II SA/Wa 635/14

II SA/Wa 635/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Danuta Kania /sprawozdawca/
Ewa Pisula-Dąbrowska
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1781/15 - Wyrok NSA z 2015-12-30
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
art. 72 ust. 1 art. 75 ust. 1, art. 76 ust. 1
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: "k.p.a.", uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] lipca 2013 r. nr[...], odmawiającą stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. w sprawie utworzenia przy niektórych szkołach wyższych gospodarstw pomocniczych pod nazwą "rolniczy zakład doświadczalny" lub "leśny zakład doświadczalny" (Dz. Urz. Ministerstwa Szkolnictwa Wyższego i Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej dla Pracowników Nauki Nr 4, poz. 9) - w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako "[...]" o powierzchni 4,50 ha oraz "[...]" o powierzchni 16,33 ha, które weszły w skład utworzonego Rolniczego Zakładu Doświadczalnego w W. pod nazwą [...] przy Szkole [...] w W., oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego, według właściwości, wniosek M.S. z dnia [...] czerwca 2012 r., reprezentowanego przez adw.R.N., o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. w sprawie utworzenia przy niektórych szkołach wyższych gospodarstw pomocniczych pod nazwą "rolniczy zakład doświadczalny" lub "leśny zakład doświadczalny" (Dz. Urz. Ministerstwa Szkolnictwa Wyższego i Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej dla Pracowników Nauki Nr 4, poz. 9), w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako "[...]" o powierzchni 4,50 ha oraz "[...]" o powierzchni 16,33 ha, które weszły w skład utworzonego Rolniczego Zakładu Doświadczalnego w W. pod nazwą [...] przy Szkole [...] w W.
Wnioskodawca wskazał, że powyższe nieruchomości, według stanu na dzień 6 lutego 1944 r., stanowiły własność K.K. Zgodnie z decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 25 kwietnia 1945 r. zostały wyłączone z parcelacji, jako nieruchomości niepodlegające pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17). Podniósł, że Minister Szkolnictwa Wyższego, wydając zarządzenie z dnia 14 kwietnia 1959 r. naruszył prawa osób trzecich, tworząc gospodarstwo pomocnicze na terenie stanowiącym własność osoby prywatnej. Tym samym, zdaniem wnioskodawcy, powyższe zarządzenie zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...]Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, powołując w podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. we wnioskowanej części.
Wskazał, że był to akt prawny o charakterze organizacyjnym, wydany na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Nie był to akt administracyjny noszący cechy decyzji administracyjnej, co do której byłoby możliwe stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności nie było to zarządzenie w rozumieniu art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), lecz zarządzenie o treści ogólnej, nie będące aktem indywidualnym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.
Organ zaznaczył, że wprawdzie zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. zostało dołączone do wniosku o założenie księgi wieczystej i wpisanie [...] jako użytkownika wieczystego gruntu, a Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych dokonał w dniu 30 czerwca 1994 r. takiego wpisu, podając jako podstawę powyższe zarządzenie, to jednak tytułu prawnego [...] nie można wywodzić z wyżej wymienionego zarządzenia, gdyż w ówczesnym stanie prawnym przekazywanie nieruchomości państwowych następowało w formie decyzji administracyjnej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji i innych obiektów majątkowych - Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Ponadto regulacje późniejszych ustaw, tj. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), jak i ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego w postaci użytkowania, a od 1 sierpnia 1985 r. - zarządu, w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych przez przekazanie prawa do gruntu między określonymi jednostkami organizacyjnymi albo przez nabycie gruntu w drodze cywilnoprawnej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność kwestionowanego zarządzenia we wnioskowanej części na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, iż ww. zarządzenie należy traktować jak decyzję wydaną przez upoważniony organ administracji państwowej na podstawie art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Wskazał również, że Minister Szkolnictwa Wyższego wydając przedmiotowe zarządzenie naruszył prawa osób trzecich, tworząc gospodarstwo pomocnicze na terenie stanowiącym własność osoby prywatnej, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.
Rozpatrując ponownie sprawę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma kwestia charakteru prawnego kwestionowanego aktu.
Stwierdził, iż ocena zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. przez pryzmat cech decyzji administracyjnej (zarówno w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r., jak przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego) prowadzi do wniosku, że nie jest ono decyzją administracyjną, ponieważ jest aktem władczym skierowanym do podporządkowanej organowi jednostki organizacyjnej, a wydane zostało w celu wykonania, a nie stosowania, obowiązku nałożonego na Ministra przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania omawianego zarządzenia, tj. pod rządami ustawy z dnia 5 listopada 1958 r. o szkołach wyższych (Dz. U. Nr 68, poz. 336), Minister Szkolnictwa Wyższego sprawował zwierzchni nadzór nad szkołami wyższymi (art. 5 ust. 1), co wyrażało się w uprawnieniu do podejmowania wobec uczelni szeregu czynności władczych, enumeratywnie wymienionych w ust. 2 tego artykułu. Z przepisów tej ustawy wynika, że szkoły wyższe były jednostkami nadzorowanymi - podległymi Ministrowi Szkolnictwa Wyższego. Tym samym, kwestionowane zarządzenie nie było decyzją administracyjną, bowiem nie miało charakteru zewnętrznego - nie było skierowane do podmiotów pozostających poza strukturą ówczesnego resortu szkolnictwa wyższego.
Zarządzenie to zostało wydane w celu wykonania normy prawnej zawartej w § 2 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego i Ministra Finansów z dnia 25 kwietnia 1952 r. w sprawie zasad organizacji i systemu finansowania gospodarstw pomocniczych, prowadzonych przez jednostki budżetowe według zasad rozrachunku gospodarczego (M.P. Nr 37 poz. 545), który stanowił, że o utworzeniu gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej objętej budżetem centralnym decydował właściwy minister.
Zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. było skierowane do jednostek organizacyjnych - jednostek budżetowych (Szkoły [...] w W.; Wyższych Szkół [...] w P., W., K., L., O.; Uniwersytetu [...] w T., Uniwersytetu [...] w K.), wobec których Minister Szkolnictwa Wyższego pełnił nadzór. Tworząc zarządzeniem z dnia 14 kwietnia 1959 r. gospodarstwa pomocnicze szkół wyższych, Minister dokonywał wyodrębnienia majątku niezbędnego dla wykonania planowych zadań gospodarstwa. Przy czym był to majątek wyodrębniony z posiadanego już przez szkoły majątku (§ 3 ust. 1). W myśl § 3 ust. 2 zarządzenia, wyodrębnienie majątku następowało w oparciu o istniejące spisy inwentarzowe według stanu na określony dzień. "Wyodrębnienie" i "przydzielenie" oznaczało jedynie inne ewidencjonowanie tych nieruchomości w wewnętrznych dokumentach szkół wyższych. Nieruchomości wymienione w załączniku do zarządzenia, które były przydzielane gospodarstwom pomocniczym na podstawie istniejących spisów inwentarzowych, znalazły się już wcześniej we władaniu szkół wyższych.
Zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. nie oddziaływało na sferę własności szkół wyższych w tym sensie, że w jego wyniku nie następowały zmiany w zakresie praw do nieruchomości. Posiadany przez szkoły wyższe majątek nie ulegał zwiększeniu lub zmniejszeniu. Majątek ten ulegał jedynie pewnemu przeorganizowaniu w ramach wewnętrznej struktury organizacyjnej szkół wyższych.
Źródłem prawnym zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. były hierarchiczne akty prawne, regulujące funkcjonowanie i zarządzanie gospodarką narodową (państwową) i zostało ono wydane w celu ich realizacji. Był to akt więc akt normatywny o charakterze organizacyjnym, wydany na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Mieścił się w ramach ówczesnego sposobu zarządzania gospodarką państwową.
Zdaniem organu nadzoru, z przedmiotowego zarządzenia nie można wywodzić tytułu prawnego Szkoły [...] do nieruchomości, które weszły w skład tego gospodarstwa.
W 1990 r. na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385) nastąpiło uwłaszczenie szkół wyższych, polegające na nabyciu z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów znajdujących się w ich zarządzie oraz własności budynków i urządzeń trwale związanych z tym gruntem. Z powyższego przepisu wynika, że podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz Szkoły [...] winna być decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd, bądź zawarta za zezwoleniem właściwego organu administracji państwowej, umowa o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi.
Aby skutecznie nabyć prawo użytkowania wieczystego, szkoła wyższa musiała uprzednio posiadać prawo zarządu do nieruchomości i legitymować się dokumentem potwierdzającym to prawo, uzyskanym na podstawie przepisów odnoszących się do ustanawiania prawa zarządu, które obowiązywały w okresie do dnia 27 września 1990 r., tj. do dnia wejścia w życie art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Przepisy te nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego w postaci użytkowania, a od 1 sierpnia 1985 r. - zarządu, w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych przez przekazanie prawa do gruntu między określonymi jednostkami organizacyjnymi albo przez nabycie gruntu w drodze cywilnoprawnej.
Uznając za prawidłową argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru stwierdził, iż brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanego zarządzenia. Wskazał, iż postępowanie administracyjne może się toczyć jedynie wtedy, gdy istnieje jego przedmiot w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., tzn. jeżeli istnieje indywidualna sprawa z zakresu prawa administracyjnego rozstrzygana przez organ administracji w formie decyzji. W przypadku braku przedmiotu postępowania, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek winno być umorzone wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.), nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem - jako bezprzedmiotowe - powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym żądaniem.
Skoro organ orzekając w pierwszej instancji uznał, iż zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. nie jest decyzją administracyjną, to w konsekwencji w ogóle brak było przedmiotu postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 156 k.p.a., - a więc wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2013 r .M.S., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie:
1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania wobec uznania braku przedmiotu postępowania, co stało się konsekwencją stwierdzenia, że kwestionowany przez stronę akt administracyjny nie jest decyzją administracyjną, a zatem nie może podlegać badaniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż w sprawie niniejszej brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania nadzorczego w odniesieniu do aktu administracyjnego stanowiącego podstawę bezprawnego wpisu do księgi wieczystej nieruchomości, podmiotu działającego z naruszeniem praw osób trzecich,
3) art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w sprawie nie doszło do naruszenia praw osób trzecich, pomimo, iż zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. nr [...] umożliwiające uwłaszczenie się Szkoły [...], zostało wydane w odniesieniu do nieruchomości niestanowiącej własności Skarbu Państwa, z uwagi na jej niepodleganie pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej;
4) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, w tym brak wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego;
5) uchybienia w zakresie zasad logicznego rozumowania oraz oceny prawnej okoliczności niniejszej sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2013 r.
W motywach skargi skarżący wskazał, iż nawet gdyby uznać zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. za wewnętrzny akt administracyjny, należy mieć świadomość, że skutki nim wywołane nie dotyczą tylko podmiotu, do którego było ono skierowane tj. do jednostek organizacyjnych, w tym Szkoły [...] w W. Zarządzenie to wywołało bowiem skutek w sferze indywidualnego podmiotu - osoby trzeciej będącej właścicielem nieruchomości, która nigdy zgodnie z prawem nie przeszła na własność Skarbu Państwa.
Skoro właściwy ówcześnie organ państwowy władny był potwierdzić skutek jaki miał miejsce z mocy samego prawa powodujący przejście prywatnej własności na rzecz osób trzecich (uwłaszczenie), to trudno w tej chwili uznać, iż ten sam podmiot publiczny nie jest odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną dotychczasowym właścicielom nieruchomości. Gdyby bowiem organ nie wydał przedmiotowego zarządzenia i nie przekazał terenu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Szkoły [...] w W., niemożliwym byłoby ujawnienie praw w księdze wieczystej nieruchomości, zaś nieruchomość zostałaby przekazana na rzecz jej właścicieli.
Zdaniem skarżącego, kwestionowane zarządzenie winno zostać poddane badaniu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa, co skutkować winno wyeliminowaniem z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na ocenie legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego – M.S. o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. w sprawie utworzenia przy niektórych szkołach wyższych gospodarstw pomocniczych pod nazwą "rolniczy zakład doświadczalny" lub "leśny zakład doświadczalny" (Dz. Urz. Ministerstwa Szkolnictwa Wyższego i Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej dla Pracowników Nauki Nr 4, poz. 9) - w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako "[...]" o powierzchni 4,50 ha oraz "[...]" o powierzchni 16,33 ha, które weszły w skład utworzonego Rolniczego Zakładu Doświadczalnego w W. pod nazwą [...] przy Szkole [...] w W.
Przy tak zakreślonym żądaniu, kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje charakter prawny aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności.
Weryfikacja w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, określonym w at. 156 § 1 k.p.a., może dotyczyć aktów mających charakter decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 k.p.a. Tym samym wobec rozstrzygnięć nie mających cech decyzji administracyjnej (bez względu na przypisaną im nazwę), art. 156 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem formą nadzoru mającą na celu weryfikację decyzji (i postanowień) wydawanych w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu tym właściwy organ przeprowadza weryfikację decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.
Rozważając kwestię charakteru prawnego przedmiotowego w sprawie zarządzenia zauważyć należy, że "nauka prawa administracyjnego określa materialne pojęcie decyzji, przez które rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1998 r. o sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59).
Kryterium kwalifikującym dany akt organu jako decyzję administracyjną jest więc jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki niepodporządkowanej organowi bądź przez przyznanie lub odmowę przyznania jej uprawnień, bądź poprzez stwierdzenie istnienia pewnego uprawnienia lub obowiązku w sferze prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna nie jest zatem aktem tworzenia prawa, lecz aktem jego stosowania, znajdującym umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących, wydanym po przeprowadzeniu stosowanego postępowania.
Podsumowując, zgodzić należy się z organem orzekającym, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej wiążącym dla indywidualnie określonego adresata i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek organizacyjnych.
Powyższe uwagi znajdują odniesienie również do decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), który to akt prawny obowiązywał w dacie wydania zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. Przepis ten stanowił, że w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia, zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba. Zgodnie z ust. 2 decyzje dzieliły się na główne i incydentalne. Decyzje główne załatwiały sprawę będącą przedmiotem postępowania co do istoty, względnie kończyły sprawę w danej instancji - odpowiadały więc pojęciu decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. Natomiast decyzje incydentalne rozstrzygały inne kwestie wynikające w toku postępowania - odpowiadały więc pojęciu postanowienia w rozumieniu art. 123 k.p.a. Przepis art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowił, że każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Objaśniając stronę o przysługującym jej prawie wniesienia odwołania lub skargi do władzy wyższej, należało wskazać tę władzę oraz termin i tryb zaskarżenia (art. 76 ust. 1).
Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko organu, iż kwestionowane zarządzenie, oceniane z punktu widzenia wskazanych powyżej cech decyzji (w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), nie jest decyzją administracyjną. Jest bowiem aktem władczym, skierowanym do podporządkowanej organowi jednostki organizacyjnej, a nadto wydane zostało w celu wykonania (nie zaś stosowania) obowiązku nałożonego na organ przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 1958 r. o szkołach wyższych (Dz. U. Nr 68, poz. 336), obowiązującej w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia, Minister Szkolnictwa Wyższego sprawował nadzór zwierzchni nad szkołami wyższymi, co wyrażało się w uprawnieniu do podejmowania wobec uczelni szeregu czynności władczych, wymienionych w ust. 2 tego artykułu. Nadto, Minister sam lub przez swoje organy kontrolował działalność szkoły wyższej (ust. 3). Miał również prawo uchylić lub zawiesić każdą uchwałę lub decyzję organu szkoły wyższej w przypadku, gdy była ona sprzeczna z prawem lub naruszała interes publiczny (ust. 4). Ministrowi przysługiwało również prawo złożenia sprzeciwu wobec wyboru rektora (art. 21 ust. 8), a w pewnych przypadkach również wobec powołania i odwołania rektora (art. 22 - 24).
Z powyższych regulacji wynika, że szkoły wyższe były jednostkami nadzorowanymi - podległymi Ministrowi Szkolnictwa Wyższego. Nie można zatem przyjąć, iż przedmiotowe w sprawie zarządzenie było decyzją administracyjną. Nie miało bowiem charakteru zewnętrznego - nie było skierowane do podmiotów pozostających poza strukturą szkolnictwa wyższego. Zarządzenie to było skierowane do wymienionych w jego § 1 jednostek budżetowych (Szkoły [...] w W.; Wyższych Szkół [...] w P., W., K., L., O.; Uniwersytetu [...] w T., Uniwersytetu [...] w K.), wobec których Minister Szkolnictwa Wyższego pełnił nadzór.
Ponadto, zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. zostało wydane w celu wykonania normy prawnej zawartej w § 2 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego i Ministra Finansów z dnia 25 kwietnia 1952 r. w sprawie zasad organizacji i systemu finansowania gospodarstw pomocniczych, prowadzonych przez jednostki budżetowe według zasad rozrachunku gospodarczego (M.P. Nr 37, poz. 545), który stanowił, że o utworzeniu gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej objętej budżetem centralnym decyduje właściwy minister (kierownik urzędu centralnego) za zgodą Ministra Finansów i Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Podstawę prawną ww. zarządzenia stanowił natomiast § 3, wydanego na podstawie art. 23 i 26 ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 7, poz. 43), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1949 r. w sprawie zakresu działania Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (Dz. U. Nr 26, poz. 190).
Z powyższego wynika, że podstawą prawną zarządzenia z dnia 14 kwietnia 1959 r. były hierarchiczne akty prawne, regulujące funkcjonowanie i zarządzanie gospodarką państwową. Zarządzenie to było więc aktem normatywnym o charakterze organizacyjnym, wykonawczym, dotyczącym zarządzania gospodarką państwową.
Tworząc zarządzeniem z dnia 14 kwietnia 1959 r. gospodarstwa pomocnicze szkół wyższych, Minister dokonywał wyodrębnienia i przydzielenia majątku niezbędnego dla wykonania planowych zadań tych gospodarstw. Przy czym, jak wynika z treści § 3 ust. 1 zarządzenia, był to majątek wyodrębniany z "majątku szkół wyższych". W myśl § 3 ust. 2 zarządzenia, wyodrębnienie majątku następowało protokolarnie w oparciu o istniejące spisy inwentarzowe według stanu na określony dzień. W istocie, "wyodrębnienie" i "przydzielenie" oznaczało jedynie inne ewidencjonowanie tych nieruchomości w wewnętrznych dokumentach szkół wyższych. Z powyższego wynika, że nieruchomości wymienione w załączniku do zarządzenia z dnia 14 kwietnia 1959 r., które były przydzielane gospodarstwom pomocniczym, znalazły się już wcześniej we władaniu szkół wyższych.
Z treści zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. nie wynika, aby oddziaływało ono na sferę praw rzeczowych szkół wyższych w zakresie praw do nieruchomości. Posiadany przez szkoły wyższe majątek nie ulegał zwiększeniu lub zmniejszeniu, dokonywana była natomiast reorganizacja majątku w ramach struktury organizacyjnej szkół wyższych. Z tych względów nie można podzielić stanowiska skarżącego odnośnie naruszenia praw osób trzecich w następstwie utworzenia, kwestionowanym zarządzeniem, gospodarstwa pomocniczego "Rolniczy Zakład Doświadczalny w W." przy Szkole [...].
Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 156 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem formą nadzoru służącą wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji nieważnych, tj. zawierających wady kwalifikowane określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. nie posiada cech decyzji administracyjnej, zatem nie istnieje przedmiot postępowania nieważnościowego. Z tych względów Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. oraz o umorzeniu postępowania na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku braku przedmiotu postępowania, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek powinno bowiem zostać umorzone wobec jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 k.p.a., a tym samym istnieje trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuowaniu postępowania. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś stanowisko organu zostało należycie umotywowane, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.