żądaniem zgłoszonym w procesie przez stronę. Innymi słowy, interes ten występuje wtedy, gdy skarżącego można uznać za pokrzywdzonego zaskarżanym przez niego orzeczeniem. Tym samym, przyczyną niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia jest nieistnienie po stronie skarżącego interesu w zaskarżeniu (postanowienie NSA z 4.4.2013 r. I GSK 344/13, Lex 1320393). Podobny pogląd prezentuje Sąd Najwyższy w odniesieniu do analogicznej instytucji obowiązującej w przepisach postępowania cywilnego (uchwała składu siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej, statuująca zasadę prawną, z 15 maja 2014 r. III CZP 88/13, LEX nr 1467203 oraz postanowienia Sądu Najwyższego: z 15 lutego 2013 r. I CSK 316/12, LEX nr 1308001 i z 19 maja 2010 r. I CZ 19/10, Lex 686085). W odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego pogląd ten jest w pełni adekwatny.
Należy wskazać, że sprawa ze skargi kasacyjnej Y. z siedzibą w B. od postanowienia II SA/Gd 378/25 o odrzuceniu skargi Y. z siedzibą w B. na tę samą uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 31 marca 2025 r. nr 149/XIII/25 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ograniczenia populacji zwierząt była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, który postanowieniem z 28 października 2025 r. I OSK 1420/25 skargę kasacyjną oddalił. Sąd w niniejszym składzie podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu powołanego postanowienia, a rozważania w nim zawarte przyjmuje za własne.
Przedmiot rozpoznawanej sprawy związany jest ze zmianą uchwały w sprawie ograniczenia populacji zwierząt. W sprawie przed sądem administracyjnym w pierwszej kolejności ustalić należy dopuszczalność wniesienia skargi w kilku aspektach, w tym - m.in. - legitymacji procesowej wnoszącego skargę.
Legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 31 marca 2025 r. nr 149/XIII/25 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ograniczenia populacji zwierząt skarżąca Fundacja upatruje w art. 90 ust. 1 usw. Stosowne do art. 90 ust. 1 usw, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, określona w art. 90 ust. 1 usw stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej kpa), zatem w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 usw stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (postanowienie NSA z 20.2.2020 r. II OSK 257/20, cbosa). W rezultacie, wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 usw musi wykazać, że istnieje związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Skarga wnoszona w trybie art. 90 ust. 1 usw nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem.
Bezspornie, celem działalności skarżącej, wynikającym z nadesłanego odpisu statutu, jest - m.in. - ochrona wszystkich zwierząt dzikich przed okrutnym traktowaniem przez człowieka, a także wzmocnienie społecznej kontroli, monitoringu i działań na rzecz transparentności gospodarki łowieckiej. Zapisy te nie przesądzają o istnieniu po stronie Fundacji indywidualnego interesu prawnego uprawniającego do skutecznego zaskarżenia Uchwały. Zaskarżona Uchwała nie zawiera norm prawnych wpływających w jakikolwiek sposób na sytuację prawną skarżącej Fundacji. Jej przepisy nie odnoszą się do żadnych, wynikających z norm prawnych, uprawnień lub obowiązków Fundacji, które - choćby hipotetycznie - mogłyby zostać naruszone przez postanowienia Uchwały.
Odnosząc się do zawartego w skardze, jak i w skardze kasacyjnej argumentu, że uchwałę podejmuje się - m.in. - po zasięgnięciu opinii organizacji społecznej, której statutowym działaniem jest ochrona zwierząt (art. 33a ust. 2 uoz), wskazać trzeba, że Sąd I instancji nie kwestionował tego faktu. Uchwała była zaopiniowana, tyle że przez inną organizację społeczną, której celem statutowym również jest ochrona zwierząt (k. 82 i 90 akt administracyjnych). Po pozytywnym zaopiniowaniu projektu Uchwały, Uchwała została podjęta. Wymóg z art. 33a ust. 2 uoz został spełniony, ponieważ przepis ten odnosi się do "organizacji społecznej", a nie różnych czy wielu "organizacji społecznych", nie wymaga ani nie narzuca domagania się uwzględnienia opinii także innych organizacji społecznych niż ta, której opinii zasięgnięto. Sąd I instancji trafnie wskazał, że norma z art. 33a ust. 1 uoz wyznacza rolę organizacji społecznej w procedurze podejmowania uchwały na podstawie art. 33a ust. 1 tej ustawy. Rola ta sprowadza się wyłącznie do funkcji opiniodawczej, natomiast nie wynika z niej inne szczególne uprawnienie dla organizacji społecznej do zaskarżenia uchwały z powodu innego niż naruszenie indywidualnego interesu prawnego takiej organizacji. Wskazać trzeba, że - stosownie do art. 33a ust. 1 uoz - w przypadku gdy zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, w tym gospodarki łowieckiej, dopuszcza się podjęcie działań mających na celu ograniczenie populacji tych zwierząt. Z uzasadnienia do Uchwały wprost wynika jej cel, który w pełni pokrywa się z dyspozycją art. 33a ust. 1 uoz.
Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, argumentacja skargi odnosi się w istocie do interesu faktycznego skarżącej, który odróżnić trzeba od interesu prawnego. Interes faktyczny dotyczy sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania potwierdzić przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z 12.5.2006 r. II OSK 1457/05, cbosa). Naruszenie interesu faktycznego nie upoważnia do wniesienia skargi w trybie art. 90 ust. 1 usw. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego (system prawa dopuszcza możliwość zaskarżenia uchwały sejmiku województwa), jest wykazanie naruszenia interesu prawnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Tym samym, należy odmówić słuszności zarzutowi naruszenia art. 90 ust. 1 usw w zw. z art. 33a ust. 1 i 2, art. 5 i art. 21 uoz przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 90 ust. 1 usw nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z 12.3.2013 r. I OSK 1761/12, cbosa). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy jakiejś instytucji prawnej (wyrok NSA z 23.9.2016 r. II OSK 914/3; postanowienie NSA z 21.7.2022 r. III OSK 1512/22, cbosa).
Konsekwencją braku wykazania naruszenia interesu prawnego w przypadku wniesienia skargi na tego rodzaju akt prawa miejscowego jest odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo dokonał oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej w granicach powołanych przez niego przepisów, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.